公共經(jīng)濟(jì)學(xué)第二版公共支出理論

1、4 4 公共支出理論公共支出理論楊志勇楊志勇 張馨張馨 公共經(jīng)濟(jì)學(xué)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)， 清華大學(xué)出版社清華大學(xué)出版社20082008年年 目標(biāo)公共支出的分類(lèi)公共支出的定義公共支出演變趨勢(shì)公共支出增長(zhǎng)理論中國(guó)公共支出現(xiàn)實(shí)社會(huì)成本效益分析楊志勇 張 馨 公共支出理論4.1 公共支出分類(lèi)公共支出分類(lèi)所謂“公共支出”，就是公共部門(mén)提供公共服務(wù)的支出。公共支出反映了政府依據(jù)市場(chǎng)和資本的意愿進(jìn)行的政策選擇。社會(huì)一旦決定了供應(yīng)哪些產(chǎn)品和服務(wù)，生產(chǎn)多少、產(chǎn)量質(zhì)量如何等，公共支出就代表著執(zhí)行這些政策的成本。楊志勇 張 馨 公共支出理論4.1.1 按政府職能分類(lèi)按政府職能分類(lèi)（1 1）投資性支出）投資性支出（2 2）教科

2、文衛(wèi)等事業(yè)支出）教科文衛(wèi)等事業(yè)支出（3 3）國(guó)家管理支出）國(guó)家管理支出（4 4）國(guó)防支出）國(guó)防支出（5 5）各項(xiàng)補(bǔ)貼支出）各項(xiàng)補(bǔ)貼支出此外，在上述幾類(lèi)公共支出之外，還存在著一些名目繁多的雜項(xiàng)支出。 楊志勇 張 馨 公共支出理論4.1.2 按支出的用途分類(lèi) 財(cái)政支出的具體用途紛繁復(fù)雜，甚至是千差萬(wàn)別的，不存在一個(gè)固定模式。就目前中國(guó)的公共支出來(lái)看，按用途可以分為基本建設(shè)支出、支援農(nóng)業(yè)支出、科學(xué)文教衛(wèi)生支出、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、國(guó)防支出、行政管理費(fèi)、對(duì)外援助支出等。公共支出的分類(lèi)方式，是按政府職能分類(lèi)方式的具體化。楊志勇 張 馨 公共支出理論4.1.3 按支出的使用部門(mén)分類(lèi)按支出的使用部門(mén)分類(lèi)按

3、公共支出的使用部門(mén)分類(lèi)，亦即按政府組織機(jī)構(gòu)分類(lèi)，它表現(xiàn)為公共支出在政府各部門(mén)之間的配置結(jié)構(gòu)。 楊志勇 張 馨 公共支出理論4.1.4 按對(duì)市場(chǎng)需求的影響分類(lèi)按對(duì)市場(chǎng)需求的影響分類(lèi)以對(duì)市場(chǎng)需求的影響為標(biāo)志，可以將公共支出區(qū)分為購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩大類(lèi)。楊志勇 張 馨 公共支出理論導(dǎo)言購(gòu)買(mǎi)性支出與轉(zhuǎn)移性支出 按對(duì)市場(chǎng)需求的影響對(duì)公共支出進(jìn)行分類(lèi) 購(gòu)買(mǎi)性支出：指公共部門(mén)用于要素購(gòu)買(mǎi)的支出，包括了服務(wù)、商品和資本品等。 轉(zhuǎn)移性支出：指公共部門(mén)無(wú)償?shù)貙⒁徊糠仲Y金的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給他人所形成的支出。 兩者的區(qū)別在于：政府的支出是否占用了社會(huì)的資源。 購(gòu)買(mǎi)性支出排除了私人部門(mén)對(duì)于資源的使用； 轉(zhuǎn)移性支出中政

4、府只是作為資源流動(dòng)的中介結(jié)構(gòu)或者中轉(zhuǎn)站。購(gòu)買(mǎi)性支出購(gòu)買(mǎi)性支出是政府用于購(gòu)買(mǎi)商品和服務(wù)（即勞動(dòng)力、消費(fèi)品等）、資本品和服務(wù)（即道路、學(xué)校和醫(yī)院等公共部門(mén)投資）等的支出。它是指公共部門(mén)用于要素的購(gòu)買(mǎi)。購(gòu)買(mǎi)性支出也是為了獲得經(jīng)濟(jì)資源的所有權(quán)而安排的支出。一旦公共部門(mén)使用了資源，就排除了其他部門(mén)對(duì)這些資源的使用。公共部門(mén)對(duì)這些資源的吸納，就意味著這些公共支出是以放棄其他部門(mén)的產(chǎn)出為機(jī)會(huì)成本的。Back楊志勇 張 馨 公共支出理論轉(zhuǎn)移性支出轉(zhuǎn)移性支出，是公共部門(mén)無(wú)償?shù)貙⒁徊糠仲Y金的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給他人所形成的支出。例如，財(cái)政安排的養(yǎng)老金支出、補(bǔ)貼支出、失業(yè)救濟(jì)金支出等等。轉(zhuǎn)移性支出的經(jīng)濟(jì)涵義，就是政府從某些

5、私人主體獲得資源，然后轉(zhuǎn)給另一些私人主體。這是資源在社會(huì)成員之間的重新分配活動(dòng)，公共部門(mén)在這里只是作為資源流動(dòng)的中介機(jī)構(gòu)或中轉(zhuǎn)站。楊志勇 張 馨 公共支出理論4.2 公共支出演變的理論分析 各國(guó)公共支出規(guī)模都經(jīng)歷了一個(gè)從小到大的演變過(guò)程。工業(yè)化國(guó)家從1870年代直至1990年代中期，公共支出基本上保持增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。市場(chǎng)轉(zhuǎn)型之前的各個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，盡管政府都掌握了大量的經(jīng)濟(jì)資源，而不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但公共支出的演變也表現(xiàn)出相同的趨勢(shì)。從1980年代開(kāi)始，英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行財(cái)政調(diào)整，公共支出規(guī)模得到控制，支出增長(zhǎng)得到一定程度的遏制。轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府則在改革中逐漸退出營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公共支出的相

6、對(duì)規(guī)模也在一定時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)出縮小的狀態(tài)。楊志勇 張 馨 公共支出理論4.2.1 瓦格納法則瓦格納法則德國(guó)財(cái)政學(xué)家阿道夫瓦格納對(duì)19世紀(jì)的許多歐洲國(guó)家、日本及美國(guó)的財(cái)政支出的增長(zhǎng)情況作了考察后認(rèn)為，決定財(cái)政支出增長(zhǎng)的力量可以用政治和經(jīng)濟(jì)的政治和經(jīng)濟(jì)的因素因素來(lái)解釋。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 社會(huì)對(duì)公共部門(mén)提出了更多需求, 公共部門(mén)的活動(dòng)因而將日趨復(fù)雜和重要, 在供給主體單一的主觀(guān)前提下, 公共支出必將逐漸增加。楊志勇 張 馨 公共支出理論政治因素政治因素:國(guó)家職能擴(kuò)展政府職能的內(nèi)在質(zhì)量提高財(cái)政支出擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)因素經(jīng)濟(jì)因素:工業(yè)化擴(kuò)大的市場(chǎng)與市場(chǎng)主體間的關(guān)系日趨復(fù)雜要求建立有關(guān)的司法和行政制度 財(cái)政支出增長(zhǎng)；城市

7、化和人口密集問(wèn)題負(fù)外溢性必須政府解決；正外部性效益行業(yè)政府生產(chǎn)；工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完全競(jìng)爭(zhēng)加劇政府干預(yù)和管制教育、娛樂(lè)、文化、保健與福利等方面的政府支出水平由它們需求的收入彈性需求的收入彈性決定，當(dāng)人均收入增加時(shí)，財(cái)政支出中用于這些方面的支出也會(huì)大幅度增加楊志勇 張 馨 公共支出理論瓦格納法則的缺陷經(jīng)濟(jì)處于滯脹期如何解釋財(cái)政支出的增長(zhǎng)。瓦格納法則集中分析了財(cái)政支出的需求因素，而避開(kāi)了公共支出的供給及公共選擇問(wèn)題，認(rèn)為收入增長(zhǎng)幾乎不可避免會(huì)導(dǎo)致公共部門(mén)的擴(kuò)張。另外，法則強(qiáng)調(diào)的是公共支出伴隨經(jīng)濟(jì)的被動(dòng)增長(zhǎng)。自凱恩斯的通論發(fā)表之后, 主流理論界開(kāi)始逐漸接受政府的財(cái)政支出對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極的促進(jìn)作用。同

8、時(shí)瓦格納法則還受到新公共管理理論的挑戰(zhàn)。4.2.2 時(shí)間型態(tài)模型時(shí)間型態(tài)模型皮科克和魏斯曼（1961）的分析建立在決定公共支出的政治理論基礎(chǔ)上，他們把公共支出和政治選舉相結(jié)合。P105理論的假設(shè)：選民享受公共產(chǎn)品和服務(wù)的收益，但卻不愿納稅政府愿意多花錢(qián)，但支出受到“稅收容忍度”的約束楊志勇 張 馨 公共支出理論伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，收入水平上升，以不變的稅率征收的稅收不僅絕對(duì)額會(huì)上升，其相對(duì)于GDP的相對(duì)額也會(huì)上升，于是政府支出的上升會(huì)與GDP的上升成正向關(guān)系，這是財(cái)政支出增長(zhǎng)的內(nèi)在原因。但在非常時(shí)期，如發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)、戰(zhàn)爭(zhēng)，財(cái)政支出上升的壓力驟然增大，政府被迫提高稅收水平，而公眾在非常時(shí)期也會(huì)接受提高

9、了的稅收水平。這是財(cái)政支出增長(zhǎng)的外在原因。楊志勇 張 馨 公共支出理論 圖41b 時(shí)間型態(tài)模型（2）時(shí)間平時(shí)特殊時(shí)期平時(shí)特殊時(shí)期財(cái)政支出占GNP的楊志勇 張 馨 公共支出理論圖41a 時(shí)間型態(tài)模型(1)時(shí)間平時(shí)特殊時(shí)期平時(shí)特殊時(shí)期財(cái)政支出占GNP的圖41c 時(shí)間型態(tài)模型（3）時(shí)間平時(shí)特殊時(shí)期平時(shí)特殊時(shí)期財(cái)政支出占GNP的4.2.3 “發(fā)展型”增長(zhǎng)論馬斯格雷夫和羅斯托用經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段論來(lái)解釋財(cái)政支出的增長(zhǎng)原因。P102將財(cái)政支出劃分為投資支出、消費(fèi)支出和轉(zhuǎn)移支出分別予以考察，具體地探討財(cái)政支出的增長(zhǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段早期階段： 主要滿(mǎn)

10、足人們的基本需要，對(duì)公共消費(fèi)支出要求不高，政府要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供所需要社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、并生產(chǎn)某些資本品。政府投資在投資總額中所占的比例相當(dāng)高。中期階段： 公共投資的份額不再一定占主導(dǎo)地位 ，用于滿(mǎn)足教育、衛(wèi)生、安全等項(xiàng)目的公共消費(fèi)支出占社會(huì)總消費(fèi)支出的比重相應(yīng)地提高。 “成熟”階段： 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)就會(huì)從對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的支出轉(zhuǎn)向?qū)逃?、醫(yī)療和福利的支出等方面。4.2.4 公共支出增長(zhǎng)的微觀(guān)模型 公共支出微觀(guān)增長(zhǎng)模型具有幾個(gè)特點(diǎn)：（1）它是時(shí)間型的實(shí)證模型。它試圖按導(dǎo)致公共支出增長(zhǎng)的各個(gè)因素來(lái)說(shuō)明公共支出的增長(zhǎng)途徑。（2）該模型幾乎不涉及公共支出是否應(yīng)該遵循預(yù)算平衡的問(wèn)題。（3）該模型不反映公共產(chǎn)品提供的

11、效率。（4）作為實(shí)證模型，它是動(dòng)態(tài)的，但前提假設(shè)非常簡(jiǎn)單。 楊志勇 張 馨 公共支出理論4.2.4 公共支出增長(zhǎng)的微觀(guān)模型公共部門(mén)私人部門(mén)各種活動(dòng)的生產(chǎn)，如警察巡邏、垃圾處理等有形產(chǎn)品的生產(chǎn)，如汽車(chē)、玉器、電腦等提供消費(fèi)收益消費(fèi)收益有形的中介性消費(fèi)品圖42 公共部門(mén)與私人部門(mén)產(chǎn)出與消費(fèi)收益的比較楊志勇 張 馨 公共支出理論4.2.4 公共產(chǎn)出水平的決定 AB平均成本Q0Q1RSGk的數(shù)量稅收價(jià)格tk與邊際成本O圖43 中間投票人對(duì)Gk的需求0iD1iD楊志勇 張 馨 公共支出理論4.2.4 公共產(chǎn)出水平的決定一般認(rèn)為，隨著收入的增加，對(duì)公共產(chǎn)品的需求也會(huì)隨之提高。提高的水平還取決于成本曲線(xiàn)的變

12、化狀況。（1 1）服務(wù)環(huán)境）服務(wù)環(huán)境公共支出的大小還受到服務(wù)環(huán)境的制約，即生產(chǎn)某種水平產(chǎn)出所需資源的一組社會(huì)經(jīng)濟(jì)和地理變量的制約。楊志勇 張 馨 公共支出理論4.2.5 公共產(chǎn)出水平的決定（2 2）人口變化對(duì)公共支出的影響）人口變化對(duì)公共支出的影響人口的規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)、人口密度、學(xué)齡兒童人數(shù)、老年人的比例等等，都會(huì)對(duì)公共支出產(chǎn)生影響。（3 3）公共供應(yīng)產(chǎn)品的質(zhì)量）公共供應(yīng)產(chǎn)品的質(zhì)量楊志勇 張 馨 公共支出理論4.2.6 非均衡增長(zhǎng)模型：公共部門(mén)要素價(jià)格非均衡增長(zhǎng)模型：公共部門(mén)要素價(jià)格和公共支出和公共支出鮑莫爾將經(jīng)濟(jì)分為兩個(gè)部門(mén)，進(jìn)步部門(mén)和非進(jìn)步部門(mén)。進(jìn)步部門(mén)的生產(chǎn)率高，非進(jìn)步部門(mén)的生產(chǎn)率相對(duì)較

13、低。在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)革新上有優(yōu)勢(shì)，從而勞動(dòng)生產(chǎn)率的累積性得以提高。生產(chǎn)率差異的直接原因，是勞動(dòng)要素在生產(chǎn)過(guò)程中所發(fā)揮的作用差異所導(dǎo)致。勞動(dòng)主要是作為工具使用，是生產(chǎn)最終產(chǎn)品所不可或缺的。在非進(jìn)步部門(mén)，勞動(dòng)本身就是最終產(chǎn)品。進(jìn)步部門(mén)可以用資本替代勞動(dòng)而不影響產(chǎn)品的性質(zhì)，而非進(jìn)步部門(mén)由于勞動(dòng)服務(wù)本身就是提供消費(fèi)的產(chǎn)品的一部分，勞動(dòng)量的減少就會(huì)改變所生產(chǎn)的產(chǎn)品的性質(zhì)。 楊志勇 張 馨 公共支出理論4.2.7 未來(lái)的公共支出未來(lái)的公共支出從1980年代至今，各國(guó)的公共支出總量不再像以前那樣不斷增長(zhǎng)，出現(xiàn)了調(diào)整趨勢(shì)。西方許多國(guó)家推行了私有化計(jì)劃。英國(guó)1979年撒切爾夫人政府上臺(tái)之后，掀起了國(guó)有企業(yè)的私有

14、化浪潮，并波及到整個(gè)世界前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，使得它們的公共支出也大為縮小。對(duì)這種現(xiàn)象的解釋是：公共部門(mén)的低效率導(dǎo)致了壓縮公共部門(mén)的必要性。楊志勇 張 馨 公共支出理論4.2.7 未來(lái)的公共支出未來(lái)的公共支出多數(shù)國(guó)家的公共支出用于提供直接的公共產(chǎn)品：法律與秩序的維持、國(guó)防等；公共雇員工資（公共產(chǎn)品提供的成本）；具有再分配性質(zhì)的轉(zhuǎn)移性支出（它們也有公共產(chǎn)品的某些特征）。這樣，公共產(chǎn)品提供效率的降低，也可能會(huì)成為提高最優(yōu)公共支出規(guī)模的理由：效率降低減少了公共支出的（總）效益，但（由于物理提供量的不足）反倒增加了對(duì)公共支出的需要。（黃有光，2003）如果這種理由能夠成立，那么未來(lái)公共支出可

15、能出現(xiàn)進(jìn)一步增長(zhǎng)的現(xiàn)象。楊志勇 張 馨 公共支出理論請(qǐng)說(shuō)明中國(guó)公共支出的現(xiàn)狀（和特征）從規(guī)模和結(jié)構(gòu)兩方面分析楊志勇 張 馨 公共支出理論Company 我國(guó)公共支出的規(guī)模增長(zhǎng)圖圖 1978-20101978-2010年我國(guó)財(cái)政支出的變化年我國(guó)財(cái)政支出的變化http:/ 財(cái)政支出及其在GDP中所占比重年份國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值財(cái)政支出財(cái)政支出占GDP的比重（%）19783645.21122.093119804545.61228.832719859016.02004.2522199018667.83083.5917199121781.53386.6216199226923.53742.20141993353

16、33.94642.3013199448197.95792.6212199560793.76823.7211199671176.67937.5511199778973.09233.5612199884402.310798.1813199989677.113187.6715200099214.615886.50162001109655.218902.58172002120332.722053.15182003135822.824649.95182004159878.328486.89182005184937.433930.28182006216314.440422.73192007265810.3

17、49781.35192008314045.462592.66202009340902.876299.93222010401202.089874.16224.3 社會(huì)成本效益分析法社會(huì)成本效益分析法衡量公共支出效益需要采取一定的技術(shù)方法。美國(guó)最早對(duì)聯(lián)邦政府的水利資源支出利用成本效益分析法進(jìn)行了評(píng)價(jià)。1950年以后，這種技術(shù)才在公共投資上廣泛運(yùn)用。1965年，設(shè)計(jì)-計(jì)劃-預(yù)算制度（PPBS，planning programming budgeting）開(kāi)始推行。成本效益分析（cost-benefit analysis，簡(jiǎn)稱(chēng)CBA）方法常用來(lái)評(píng)估公共支出項(xiàng)目。如果一個(gè)公共支出項(xiàng)目的收益大于成本，那么

18、該公共支出項(xiàng)目就是可行的。一般說(shuō)來(lái)，公共支出項(xiàng)目的成本和收益不會(huì)均勻分布，因此即使收益總量超過(guò)成本，有人也可能受損。楊志勇 張 馨 公共支出理論4.3.1 社會(huì)成本效益分析法的基本原理社會(huì)成本效益分析法的基本原理公共支出的成本效益分析方法，即社會(huì)成本效益分析法，是在借鑒私人企業(yè)財(cái)務(wù)的分析方法的基礎(chǔ)上形成的。其基本原理是用最小的成本去獲得最大的效益。在市場(chǎng)有效運(yùn)作時(shí)，判斷項(xiàng)目是否有效，根據(jù)的是價(jià)格與邊際成本的對(duì)比關(guān)系，只要價(jià)格大于邊際成本，項(xiàng)目就是可行的。在社會(huì)成本效益分析中，所考慮的邊際收益和邊際成本都是社會(huì)的，而不是私人的。只要邊際社會(huì)收益大于邊際社會(huì)成本，公共支出項(xiàng)目就是可行的。楊志勇 張 馨 公共支出理論4.3.2 社會(huì)成本效益分析方法的困難社會(huì)成本效益分析方法的困難時(shí)間與生命價(jià)值的衡量貼現(xiàn)率的選擇楊志勇 張 馨 公共支出理論小結(jié)公共支出是公共部門(mén)提供公共服務(wù)的支出。它反映政府的政策選擇。政府一旦決定供應(yīng)哪些產(chǎn)品和服務(wù)，生產(chǎn)多少、產(chǎn)量質(zhì)量如何，公共支出就代表著執(zhí)行這些政策的成本。公共支出可以按政府職能、支出的用途、支出的使用部門(mén)、對(duì)市場(chǎng)需求的影響不同等標(biāo)志進(jìn)行分類(lèi)。根據(jù)對(duì)市場(chǎng)需求影響的不同，公共支出分為購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出。楊志勇 張 馨 公共支出理論小結(jié)轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共支出包括預(yù)算