聘任制下高職教師權(quán)益課題研究報(bào)告

1、目 錄一、前言2（一）課題的來源2（二）課題研究目的和意義2（三）課題研究的理論依據(jù)與借鑒依據(jù)3（四）課題研究的預(yù)期成果4二、研究方法與步驟5（一）研究的主要內(nèi)容和重點(diǎn)5（二）研究的主要方法和技術(shù)路線6（三）研究的進(jìn)程與研究工作的實(shí)施7三、研究的主要結(jié)果和所產(chǎn)生的效果8（一）調(diào)查問卷的制定與發(fā)放8（二）調(diào)查數(shù)據(jù)的基本分析以及調(diào)查所得結(jié)論11四、研究的主要成果和所形成的理性認(rèn)識11（一）高校教師聘任制的由來及意義12（二）高校教師基本權(quán)利綜述12（三）高校教師權(quán)益保護(hù)基本途徑綜述14（四）教師申訴制度的創(chuàng)新與完善建議16（五）對人事爭議仲裁制度的完善建議17五、突出創(chuàng)新成果高校教師權(quán)益司法救濟(jì)的

2、制度構(gòu)想20（一）高校教師權(quán)益應(yīng)納入司法救濟(jì)的理由分析20（二）高校教師權(quán)益司法救濟(jì)的制度構(gòu)想21六、問題和討論23（一）與本課題有關(guān)但未列入本課題研究范圍的問題23（二）值得與同行商榷的有關(guān)問題24綜述 25參考文獻(xiàn) 26聘任制下高職教師權(quán)益的法律救濟(jì)課題研究報(bào)告一、前言（一）課題的來源2010年4月我們申請了聘任制下高職教師權(quán)益的法律救濟(jì)的課題研究，同年9月，被黑龍江省教育廳批準(zhǔn)確定為黑龍江省教育廳高職高專院校人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目規(guī)劃課題，項(xiàng)目編號為11555112。（二）課題研究目的和意義1993年，我國教師法規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。”之后的教育法、高等教育法等

3、一系列法律規(guī)范對此也做了明確規(guī)定。2000年中組部、人事部、教育部印發(fā)了關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見指出：按照“按需設(shè)崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘用、嚴(yán)格考核、合同管理”的原則，在高等學(xué)校工作人員中全面推行聘用（聘任）制度。2002年，國家人事部出臺了關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見后，我國包括職業(yè)學(xué)院在內(nèi)的各高校相繼啟動了教師聘任制。高校教師聘任制的意義在于打破了學(xué)校行政干部終身制和教職工的“鐵飯碗”，打破了高校選人、用人的局限，是教育適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極抉擇，也是教育自身發(fā)展的必然。從根本上改變了高教系統(tǒng)的用人制度。高校通過科學(xué)合理的設(shè)置崗位，按崗競聘和實(shí)施職務(wù)結(jié)

4、構(gòu)比例控制，建立“能上能下、能進(jìn)能出”科學(xué)、靈活的用人機(jī)制，強(qiáng)化了教師的崗位意識、競爭意識和履職意識，促使廣大教師努力進(jìn)取，將實(shí)現(xiàn)個(gè)人奮斗目標(biāo)與學(xué)校事業(yè)發(fā)展相結(jié)合，從而優(yōu)化了教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了教師整體素質(zhì)的提高和教師資源的優(yōu)化配置，提高了用人效益和辦學(xué)水平。1然而，隨著聘任制在高校的實(shí)施和深入，使教師和學(xué)校之間的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化。隨著這日益彰顯的變化，高校教師權(quán)益的保障面臨一系列新的問題，如履行聘用合同發(fā)生爭議的問題、未聘人員的安置問題、職稱評定問題、對教師的處分及申述制度、人員辭退帶來的問題等等，教師權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)成為日益凸顯的問題。如何合理有效地來解決這些問題，從而避免教師的合法權(quán)

5、益受到損害，并使受到損害的權(quán)益能得到充分的救濟(jì)，成為高校聘任制順利實(shí)施的重要前提。本項(xiàng)目試圖從制度設(shè)計(jì)入手，對現(xiàn)行相關(guān)行政法律規(guī)范及其實(shí)際運(yùn)作情況深入調(diào)研、論證，對當(dāng)前高校尤其是高職院校教師的權(quán)益狀況進(jìn)行客觀評價(jià)和分析，并結(jié)合本校及其他兄弟院校的實(shí)際情況，從行政法的角度對健全教師權(quán)益保障和救濟(jì)制度提出建設(shè)性意見和建議。（三）課題研究的理論依據(jù)與借鑒依據(jù)1.國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的參考借鑒美國、德國等西方國家也均采用聘任制，并且有相對完備的制度。尤其在對教師權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì)方面，顯然要優(yōu)于我國當(dāng)前。如美國，十分注重通過調(diào)解與仲裁等手段，及時(shí)處理各種教育糾紛與爭端，形成了比較完備的教師申訴制度。在學(xué)校內(nèi)部，

6、通常設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)和配置糾紛調(diào)解人，專門處理教師與學(xué)校之間的糾紛。教師因待遇、解聘等問題與地方教育當(dāng)局之間發(fā)生糾紛可以通過教師工會出面，會同有關(guān)部門進(jìn)行集體協(xié)商談判來解決。調(diào)解和仲裁不成的，可以由地方教育委員會出面處理，也可以直接通過訴訟途徑解決糾紛。尤其近年來，在美國各種形態(tài)的教育工會紛紛成立，教師為爭取自身權(quán)益而告上法院的案例有增無減，這表明美國教師已把申訴當(dāng)作是其工作權(quán)利之一。2美國申訴制度中的集體協(xié)商制度、對不利處分前的聽證制度和仲裁制度具有很高的借鑒意義，對完善和健全我國教師申訴制度有一定啟示。由于我國教師聘任制改革尚處于初期，且無歷史經(jīng)驗(yàn)可借鑒，由此國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對我國會有很

7、大幫助。2.國內(nèi)研究情況綜述教師權(quán)利作為教育法學(xué)的基本理論問題從教育法學(xué)這門學(xué)科創(chuàng)立時(shí)起就受到了研究者的重視。勞凱聲著教育法論（江蘇出版社1997年版），從國際的視野對教師權(quán)利作了一些介紹。鄭良信著教育法學(xué)通論（廣西教育出版社2005年版），從教育法的規(guī)定出發(fā)對教師的權(quán)利和義務(wù)分專節(jié)進(jìn)行了討論；國內(nèi)比較系統(tǒng)的論述教師權(quán)利的著作有：李曉燕著我國教師的權(quán)利與義務(wù)及其實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制研究（廣東教育出版社2001年版）以及楊漢平著教師與學(xué)校權(quán)益法律保護(hù)（西苑出版社2001年版），這兩部著作對我國教師權(quán)益范疇界定、教師權(quán)利的保障、教師在教育法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)、教師法律責(zé)任、教師權(quán)利的救濟(jì)作了比較深入的論述

8、。整個(gè)社會對高校教師權(quán)利的關(guān)注始于上世紀(jì)九十年代末期。1998年教育部制定的面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃第10條規(guī)定“實(shí)行教師聘任制和全員聘用制，加強(qiáng)考核、競爭上崗”。第35條規(guī)定：“大力推進(jìn)高校內(nèi)部管理體制改革。推行聘任制”由此學(xué)者們開始了對教師聘任制的研究，但此時(shí)的研究中心并非是高校教師，同時(shí)也包括基礎(chǔ)教育的教師。2003年北京大學(xué)推行人事制度改革的試點(diǎn)，開始實(shí)施高校教師聘用制，掀起較大風(fēng)波。學(xué)者們從不同的視角開始了對高校教師權(quán)利的研究。朱應(yīng)平在教師權(quán)益法律救濟(jì)研究（2000年）一文中談到了我國教師申訴救濟(jì)手段難以突破的原因，并提出通過立法解釋對教師法第39條第1款規(guī)定的申訴作出擴(kuò)大性的解

9、釋。孟憲樂在基于法律試點(diǎn)的高校教師聘任制之理性思考（2004年）一文中指出有關(guān)部門應(yīng)該抓緊對教師聘任制的立法，在改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上研究總結(jié)形成“教師聘任條例”等配套法規(guī)，使高校教師聘任制更加科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，為教師和學(xué)校的發(fā)展起到真正的保障作用。何斌在高校教師管理糾紛的法理分析（2005年）一文中提出大陸法系國家公立高校屬于公務(wù)法人，高校與教師之間的關(guān)系屬特別權(quán)力關(guān)系。文章對高校教師管理糾紛和高校內(nèi)部管理規(guī)章制度的性質(zhì)進(jìn)行法理分析，并從這一角度對高校管理中存在的問題提出自己的意見。屈滿學(xué)在高等學(xué)校與教師問的法律關(guān)系及我國教師聘任制度的完善（2005年）一文中指出高等學(xué)校與教師間應(yīng)當(dāng)是一種特

10、殊的勞動聘用關(guān)系，雙方基于平等自愿所簽訂的聘用合同有別于勞動法和公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定。大多數(shù)的研究都是在聘用合同的前提下，從教師與學(xué)校關(guān)系的變化出發(fā)，對高校教師權(quán)益保障遇到的新課題進(jìn)行了分析，并從不同層面提出了解決這些問題的建議。但由于現(xiàn)處于聘用制的試行階段，大多數(shù)的分析研究范圍不夠廣，層次不夠深，對教師權(quán)利救濟(jì)的論述也未成系統(tǒng)。國內(nèi)研究主要集中于聘用制度本身，尤其集中在聘用模式、以及模式的運(yùn)行方面，對教師權(quán)益及其保護(hù)的研究并不充分。隨著聘任制的不斷深入，相應(yīng)的研究會日趨成熟，立法上也將進(jìn)一步完善。包括高職院校在內(nèi)的廣大高校教師的合法權(quán)益勢必得到更為合理、有效的保護(hù)與救濟(jì)。3（四）課題研究預(yù)期成

11、果教師聘任制的實(shí)施使得高職院校與教師的關(guān)系發(fā)生了變革，從而也使高職院校教師的權(quán)益保障面臨新的挑戰(zhàn)：1.在聘任制下，高職院校教師的自我保障能力偏低，各高職院校的聘任制度與內(nèi)部管理機(jī)制自成一體，各自為營，在一定程度上也對高職院校教師權(quán)益的保障造成了阻礙，致使高職院校教師職業(yè)權(quán)益保障程度較低，在教師的參與民主管理權(quán)等方面尤其明顯。2.目前的社會保障機(jī)制還未能與聘任制相匹配，在教師聘任制實(shí)施后，為保證教師職業(yè)不喪失公益性，相應(yīng)的社會保障制度也必須進(jìn)行完善。3.在教師聘任制的實(shí)施過程中，教師合法權(quán)益的維護(hù)需要由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律途徑為主。如何在利用現(xiàn)有行政途徑維護(hù)教師權(quán)益的同時(shí)，與勞動調(diào)解、勞動仲

12、裁及勞動訴訟等救濟(jì)渠道的銜接運(yùn)作，也是需要研究和探索的問題。完善高職院校教師權(quán)益保障體系，教師、高職院校組織、政府應(yīng)各自采取相應(yīng)的對策。本項(xiàng)目立足上述問題，力圖在制度上、立法上對高職院校教師的權(quán)益保障和救濟(jì)提出更為科學(xué)、合理、完備的途徑和方法，研究目標(biāo)具體確定為：對當(dāng)前高職院校教師的權(quán)益狀況進(jìn)行調(diào)研，從行政法的角度對權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)提出切實(shí)可行的的完善措施。包括對申訴制度、行政復(fù)議、行政訴訟制度、勞動仲裁等多途徑救濟(jì)的立法建議。課題研究成果：1.研究報(bào)告：聘任制下高職教師權(quán)益的法律救濟(jì)2.論文：（1）論文，郭慶菊，高校教師職稱評審行為之司法審查，學(xué)術(shù)交流（全國中文核心期刊），2011年第3期；（

13、2）論文，聘任制下高校教師合法權(quán)益的保障機(jī)制探索，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012年第2期；（3）論文，聘任制下高校教師權(quán)益的司法救濟(jì)，哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)2012年第4期；（4）論文，論高校教師申訴制度現(xiàn)存問題及完善，湖北警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)2012年第6期； 二、研究方法與步驟（一）研究的主要內(nèi)容和重點(diǎn)教師法第7條規(guī)定了教師應(yīng)享有的6項(xiàng)具體權(quán)利。一是教育教學(xué)權(quán)。即教師有權(quán)進(jìn)行教育教學(xué)活動和實(shí)驗(yàn)，這是教師最基本的權(quán)利。二是科學(xué)研究權(quán)。教師在完成規(guī)定的教育教學(xué)任務(wù)的前提下，有權(quán)行使與其所教課程相同或相近的學(xué)科科學(xué)研究的權(quán)利。三是指導(dǎo)評價(jià)權(quán)。指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)與發(fā)展，評定學(xué)生的品行和成績，這是與教師在教育教學(xué)過程

14、中的主導(dǎo)地位相適應(yīng)的一項(xiàng)特定的基本權(quán)利。四是獲得報(bào)酬權(quán)。按時(shí)獲取工資報(bào)酬，享受國家規(guī)定的福利待遇及寒暑假期的帶薪休假。五是民主管理權(quán)。即教師有權(quán)對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教代會或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理。六是進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)。教師享受繼續(xù)教育的權(quán)利，使其不斷更新知識結(jié)構(gòu)，順應(yīng)科技與社會的發(fā)展，構(gòu)建與時(shí)俱進(jìn)的教育教學(xué)理念與知識結(jié)構(gòu)。在聘任制實(shí)施過程中，高校教師的上述6項(xiàng)權(quán)益都會涉及到。教師受聘、解聘、續(xù)聘以及聘用過程中和聘用后的管理中教師權(quán)益如何得到保護(hù)，是本項(xiàng)目需要探討的問題。同時(shí)，教師申訴制度作為教師權(quán)益救濟(jì)的重要途徑，在程序設(shè)計(jì)以及與行政復(fù)議、行政訴訟

15、的鏈接上還有不足，也是本項(xiàng)目研究的重點(diǎn)。（二）研究的主要方法和技術(shù)路線研究方法：高等學(xué)校教師權(quán)利的法律救濟(jì)機(jī)制問題屬于交叉性社會科學(xué)范疇問題，它既涉及教育學(xué)原理，又涉及法學(xué)理論問題，同時(shí)還涉及到社會學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的有關(guān)理論。高校教師作為教育主體是教育學(xué)的基本理論問題之一，在分析高校教師權(quán)利法律救濟(jì)狀況時(shí)，則涉及到了教育管理學(xué)和法學(xué)的理論。因此，在本課題的研究中，采取了綜合運(yùn)用各種學(xué)科的研究方法。具體在論文寫作過程中，針對各個(gè)研究部分的需要，我主要采取了以下幾種方法：1.文獻(xiàn)法通過資料檢索，搜集國內(nèi)外有關(guān)文字材料，充分利用相關(guān)研究成果，同時(shí)跟蹤和吸收國內(nèi)外教育法學(xué)方面的學(xué)術(shù)思想和最新成就，了解

16、與這個(gè)課題相關(guān)的科研前沿動向。在檢索資料的過程中，結(jié)合采用分析比較的方法，縱向?qū)v史進(jìn)行考察，了解教師權(quán)利救濟(jì)途徑的發(fā)展?fàn)顩r，橫向?qū)ΜF(xiàn)代各國的救濟(jì)手段進(jìn)行了比較，分析了不同國家在救濟(jì)形式、內(nèi)容上的差異。2.問卷法在分析高校教師職業(yè)權(quán)利時(shí)，選取了我院約180名在編教師作為調(diào)查對象，分別就教師職業(yè)權(quán)利現(xiàn)狀和權(quán)利救濟(jì)問題兩方面進(jìn)行了問卷調(diào)查。為下文教師權(quán)利法律救濟(jì)機(jī)制的現(xiàn)狀分析和完善作了實(shí)踐意義上的鋪墊。3.比較法在對高等學(xué)校的法律地位進(jìn)行研究時(shí)，對發(fā)達(dá)國家公立大學(xué)的法律地位進(jìn)行了介紹和比較，在提出構(gòu)建一種新型的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制教育仲裁時(shí)，對國外教育界成功適用教育仲裁制度進(jìn)行了分析與借鑒。4.案例分析法

17、雖然我國對案例的判決不作為其他同類案例判決的依據(jù)，但是通過案例研究，探索教育法規(guī)實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以促進(jìn)我國教育法規(guī)的完善和發(fā)展。本文在對各種救濟(jì)制度進(jìn)行分析時(shí)，借助了一系列相關(guān)的案例，如“教師孟娟向區(qū)教委提出申訴案”、“副教授狀告教育部案”“教授落選起訴大學(xué)案”等。為認(rèn)識和深入探討教師權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制提供了新的視角。通過對案例的分析，深化了對教師與學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)、教育行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系問題的認(rèn)識。技術(shù)路線和實(shí)驗(yàn)方案：1.對現(xiàn)行高校的具體管理制度、人事制度進(jìn)行走訪、調(diào)研，了解學(xué)校制度上的優(yōu)勢與不足以及相關(guān)法律實(shí)施狀況。2.通過問卷方式，了解教師權(quán)益保護(hù)狀況，了解教師對自身權(quán)益受損后是否

18、知悉如何獲得救濟(jì)。3.對教師法、教育法等相關(guān)法律規(guī)范、政策及司法解釋進(jìn)行研究分析，獲得足夠的法律依據(jù)。4.研究國外相關(guān)制度，查閱相關(guān)資料，積累豐富的理論基礎(chǔ)和可借鑒經(jīng)驗(yàn)。（三）研究的進(jìn)程與研究工作的實(shí)施第一階段（2010年5月-2010年12）：進(jìn)行開題，確定人員分工，查找資料。第二階段（2010年12月-2011年12）：課題實(shí)施，進(jìn)行廣泛而深入的調(diào)研。制作問卷，組織問卷調(diào)查，并在調(diào)查基礎(chǔ)上分析總結(jié)，做好階段總結(jié)工作。第三階段（2012年1月-2012年8月）：結(jié)題階段，以調(diào)查為基礎(chǔ)，進(jìn)行項(xiàng)目結(jié)題工作，撰寫結(jié)題報(bào)告，完成2篇以上論文的發(fā)表。三、研究的主要結(jié)果和所產(chǎn)生的效果（一）調(diào)查問卷的制定

19、與發(fā)放1.調(diào)查問卷的制定圍繞教師對自身職業(yè)權(quán)利的認(rèn)識及權(quán)利受侵犯后尋求救濟(jì)的方式等問題我們制定了調(diào)查問卷。在教師問卷中，將教師職業(yè)權(quán)利涉及的具體事項(xiàng)加以分解，結(jié)合教師權(quán)利被侵犯后尋求救濟(jì)的方式等共列出了17個(gè)問題。題目的設(shè)計(jì)側(cè)重點(diǎn)放在對權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)問題上，力爭能客觀、準(zhǔn)確、全面地反映高職教師權(quán)利狀態(tài)及權(quán)利受侵犯后的救濟(jì)狀態(tài)。為解除被調(diào)查對象的顧慮，未要求其寫出姓名和所在部門，但對性別、年齡、職稱等個(gè)人資料要求提供。2.問卷的發(fā)放方法及回收情況本次調(diào)查的樣本全部選自伊春職業(yè)學(xué)院，該學(xué)校是一所黑龍江省省屬公立?？坡殬I(yè)院校，目前已經(jīng)進(jìn)入了聘用制的試行階段，以該校的教師作為調(diào)查對象具有典型意義。問卷

20、的發(fā)放采取了現(xiàn)場作答現(xiàn)場回收方式。共發(fā)放問卷180份，回收149份。（注：本次樣調(diào)查對象僅限于在編的一線教師，不包括行政人員)。（二）調(diào)查數(shù)據(jù)的基本分析以及調(diào)查所得結(jié)論1. 調(diào)查數(shù)據(jù)的基本分析本次調(diào)查所選樣本，男性為53人，女性為96人，分別占總樣本的35.5%和64.5%。30歲以下的有18人，占總樣本的12%，30-40歲之間的有57人，占總樣本的38.2%，40-50歲之間的有43人，占總樣本的28%，50歲以上的有31人，占總樣本的20.8%。職稱為助教的樣本有27人，占總樣本的18%，講師有62人，占總樣本的42%，副教授有42人，占總樣本的28%，教授有18人，占總樣本的12%。2

21、.高等職業(yè)院校教師享有職業(yè)權(quán)利現(xiàn)狀分析（1）教師享有教育教學(xué)權(quán)的情況為：42%的教師認(rèn)為經(jīng)常有，38%的教師認(rèn)為偶爾有，20%的教師認(rèn)為沒有。（如圖1所示）（2）科學(xué)研究權(quán)的情況為：36.2%的教師認(rèn)為經(jīng)常能，53%的教師認(rèn)為偶爾能，11.8%的教師認(rèn)為不能。（如圖2所示）（3）教師能否有指導(dǎo)與評定權(quán)的情況為：64.6%的教師認(rèn)為經(jīng)常能，22.4%的教師認(rèn)為偶爾能， 13%的教師認(rèn)為不能。（如圖3所示）（4）物質(zhì)保障權(quán)的情況為：1.3%的教師認(rèn)為完全享受，18.7%的教師認(rèn)為基本享受,80%的教師認(rèn)為沒有享受。（如圖4所示）（5）教師獲得民主管理權(quán)的情況為：10%的教師認(rèn)為獲得了，24.2%的

22、教師認(rèn)為偶爾獲得過，65.8%的教師認(rèn)為從未獲得過。（如圖5所示）（6）進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)的享有情況為：7.3%的教師認(rèn)為經(jīng)常有，25.5%的教師認(rèn)為偶爾有，67.2%的教師認(rèn)為不曾有。（如圖6所示）上述六組圖表顯示：教師法賦予的教師六項(xiàng)職業(yè)權(quán)利保障都存在一定的問題，問題相對嚴(yán)重的主要存在于“民主管理權(quán)”和“進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)”一這兩項(xiàng)權(quán)利。教師認(rèn)為保障程度不夠的分別為65.8%和67.2%?！敖逃虒W(xué)權(quán)”和“指導(dǎo)與評定權(quán)”的保障程度相對較高，教師認(rèn)為保障程度不夠的僅為20%和13%。在問及未獲得這些權(quán)利的原因時(shí)53.2%以上的教師認(rèn)為學(xué)校未提供相應(yīng)的條件，36.5%或者選擇了學(xué)校不支持、不重視。在權(quán)益受到侵

23、犯后,采用法律的手段實(shí)施保障是完全必要的。63.2%的教師表示經(jīng)常會采用法律手段維護(hù)自己的權(quán)益，26.8%的教師表示偶爾會采用法律手段，10%的教師表示不會采用法律手段。（如圖7所示）而對于采用何種法律手段維護(hù)自身權(quán)利21.3%的教師選擇了申訴，33.2%的教師選擇了行政復(fù)議，43%的教師選擇了行政訴訟2.5%的教師選擇了其他。(如圖8所示)這兩組圖例表明高等職業(yè)院校教師對于自身的職業(yè)權(quán)利保障意識不強(qiáng)，當(dāng)權(quán)益受侵犯后尋求救濟(jì)的手段單一，對于法律救濟(jì)的途徑不明確。因此，高等職業(yè)院校教師應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)自身的法律保護(hù)意識，當(dāng)自身權(quán)利受到侵犯時(shí)應(yīng)采取適當(dāng)?shù)木葷?jì)措施彌補(bǔ)受損的合法權(quán)益。四、研究的主要成果和

24、所形成的理性認(rèn)識 （一）高校教師聘任制的由來及意義1993年，教師法規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制?！?995 年，教育法規(guī)定：“國家實(shí)行教師資格、職務(wù)、聘任制度，通過考核、獎勵、培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高教師素質(zhì)，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。”1998年公布的高等教育法第48 條規(guī)定：“高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制。”至此，高校教師聘任制步入法制軌道。1999年教育部頒布了關(guān)于當(dāng)前深化高等學(xué)校人事分配制度改革的若干意見，提出了“用2至3年時(shí)間，在高等學(xué)校全面推行教師聘任制、職員聘任制和行政管理職務(wù)聘任制，由身份管理轉(zhuǎn)向崗位管理?！?000年中組部、人事部、教育部印發(fā)了關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)

25、施意見指出：按照“按需設(shè)崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘用、嚴(yán)格考核、合同管理”的原則，在高等學(xué)校工作人員中全面推行聘用（聘任）制度。2002 年，國家人事部出臺了關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見后，我國各高校相繼啟動了教師聘任制。高校教師聘任制的意義在于打破了學(xué)校行政干部終身制和教職工的“鐵飯碗”，打破了高校選人、用人的局限，是教育適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極抉擇，也是教育自身發(fā)展的必然。 實(shí)踐探索證明，高校逐步推行教師聘任制，從根本上改變了高教系統(tǒng)的用人制度。高校通過科學(xué)合理的設(shè)置崗位，按崗競聘和實(shí)施職務(wù)結(jié)構(gòu)比例控制，建立“能上能下、能進(jìn)能出”科學(xué)、靈活的用人機(jī)制，強(qiáng)化了教師

26、的崗位意識、競爭意識和履職意識，促使廣大教師努力進(jìn)取，將實(shí)現(xiàn)個(gè)人奮斗目標(biāo)與學(xué)校事業(yè)發(fā)展相結(jié)合，從而優(yōu)化了教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了教師整體素質(zhì)的提高和教師資源的優(yōu)化配置，提高了用人效益和辦學(xué)水平。4因此，從某種意義上說，教師聘任制有利于人才的合理流動，實(shí)現(xiàn)人盡其才，才盡其用；有利于形成公平、公開、公正和競爭的環(huán)境；有利于教育教學(xué)質(zhì)量的提高，是一種較為科學(xué)的用人制度。（二）高校教師基本權(quán)利綜述教師的基本權(quán)利是教師在履行教師職務(wù)過程中，依照法律的規(guī)定或者聘任合同的約定，根據(jù)自己的意愿實(shí)現(xiàn)自己某種利益的可能性。這些權(quán)利表現(xiàn)為教師作為權(quán)利主體，有權(quán)為一定行為或者不為一定行為，以及要求他人為一定行為或不為一定

27、行為的可能性。具體地說教師的基本權(quán)利包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：1.教育教學(xué)權(quán)教師法第七條第一款規(guī)定：“進(jìn)行教育教學(xué)活動，開展教育教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn)”。教書育人是一名教師最基本的權(quán)利和職責(zé)，教師向受教育者提供的產(chǎn)品是教學(xué)服務(wù)，這種產(chǎn)品的主要特點(diǎn)是無形性性、教與學(xué)的不可分離性和可交易性。教育教學(xué)活動本身不是孤立的，而是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括培養(yǎng)目標(biāo)與課程設(shè)置、教材教法與專業(yè)創(chuàng)新、政治思想與道德教育、考試評價(jià)與能力培養(yǎng)、校園文化與課外活動等。2.科學(xué)研究權(quán)教師法第七條第二款規(guī)定：教師享有“從事科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流，參加專業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，在學(xué)術(shù)活動中充分發(fā)表意見”的權(quán)利。因此，學(xué)校必須保障教師在教書的同時(shí)

28、，積極地從事科學(xué)研究和學(xué)術(shù)交流的權(quán)利，尤其是應(yīng)加大對高校科研工作的資金支持，鼓勵教師參加各類高層次的學(xué)術(shù)交流活動。3.指導(dǎo)評定權(quán)學(xué)生的學(xué)習(xí)活動是在教師指導(dǎo)下進(jìn)行的，教師在學(xué)生的學(xué)習(xí)過程中起著極其重要的作用。教育是一種有目的、有計(jì)劃地培養(yǎng)受教育者的活動，受教育者的學(xué)習(xí)活動必須根據(jù)培養(yǎng)目標(biāo)的要求，在教師指導(dǎo)下進(jìn)行，按照一定教學(xué)計(jì)劃的具體要求進(jìn)行。通過教師對學(xué)生學(xué)習(xí)和發(fā)展的指導(dǎo)，可以使學(xué)生的學(xué)習(xí)避免反復(fù)探索的曲折道路，而能在較短的時(shí)間內(nèi)取得更有效的學(xué)習(xí)成果。另外，教師作為教學(xué)活動的主體，還有權(quán)對學(xué)生的品行和學(xué)習(xí)做出評價(jià)。當(dāng)然，教師在評定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)時(shí)，必須做到客觀、公正，不能主觀、片面，更不能出

29、現(xiàn)侵犯學(xué)生的合法權(quán)益的行為。教育行政部門、學(xué)校、學(xué)生以及家長應(yīng)充分尊重教師，保障教師在指導(dǎo)學(xué)生和評定學(xué)生方面的權(quán)利得以全面執(zhí)行。4.物質(zhì)保障權(quán)中華人民共和國教師法第七條第四款規(guī)定：教師享有“按時(shí)獲取工資報(bào)酬，享受國家規(guī)定的福利待遇以及寒暑假期帶薪休假”的權(quán)利，2003年9月1日起正式施行的民辦教育促進(jìn)法第三十條規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資、福利待遇，并為教職工繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)”?？梢韵胂?，如果教師最基本的生存權(quán)都得不到保證，又怎樣能保障其從事教學(xué)工作？如果不能保障正常的教學(xué)工作，又怎樣能要求他們培養(yǎng)出合格的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人?5.民主管理權(quán)學(xué)校中，從事教學(xué)的主體是教師，教育

30、教學(xué)的任務(wù)是靠教師完成的;學(xué)校中的各行政和后勤部門人員是為教學(xué)服務(wù)的，與其說他們是管理者，不如說是服務(wù)者。如果這部分人才在教育教學(xué)和教學(xué)管理決策中不予考慮，則學(xué)校管理層的決策的合理性和合法性在某種程度上是不完備，甚至是錯誤的。教師參與學(xué)校管理的方式主要是通過教職工代表大會實(shí)現(xiàn)的，教師法第七條第五款規(guī)定：教師享有“對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或其他形式參與學(xué)校的民主管理”的權(quán)利。高等學(xué)校教職工代表大會條例對教職工代表大會也做出了明確的規(guī)定：“學(xué)校要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督?！?012年教育部制定實(shí)施的高等學(xué)

31、校章程制定暫行辦法第12條規(guī)定：“高校章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教職工代表大會、學(xué)生代表大會的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則，以及議事程序等，維護(hù)師生員工通過教職工代表大會、學(xué)生代表大會參與學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)的民主決策、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利?！钡?8條規(guī)定：“章程起草過程中，應(yīng)當(dāng)在校內(nèi)公開聽取意見；涉及到關(guān)系學(xué)校發(fā)展定位、辦學(xué)方向、培養(yǎng)目標(biāo)、管理體制，以及與教職工、學(xué)生切身利益相關(guān)的重大問題，應(yīng)當(dāng)采取多種方式，征求意見、充分論證?！睂處熋裰鲄⑴c權(quán)等均加以明確規(guī)定。6.進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)教師法第七條第六款規(guī)定：教師享有“參加進(jìn)修或者其他方式的培養(yǎng)”的權(quán)利。聯(lián)合國教科文組織的學(xué)會生存教育世界的今天和明天報(bào)告中指出：

32、“我們再也不能刻苦地一勞永逸地獲取知識了，而需要終生學(xué)習(xí)如何去建立一個(gè)不斷演進(jìn)的知識體系學(xué)會生存”。作為一名教書育人的教師，要想生存，就得不斷地學(xué)習(xí)，終身學(xué)習(xí)。終生學(xué)習(xí)已成為21世紀(jì)知識經(jīng)濟(jì)、知識社會發(fā)展和人的發(fā)展的必然要求。尤其是教師這一特殊的主體，只有不斷地提高素質(zhì)，才能適應(yīng)不斷變化的形勢，只有不斷學(xué)習(xí)，更新知識，才能跟上時(shí)代的步伐。5因此，教育行政部門以及學(xué)校應(yīng)積極地為教師提供進(jìn)修或培訓(xùn)的機(jī)會，并在經(jīng)費(fèi)上給予大力支持，這不僅是學(xué)校發(fā)展的需要，而且是辦學(xué)者的法定義務(wù)。（三）高校教師權(quán)益保護(hù)基本途徑綜述在實(shí)踐中，教師權(quán)益的法律保護(hù)，主要指當(dāng)教師的權(quán)益受到非法侵犯時(shí)的事后救濟(jì)，即法律對其權(quán)益予

33、以恢復(fù)和補(bǔ)救的相關(guān)法律制度和程序。1.教師權(quán)益的民法保護(hù)教師的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)是我國民法保護(hù)的重點(diǎn)內(nèi)容。在民法學(xué)上，財(cái)產(chǎn)權(quán)是物權(quán)的一種，分為自物權(quán)和他物權(quán)兩大類。自物權(quán)是所有權(quán)，是對自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；他物權(quán)是非財(cái)產(chǎn)所有人在他人財(cái)產(chǎn)上設(shè)定某項(xiàng)權(quán)利的物權(quán)。人身權(quán)是指與民事主體的人身不可分離，而又沒有直接財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的民事權(quán)利。按照權(quán)利的性質(zhì)不同，人身權(quán)可分為人格權(quán)和身份權(quán)。前者主要指法律賦予權(quán)利主體為維護(hù)自己的生存和尊嚴(yán)所必需具備的人身權(quán)利。如教師的健康、名譽(yù)、姓名等；后者是指為法律保護(hù)的基于民事主體某種行為、關(guān)系所產(chǎn)生的與其身份有關(guān)的人身權(quán)利。如教師被授予“全國模范教師”光榮

34、稱號，就是一種與身份權(quán)有關(guān)的榮譽(yù)權(quán)。6當(dāng)教師的民事權(quán)利受到侵害時(shí)，可以視不同情況，提起下列三種訴訟：（1）確認(rèn)之訴。確認(rèn)之訴是教師對于有爭議的民事權(quán)利，請求法院依照審判程序確認(rèn)其歸屬、性質(zhì)或是否存在、是否有效的訴訟。例如，教師獲得的“全國優(yōu)秀教師”稱號，只有在法律規(guī)定的情況下，才能予以剝奪。如果學(xué)校剝奪了教師已獲得的“榮譽(yù)稱號”，教師有權(quán)請求法院就學(xué)校的行為是否有效加以確認(rèn)，從而保護(hù)教師的合法榮譽(yù)權(quán)；（2）給付之訴。給付之訴是教師作為民事權(quán)利主體請求法院依照審判程序強(qiáng)制義務(wù)人履行某種民事給付義務(wù)，以便實(shí)現(xiàn)自己某種利益的訴訟。例如，要求義務(wù)主體給付拖欠的工資等；（3）形成之訴。形成之訴是教師請求

35、法院依照審判程序改變現(xiàn)有的某種民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成某種新的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者消滅現(xiàn)有的某種民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的訴訟。7例如，教師在與他人合著的作品出版時(shí)，有權(quán)要求承認(rèn)其作者身份的權(quán)利。 2.教師權(quán)益的刑法保護(hù) 刑法制定的目的在于懲罰犯罪，保護(hù)人民。通過刑事法律的救濟(jì)，可以修復(fù)被犯罪分子的犯罪行為所侵害的社會關(guān)系，從而為受害者伸張正義。刑法與民法相比，具有對受害者的補(bǔ)償不具有直接性的特點(diǎn)。但是刑法的適用，能使社會正義得以實(shí)現(xiàn)，從而達(dá)到凈化社會環(huán)境的目的。 我國教師法專門規(guī)定了兩種追究刑事的情形。其一，侮辱、歐打教師，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；其二，國家工作人員對依法提出申訴、控

36、告、檢舉的教師進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)構(gòu)成犯罪的，依照刑法第二百五十四條（報(bào)復(fù)陷害罪）的規(guī)定追究刑事責(zé)任。8 3.教師權(quán)益的行政法保護(hù)與司法救濟(jì)行政法律救濟(jì)主要是通過相關(guān)的解決行政爭議的行政實(shí)體法和行政程序法的規(guī)定，賦予行政相對人了解行政機(jī)關(guān)做出行政行為的權(quán)利和為自己的合法權(quán)益進(jìn)行陳述、辯解和獲得救濟(jì)的權(quán)利。從現(xiàn)行法律的規(guī)定來看，教師法、教育法、高等教育法等都對教師聘任制度做了明確的法律規(guī)定，但是在聘任制下，怎樣保護(hù)教師的權(quán)益，其規(guī)定又顯得那么的抽象和原則化，缺乏可操作性。目前，教師聘任仍然在模糊的理論背景和缺少法制保障的情況下進(jìn)行。這對于教師合法權(quán)益的有效維護(hù)顯然是不利的。從目前的有關(guān)聘任制的法律規(guī)范來

37、看，對高校教師權(quán)益保護(hù)明顯不足，具體表現(xiàn)在：（1）教師申訴制度權(quán)利救濟(jì)力度不足我國教師法第39條規(guī)定：“教師對學(xué)校或教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或?qū)W(xué)?；蚪逃龣C(jī)構(gòu)的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴?！边@條明確了當(dāng)教師的合法權(quán)益受到損害時(shí)，可以通過“申訴”得到救濟(jì)，申訴制度的確立對于維護(hù)教師的合法權(quán)益發(fā)揮了積極的作用，它的存在有其合理性和獨(dú)特的價(jià)值。但是，隨著聘任制的實(shí)施，實(shí)踐中教師申訴制度存在的操作性差、程序運(yùn)行不夠嚴(yán)謹(jǐn)、權(quán)利救濟(jì)力度不足等問題。雖然法律上明確賦予了教師申訴的救濟(jì)手段，但這種手段還沒有形成一個(gè)基本的法律規(guī)范與調(diào)整局面，而且總體上仍缺乏操作性。9要更好地維護(hù)教師的合法權(quán)益，就

38、要完善教師申訴制度，這也是完善教師救濟(jì)途徑的一個(gè)非常重要的方面。（2）人事爭議仲裁缺乏上位法支撐人事爭議仲裁制度是指仲裁機(jī)構(gòu)對人事爭議進(jìn)行調(diào)解或裁決的行政司法活動。它的法律依據(jù)是國家人事部1997年頒布的人事爭議處理暫行規(guī)定，其性質(zhì)上屬于部門規(guī)章，缺乏國家上位法的支撐。雖然最高人民法院于2003年發(fā)布了關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定的司法解釋，其中第2條指出：當(dāng)事人對人事爭議仲裁裁決不服而向法院起訴的，法院應(yīng)當(dāng)受理。但對于作為事業(yè)單位的學(xué)校與教師之間發(fā)生的聘任爭議，仍然沒有法律層面的依據(jù)。同時(shí)，實(shí)際中各地人事仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置相當(dāng)不完善，沒有自己獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，也沒有專職的仲裁

39、工作人員。這種設(shè)置不完善，沒有上位法支撐的人事爭議仲裁制度勢必影響到仲裁結(jié)果的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。10（3）行政復(fù)議、行政訴訟面臨著尷尬局面在聘任制下，高校教師與學(xué)校因聘任關(guān)系引發(fā)的糾紛，行政復(fù)議尤其行政訴訟將面臨尷尬的局面。因?yàn)楦咝Ｅc教師因聘任關(guān)系引發(fā)的糾紛多數(shù)屬于內(nèi)部行政行為，而目前我國教育法規(guī)中還沒有規(guī)定高校對教師管理的內(nèi)部行政行為的司法救濟(jì)途徑，行政訴訟法的受案范圍也只局限于教育行政機(jī)關(guān)對人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)做出具體行政行為的司法救濟(jì)，而其抽象行政行為如教育政策法規(guī)并不在訴訟的范圍之內(nèi)。可見，通過訴訟方式解決高校與教師之間的聘任糾紛還存在著法律依據(jù)嚴(yán)重不足的問題。本課題重點(diǎn)圍繞教師權(quán)益的行政法保

40、護(hù)展開調(diào)研、評析和論證，就現(xiàn)有的申訴制度、人事爭議仲裁制度以及行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì)進(jìn)行深度反思，就實(shí)踐中教師權(quán)益保護(hù)問題中的困境與制度缺失之處提出建設(shè)性意見，并將可行性建議及時(shí)上報(bào)給學(xué)校管理層，力圖把課題研究成果應(yīng)用于實(shí)踐，指導(dǎo)于實(shí)踐。并通過實(shí)踐中的反復(fù)驗(yàn)證，進(jìn)一步推進(jìn)和完善課題建設(shè)。（四）教師申訴制度的創(chuàng)新與完善建議1.在教育行政部門內(nèi)部設(shè)立專門處理高校教師申訴案件的機(jī)構(gòu)，此機(jī)構(gòu)由精通高校教師工作及職稱評定和獎懲事宜的專門人員組成，同時(shí)具備一定的法律知識，對高校教師的申訴案件，可以及時(shí)的作出處理決定。另外，需制定一套完備的機(jī)構(gòu)人員的責(zé)任制度，他們對教師申訴案件的處理決定直接與他們的責(zé)任掛鉤

41、。申訴受理機(jī)關(guān)應(yīng)類似于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專門處理行政復(fù)議事宜的機(jī)構(gòu)，在處理申訴過程中應(yīng)遵循一定的原則和制度。如舉證制度、辯論制度、說明理由制度、回避制度、聽證制度等。聽證制度可嚴(yán)格按照行政復(fù)議的聽證制度來進(jìn)行，給雙方當(dāng)事人以充分辯論、說明、解釋的權(quán)利，這樣方顯公正與公平，教育行政部門作出的處理決定才能使申訴者心服口服。11 2.完善高校教師申訴之前的前置救濟(jì)程序，也就是發(fā)揮高校工會的作用，高校教師申訴制度是教師與學(xué)校之間的利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)和矛盾調(diào)處的重要機(jī)制，高校工會作為教師的群眾組織，應(yīng)該利用法律賦予的權(quán)利和自身優(yōu)勢在其中發(fā)揮積極作用。12王兆國同志在工會十五大報(bào)告中指出“建立和諧勞動關(guān)系是工會

42、促進(jìn)社會和諧的主要著力點(diǎn)。要結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)關(guān)系、勞動關(guān)系的新變化，進(jìn)一步完善利益的協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，完善職工法律援助與服務(wù)機(jī)制。”高校工會的基本職責(zé)是維護(hù)高校教職工的合法權(quán)益，因此責(zé)無旁貸地應(yīng)承擔(dān)起推進(jìn)和建設(shè)教師申訴制度的責(zé)任。3.完善高校教師申訴失敗之后的進(jìn)一步救濟(jì)方式，即教育行政部門針對教師申訴作出處理結(jié)果后，教師仍不服，該怎么辦的問題。根據(jù)教師法實(shí)施意見的規(guī)定：“申訴當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)所在的人民政府申請復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟”。此規(guī)定雖已經(jīng)存在多年，但并

43、不全面。如果不服的內(nèi)容既不涉及人身權(quán)也不涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的問題，該怎樣尋求救濟(jì)？再者，教育領(lǐng)域在他的權(quán)限內(nèi)有一個(gè)自治權(quán)的范圍，如在教育系統(tǒng)內(nèi)部對高校教師作出的警告、記過、通報(bào)批評等類似于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政處分的決定，司法權(quán)的救濟(jì)就是有限的，司法機(jī)關(guān)不能介入，也就是說，不能通過司法途徑救濟(jì)。關(guān)于以上兩方面法律有擴(kuò)大受案范圍的必要了。13（五）對人事爭議仲裁制度的完善建議1.確立教育行政仲裁原則 (1)強(qiáng)制性仲裁原則學(xué)校與學(xué)生、教師之間的關(guān)系是一種管理與被管理的關(guān)系，教育行政仲裁實(shí)行強(qiáng)制性仲裁更有利于保護(hù)合法權(quán)益受到學(xué)校侵害的一方學(xué)生、教師。因而，教育行政仲裁的啟動實(shí)行單方面申請，即雙方當(dāng)事人之間發(fā)生了

44、糾紛，學(xué)生、教師無須得到學(xué)校的同意，即可單方面向教育行政仲裁機(jī)構(gòu)提出仲裁申請,只要糾紛事項(xiàng)在教育行政仲裁的受理范圍內(nèi)，教育行政仲裁委員會必須受理。 (2)先行調(diào)解原則調(diào)解和裁決是教育行政仲裁機(jī)構(gòu)處理學(xué)校管理糾紛的兩種方式,在調(diào)解和裁決關(guān)系的處理上，實(shí)行先行調(diào)解、及時(shí)裁決的做法。先行調(diào)解并非強(qiáng)行調(diào)解，而是盡力化解學(xué)校與學(xué)生 、教師之間的矛盾，當(dāng)事人拒絕調(diào)解或?qū)φ{(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，仲裁庭應(yīng)及時(shí)做出裁決,避免案件久調(diào)不決。 (3)一裁終局原則 “一裁”是指學(xué)生、教師或?qū)W校不服教育行政仲裁的裁決不可再向上級教育行政仲裁委員會提起仲裁。“終局”是指教育行政仲裁的裁決原則上是最終裁決，禁止再訴，但允許例外約

45、定14具體而言，教育行政仲裁一般不允許當(dāng)事人不服裁決另行起訴，但對于可以改變學(xué)生、教師身份的如高校招生、學(xué)歷認(rèn)定、教師資格、學(xué)生退學(xué)等某些學(xué)校管理糾紛，學(xué)生、教師對教育行政仲裁裁決不服的,可以提起行政訴訟。 (4)仲裁者不被追訴原則學(xué)生、教師或?qū)W校對教育行政仲裁的裁決不服，不得對教育行政仲裁機(jī)構(gòu)起訴，這保證了解決教育糾紛的公正性和有效性。需要特別提出的是，仲裁者免受追訴是指作為裁決者的教育行政仲裁委員會，不應(yīng)因自己的裁判行為而被訴諸法院，但這并不是說仲裁者可以為所欲為。一旦發(fā)生仲裁員個(gè)人嚴(yán)重違背程序規(guī)則或故意枉法裁判等行為，仍可以追究行為人個(gè)人的行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。2.設(shè)立教育行政仲裁委員會

46、在中央、省、市設(shè)立教育行政仲裁委員會，負(fù)責(zé)管轄教育糾紛。為了保障其獨(dú)立性、中 立性以及有效地開展工作，中央教育行政仲裁委員會，僅對全國人大負(fù)責(zé)，省、市教育行政仲裁委員會對上級教育行政仲裁委員會和同級人大負(fù)責(zé)。教育行政仲裁委員會的財(cái)政預(yù)算由中央、省、市政府單獨(dú)撥款，完全獨(dú)立于同級的教育行政機(jī)關(guān)而自成體系。教育行政仲裁委員會有自己的工作人員編制和健全的行政管理制度，其職責(zé)主要有：聘請專職、兼職仲裁員并對仲裁員進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)受理仲裁案件，決定仲裁庭的組成及決定仲裁員的回避，為當(dāng)事人遞送文書、證據(jù)，檔案管理等等。15教育行政仲裁委員會處理教育糾紛案件，實(shí)行仲裁庭制度，即仲裁委員會不直接處理案件，而是通

47、過組成仲裁庭由仲裁員處理教育糾紛。對仲裁員的規(guī)定是教育行政仲裁能否有效運(yùn)作的關(guān)鍵一環(huán)?？紤]到教育糾紛的教育性、專業(yè)性和涉及利益主體的多元化，教育行政仲裁員分為法律仲裁員和學(xué)術(shù)仲裁員，并予以登記注冊。 16仲裁員實(shí)行任期制，可連聘連任。3.完善教育行政仲裁的程序根據(jù)我國仲裁法及有關(guān)法律的規(guī)定，教育行政仲裁可分為以下幾個(gè)程序： (1)申請與受理教育行政仲裁必須由當(dāng)事人申請，否則不能予以仲裁。學(xué)校管理糾紛的當(dāng)事人應(yīng)在法定期限內(nèi)向教育行政仲裁委員會提起書面申請，仲裁委員會在收到申請書之后，應(yīng)在七日內(nèi)審查并做出受理與否的決定。(2)仲裁前準(zhǔn)備教育行政仲裁委員會決定受理后,首先要成立仲裁庭,根據(jù)糾紛案件繁

48、簡、難易程度決定仲裁庭組織形式。一般來說，簡單的學(xué)校管理糾紛案件由仲裁委員會指定一名仲裁員審理；對重大、復(fù)雜的學(xué)校管理糾紛案件，由三名仲裁員共同審查。17其次，由仲裁委員會工作人員進(jìn)行調(diào)查取證工作。(3)調(diào)解教育行政仲裁庭在查明糾紛事實(shí)、明確責(zé)任是非的基礎(chǔ)上,應(yīng)先行調(diào)解，本著相互諒解的精神，經(jīng)過協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，平息糾紛。(4)開庭與裁決調(diào)解不成的應(yīng)當(dāng)開庭仲裁。當(dāng)事人拒不到庭或未經(jīng)仲裁庭同意中途退庭的，對申訴人按照撤訴處理，對被訴人按照缺席仲裁。 18五、突出創(chuàng)新成果高校教師權(quán)益司法救濟(jì)的制度構(gòu)想（一）高校教師權(quán)益應(yīng)納入司法救濟(jì)的理由分析1.高校教師權(quán)益應(yīng)納入司法救濟(jì)的必要性高校素有“學(xué)術(shù)自由”

49、、“大學(xué)自治”等內(nèi)部裁判傳統(tǒng)，以維護(hù)高校的教學(xué)與科研中心地位，使其獨(dú)立于政治的干預(yù)而促進(jìn)高校的積極性與創(chuàng)造性。然而，教育權(quán)作為現(xiàn)代憲法的主要內(nèi)容，接受教育已成為公民的基本權(quán)利之一。法治社會下的大學(xué)不可能也不應(yīng)該游離于法治之外，因而也就無法避免司法審查問題。我們所應(yīng)解決的是司法審查的范圍和深度問題，也即大學(xué)自治與司法干預(yù)的平衡問題。長久以來，我國高校在發(fā)展過程中出現(xiàn)了行政化、官僚化傾向，學(xué)術(shù)自由通常受制于行政權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)力錯位。同時(shí)，教師通過申訴等途徑尋求救濟(jì)的方式卻常常因法律不健全、程序不規(guī)范等制度設(shè)計(jì)上的缺失而面臨權(quán)利虛置和救濟(jì)困境局面。司法審查的缺失，非但不能保障學(xué)術(shù)自治。反而容

50、易導(dǎo)致行政權(quán)的濫用，使廣大教師的學(xué)術(shù)權(quán)利和其他權(quán)利難以有效保障。192.高校教師權(quán)益應(yīng)納入司法救濟(jì)的可行性公立高校的行政權(quán)力源自教育法律法規(guī)的授權(quán)，是國家教育權(quán)的延伸，高校在行使該權(quán)力時(shí)身份也轉(zhuǎn)化為行政主體。這是當(dāng)下行政法界較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)。高校教師在資格確認(rèn)、職稱評審等方面體現(xiàn)出濃厚的行政色彩，具有行政相對人的地法律位。筆者認(rèn)為，對于公立高校作出的部分管理行為應(yīng)界定為行政行為，可以適用行政法進(jìn)行司法審查，教師不服該管理行為的，有權(quán)直接提起行政復(fù)議或行政訴訟。（1）公立高校具備獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的條件。教育事務(wù)屬于公共事務(wù)，教育行政主管部門依法對該事務(wù)進(jìn)行組織和管理的權(quán)力，屬于行政權(quán)力。高校基于法

51、律法規(guī)授權(quán)獲得部分管理權(quán)，并不能改變該權(quán)力本身的性質(zhì)，仍是一種行政權(quán)力。高校能以自己的名義行使對師生的管理權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)所產(chǎn)生的法律后果，符合行政主體的基本要求。（2）公立高校的部分管理行為應(yīng)當(dāng)納入司法審查。在數(shù)起教師訴高校案中，法院幾乎無一例外地以“大學(xué)自治”、“內(nèi)部管理行為”為由否定高校管理行為的可訴性。本文認(rèn)為，大學(xué)自治應(yīng)當(dāng)是法律范圍內(nèi)的自治，自治并不意味著不受監(jiān)督和制約，涉及公民基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則和司法審查原則。我國教育法中的法律保留范圍顯然過窄，沒有把涉及教師基本權(quán)利的事項(xiàng)明確列入法律保留的范圍，也未在司法審查中予以具體列舉。大學(xué)自治的核心是學(xué)術(shù)自由。近年來

52、高校頻頻出現(xiàn)的學(xué)術(shù)不端及由此帶來的學(xué)術(shù)懲戒問題、職稱評定問題，表面上看都涉及學(xué)術(shù)領(lǐng)域，法院也借此不予受理。但這些管理行為都涉及到教師的重大職業(yè)利益，涉及對教師的榮譽(yù)、工資福利等人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響，內(nèi)部規(guī)則理應(yīng)上升為行政法規(guī)則、憲法規(guī)則，該類行為也應(yīng)接受司法審查與救濟(jì)。（3）從國際慣例上看，對高校的管理行為進(jìn)行司法審查，是世界各國的普遍做法。例如，德國認(rèn)為高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)屬于間接的國家行政。20美國的法律要求公立高校遵守對公共機(jī)構(gòu)的規(guī)定，并允許師生對諸如程序是否正當(dāng)?shù)葐栴}提起訴訟。21（二）高校教師權(quán)益司法救濟(jì)的制度構(gòu)想1.明確高校管理行為的可訴范圍 建議適度擴(kuò)大行政訴訟法的受案范圍，并在教育立法

53、中明確規(guī)定可以提起行政訴訟的高校管理行為的種類。建議應(yīng)包括以下幾種行為：（1）職稱評審行為。從性質(zhì)上看，職稱評審行為應(yīng)是高?；诜煞ㄒ?guī)授權(quán)所作出的依申請的行政確認(rèn)行為，對被評審人來說，是否能在職稱上升等，意味著教育行政法律關(guān)系上權(quán)利義務(wù)的改變，直接或間接地影響特定教師的民事權(quán)益，包括榮譽(yù)權(quán)、工資福利等的增減。因此，對職稱評審行為不服，應(yīng)有權(quán)提起行政訴訟。（2）獎勵、懲戒行為，如教學(xué)名師的評定。對于教師的獎懲行為，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為其類似于國家機(jī)關(guān)對公務(wù)員的獎懲，屬于內(nèi)部行為，不應(yīng)納入司法審查范圍。其實(shí)我們應(yīng)看到目前的高校聘任制改革方向是人事關(guān)系轉(zhuǎn)向勞動關(guān)系，高校教師不再具有強(qiáng)烈的依附性、隸屬性。即

54、便定位于準(zhǔn)公務(wù)員身份，未來的立法趨勢也在將國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為納入司法審查，而非行政終局。因此，高校對教師的獎懲行為雖屬于內(nèi)部行為，但對于其學(xué)術(shù)以外的程序和公正問題，仍可納入司法監(jiān)督范疇。（3）教師資格確認(rèn)行為。當(dāng)下多數(shù)高校教師的教師資格認(rèn)定均屬教育行政主管部門的職權(quán)范圍。在法律定性上應(yīng)屬于行業(yè)準(zhǔn)入性質(zhì)的行政確認(rèn)行為。對此可適用行政訴訟法第11條第4項(xiàng)“認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的”條款，高校教師如果認(rèn)為自己符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和條件而行政機(jī)關(guān)不予頒發(fā)教師資格證書，有權(quán)以該行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。另外依據(jù)教師資格條例的規(guī)定，受國務(wù)院教育行政部門或者省

55、、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門委托的高等學(xué)校，負(fù)責(zé)認(rèn)定在本校任職的人員和擬聘人員的高等學(xué)校教師資格。那么被授權(quán)的高校對于本校教師的教師資格確認(rèn)行為同樣也應(yīng)屬于司法審查范圍。（4）聘任制合同的變更和解除。美國的教師聘任、解聘都有嚴(yán)格的法定程序，包括說明解聘理由并向教師提供陳述和申辯的機(jī)會、提前30天通知、聽證制度等。教師的法律身份受到法律強(qiáng)有力的保障，學(xué)校必須嚴(yán)格遵守正當(dāng)程序原則，否則會因違反正當(dāng)程序而被法院判決敗訴。22處我國在這方面立法明顯滯后，聘任制的實(shí)施依據(jù)主要是一些政策性文件，如中共中央組織部、人事部、教育部2000年聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見、國務(wù)院辦公廳2002年下發(fā)的關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見、中共中央、國務(wù)院2004年下發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定等等。這些規(guī)范性文件多是確定了改革目標(biāo)和原則，提出了總的實(shí)施方案和要求，但對于具體程序和監(jiān)督救濟(jì)手段并無明確規(guī)定。各個(gè)高校都是結(jié)合本校實(shí)際情況自行制定細(xì)則，如末位淘汰制、評聘分開等。改革的過程中必然會產(chǎn)生很多矛盾和爭議，但教師權(quán)益的救濟(jì)卻處于真空地帶。因此，把聘任制合同的變更和解除行為納入司法審查，無疑有益于高校聘任制改革的規(guī)范化。而且，聘任合同的變更或解除意味著教師身份的改變與存無，對教師權(quán)益有著重大影響，唯有納入司法救濟(jì)才能更有效地對其權(quán)益予以保護(hù)。2.確立有限審查