PPP項目存在的問題和建議文檔

1、當(dāng)前PPP工程推進中面臨的問題和建議為了同時滿足化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險和標(biāo)準(zhǔn)政府投資工程融資機制的雙重需求，國務(wù)院于2021年9月21日公布國發(fā)43號文？國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見？，首次提出推廣使用政府與社會資本合作模式PPP，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市根底設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。PPP模式的誕生承載了各方殷切的期望，力求到達多方合作、優(yōu)勢互補、共擔(dān)風(fēng)險、共享利潤的一個共贏局面。但PPP在我國的開展目前尚處于探索階段，加上PPP本身環(huán)節(jié)比擬多，涉及專業(yè)領(lǐng)域比擬廣，在工程推進過程中，有很多問題凸顯出來，亟待破解。一、市場化、標(biāo)準(zhǔn)化相對缺乏，政企雙方契約

2、精神待加強對PPP合作雙方來說，工程的全過程都是通過合約對工程進展約束，因此PPP工程的順利完成需要在整個建立周期注重契約精神。但目前PPP工程政策隨意性風(fēng)險大、政府方通過行政審批權(quán)干預(yù)合同的履行、政府換屆和失信、“朝令夕改頻繁改變工程運作的外部環(huán)境時如批準(zhǔn)存在商業(yè)競爭的其他工程，在確定了社會資本并簽約后，政府單方對設(shè)計方案、建立方案升職合作模式進展反復(fù)調(diào)整，上述亂象均嚴重影響PPP工程的順利快速推進，直接損害了社會資本的合法權(quán)益。建議：監(jiān)管發(fā)力時仍然要注意區(qū)分市場和政府的界限，按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化效勞的思路，培養(yǎng)市場的區(qū)分判斷能力和風(fēng)險責(zé)任意識。PPP工程實施應(yīng)嚴格遵守契約精神，政

3、府方和社會資本方均以民事主體身份參與工程的實施，嚴格按照PPP工程合同執(zhí)行。對于確實影響公共平安和公眾利益的事宜，政府應(yīng)該果斷補位、精準(zhǔn)發(fā)力。完善政府信用的監(jiān)視體系。建議同時建立地方政府的信用評級制度、地方政府的履約考核制度，將政府信用問題做為對政府官員業(yè)績考察時的重要因素，成為對其政績評價、官職升降的重要依據(jù)，并且切實加以落實，嚴格約束政府和企業(yè)尤其是政府方面不守信行為，保障PPP工程的穩(wěn)定性和持續(xù)性。二、風(fēng)險分擔(dān)不均衡、工程收益過低，社會資本方吸引力下降隨著PPP市場競爭的加大，PPP工程風(fēng)險分擔(dān)越來越多的由社會資本方承當(dāng)，包括社會資本方無法承當(dāng)?shù)姆勺兏L(fēng)險、使用者付費獲取風(fēng)險等本應(yīng)由政

4、府方承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險。但同時PPP工程對社會資本方的資格、報價、履約及運營能力提出較高要求，而工程收益較低。除非申請到了政策性資金，否那么市場上綜合融資本錢在8%以上，而PPP工程普遍回報率在9%至10%。PPP工程周期長，內(nèi)部收益率低，PPP工程中主要利潤仍然來自施工，社會資本方被動放棄合理利潤，低價惡性競爭，工程實施的質(zhì)量令人堪憂。工程運營那么面臨運營本錢上升、需求下降的風(fēng)險。建議：切實建立起合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，由對風(fēng)險最具有控制力的一方承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險。收益應(yīng)與承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險相匹配，對于政府應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)恼綉?yīng)當(dāng)敢于擔(dān)當(dāng)，并通過政策法規(guī)和合同文件予以明確。推進商業(yè)模式創(chuàng)新。挖掘與PPP工程建立和運營相

5、關(guān)的潛在商業(yè)價值，如公益性工程與土地開發(fā)聯(lián)動，增加PPP工程的經(jīng)營性收入，降低政府支出或使用者付費。同時充分考慮和支持社會資本方的合理收益，總體堅持風(fēng)險和收益匹配的原那么。三、規(guī)?？刂品矫娴恼叽呱傲訋膨?qū)逐良幣現(xiàn)象，央企承受壓力過大近期國資委嚴管新政？關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知？（國資發(fā)財管2021192號，以下簡稱通知）發(fā)布，要求建立中央企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險管控機制，實行“五控制，即控行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、控財務(wù)杠桿、控投資規(guī)模、控風(fēng)險業(yè)務(wù)、控財務(wù)風(fēng)險。限制央企，去杠桿，激活沉淀的民間投資的出發(fā)點固然是好的，但是有企業(yè)以低于其他競標(biāo)方1/2甚至1/4的價格中標(biāo)。如果工程招標(biāo)方以低本錢為目的犧牲

6、質(zhì)量，將為后期工程運營帶來隱患。建議：為保證公共部門提供公共效勞的能力，降杠桿的監(jiān)管手段需要以科學(xué)化和精細化的標(biāo)準(zhǔn)來制定和實施。要解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的開展之間的矛盾，需要給政府提供公共產(chǎn)品留出合理的資金運作空間?？茖W(xué)合理的控制宏觀杠桿率，要求監(jiān)管在有效控制金融風(fēng)險的前提下，適當(dāng)減少實體領(lǐng)域的行政性手段，讓市場主體通過管控各白風(fēng)險來決定資本金比例、資本金減持、股東借款、名股實債等資金運作模式問題。四、政府付費納入預(yù)算難落實，政府支出責(zé)任缺乏保障盡管一些工程PPP協(xié)議中約定了政府應(yīng)將合同項下的付款義務(wù)納入財政預(yù)算并由人大出具相關(guān)決議，但有些工程直至工程公司融資完成時，政

7、府方依然未能提供該等文件。因此，由于財政預(yù)算保證未能及時提供，增加了融資過程中工程公司與融資機構(gòu)的溝通本錢。建議：國家有關(guān)部委應(yīng)通過立法和政策文件進一步強化和明確財政預(yù)算保障要求，將該等要求“硬性化，作為PPP工程實施的前提條件。同時，五、資本交易限制較多、PPP退出機制需要完善，社會資本缺乏平安感PPP工程運營期通常10-30年，PPP合同中對于股權(quán)退出的鎖定期較為死板，退出困難。在工程運營期內(nèi)提前退出，也經(jīng)常遇到這兩個問題：一是退出限制的問題。例如定期限內(nèi)不得退出、但對退出的標(biāo)準(zhǔn)卻未作明確；二是退出渠道問題。目前，資本市場還不夠豐富，PPP階段性產(chǎn)品交易的市場還是空白。這種違背市場規(guī)那么的

8、要求嚴重剝奪了投資人的權(quán)利，也是市場喪失了應(yīng)有的活力。建議：第一，打造區(qū)域性PPP工程產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易中心。該交易中心旨在為PPP工程參與各方提供融資、交易、確權(quán)、轉(zhuǎn)讓流通等方案，在解決公共事業(yè)建立問題的同時為民間資本提供可靠平安的投資渠道。第二，結(jié)合PPP工程的特征，開發(fā)適合PPP工程的金融產(chǎn)品，加快PPP融資二級市場的建立，形成PPP的股權(quán)、債權(quán)證券化，豐富社會資本的退出的渠道。六、PPP模式的運作缺乏國家法律法規(guī)層面的支持我國尚未有PPP立法，目前有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，法規(guī)層次較低，法律效力不高，且還存在財政部和國家開展改革委兩個部門版本，未形成完整的法律體系。已經(jīng)簽約的工程也多是處于建立階段，所遇到的法律打架或者法律不適用的問題還不是很突出，但隨著PPP工程向縱深開展，尤其到了后續(xù)移交或者回購階段，就會有更多的問題凸顯出來。如果現(xiàn)在PPP立法中沒有考慮清楚并對此作出清晰界定，勢必會對以后糾紛的解決造成困擾。建議：積極推進國家層面的PPP立法。目前已出臺的PPP操作指南、指導(dǎo)意見等都應(yīng)屬于立法之前的鋪墊，當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)目前緊迫的實踐需求，著力研究推進PPP立法。在PPP立法中，應(yīng)統(tǒng)一PPP立法的根本思想，把握PPP“共治的精神實質(zhì)，強調(diào)共贏理念和市場調(diào)節(jié)作用，注重宏觀指導(dǎo)和把握，