公務員績效考核法治評估體系研究法學專業(yè)

1、公務員績效考核法治評估體系研究摘要：我國各地績效考核評價體系的構建都是以國家公務員考核暫行規(guī)定（1994）和公務員法（2006）為指導，結合地區(qū)實際情況和不同干部的考核工作經(jīng)驗而制定的。目前，公務員績效考核的內(nèi)容和方法制定隨意性強，自我總結經(jīng)驗性的內(nèi)容和方法多，對企業(yè)績效管理和國外政府績效管理中成熟的科學理論和方法運用較少。 這使各地考核結果脫離指導思想，也是導致各地公務員工作態(tài)度消極和時下“平均主義” 平均主義是指平均分享一切社會財富，這里是指公務員在績效考核中對于考核結果的利益平均而不是平等的享有，造成了公務員消極工作，消極考核的現(xiàn)象。與“輪流作優(yōu)” 輪流作優(yōu)是指在選舉或評比各類優(yōu)秀先進時

2、，集體內(nèi)個人輪流當選的社會現(xiàn)象。遍布的根本原因。 本文考查了績效考核制度與公務員法的關系，回顧了績效考核體系的發(fā)展過程，具體分析績效考核在當今公務員體系下的困境和問題，并對未來績效考核在公務員體系中的進一步發(fā)展提出了相關設想。關鍵詞： 績效考核 公務員法 政績評估 考核反饋 司法救濟一、公務員法及績效考核體現(xiàn)（一）公務員績效考核體系公務員績效考核是指國家行政機關根據(jù)法定權限，通過科學的方法，依照法定程序，遵循統(tǒng)一標準，對公共部門中的公務員的思想品德、業(yè)務能力、工作態(tài)度等等做出客觀準確的評價，并以此為基礎對考核的公務員進行工資增減、職務升降等一系列獎懲措施。公務員法中以第五章為主關于考核的法條對

3、績效考核作出了相關規(guī)定，以三十三條為例對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。這是公務員績效考核體系的核心，以此為據(jù)限定了考核的范圍。第三十四條將考核分為平時考核和定期考核，以平時考核為主，實質上平時考核日漸式微，而年終考核作為定期考核卻大行其道。第三十五條則是對領導成員和非領導成員的考核方式進行界定，非領導成員的考核嚴格依照個人自我總結，再由主管領導聽取群眾意見后提出考核等次建議，這里又可以具體參考公務員考核規(guī)定（試行2007）的規(guī)定，領導成員的考核的規(guī)定則僅僅規(guī)定由主管機關按規(guī)定辦理。第三十六條第一款定期考核的結果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職

4、四個等次。第三十七條則對考核的效力進行了規(guī)定，即考核結果作為公務員獎勵懲戒的依據(jù)，具體表現(xiàn)為職務變動，工資增減以及培訓辭退等等。這一章的規(guī)定基本做到了讓公務員考核體系有法可依，是公務員績效考核體系的法律支撐和根本保障。（二）歷史沿革中國古代對公務員也是有考核的，最早可以追溯到黃帝時期。 黃帝時期設置了百官，對官員進行以皇權為本的考課制度。 一直到新民主主義之前，官員的考核歸根結底就是為皇權服務。因此，本文將以新民主主義時期為伊始對公務員績效考核體系的歷史沿革進行闡述?，F(xiàn)代新中國考核制度是建立在原有的干部考核制度的基礎上，新民主主義時期干部的考核工作叫做“審查”，1949年后改為“鑒定”和“考察

5、”，直到1979年才統(tǒng)一使用“考核”。初期的探索階段考核制度的文件體現(xiàn)為1949年的關于干部工作的規(guī)定和1964年的關于科學技術干部管理工作條例試行草案， 這個階段沿用干部考核制度的主體內(nèi)容。 改革開放的春風不止吹破了腐朽的經(jīng)濟藩籬，還吹來了公務員考核制度改革的福音。1979年中央組織部下發(fā)的關于實行干部考核制度的意見，提出德、能、勤、績四字考核方針，拉開了公務員考核制度改革的序幕。在此基礎上，順利誕生了1985年的國家機關工作人員法，短短幾年的磨合后，1989年中央組織部與人事部聯(lián)合下發(fā)了中央國家機關司處級領導干部年度考核的方案（試行）又為公務員績效考核制度打開了一扇方便之門。1989年以國

6、家審計署為代表的一系列國家機關進行試點，1990年在哈爾濱和深圳等地進行試點，為推廣公務員績效考核制度鋪平了道路。在中央的布局下，1993年頒布國家公務員暫行條例，1994年頒布國家公務員考核暫行規(guī)定，一部部法律法規(guī)你方唱罷我登場，緩步推進著公務員績效體制的變革，直到2006年公務員法的正式實施，標志著中國公務員考核制度的框架初步建立，對公務員的考核標準也修訂為德、能、勤、績、廉五字方針。2007年中組部和人事部聯(lián)合印發(fā)的公務員考核規(guī)定（試行），針對非領導成員公務員考核的基本內(nèi)容、程序、過程等作了全面規(guī)定。至此，公務員績效考核體系也進入了平緩發(fā)展的階段。二、公務員績效考核評估體系存在問題（一）

7、考核主體制度的嚴重缺失1.考核的執(zhí)行主體非專門化公務員法第十條 中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。縣級以上地方各級公務員主管部門負責本轄區(qū)內(nèi)公務員的綜合管理工作。上級公務員主管部門指導下級公務員主管部門的公務員管理工作。各級公務員主管部門指導同級各機關的公務員管理工作。中國目前的公務員績效考核體系中并沒有專門的機構，在實踐中，往往由考核的單位的人事部或者是臨時組建的領導小組進行考核， 這種考核就意味著被考核者的上級幾乎完全把握著考核者的考核等次話語權，考核的成績屈從于領導者的主觀意愿，從根本上將考核者與被考核者的利益進行了天然捆綁，形成了一種畸形的考核環(huán)境。 在這種考核主體的背景

8、下，中國的人情社會體質起到了相當明顯的作用，大多數(shù)被考核者的上級出于維護上下級和諧關系的考量， 對考核標準視若無睹，或者就是借題發(fā)揮，梳理平時不和諧的內(nèi)部矛盾，不論哪一種，其結局都是考核結果的公平遭人質疑。還要值得注意的一點是，被考核者的上級往往不具備與考核者相對應的業(yè)務能力， 也就是說一個單位的考核的標準很可能是達不到甚至偏離法治政府下的統(tǒng)一標準的。這些問題的發(fā)酵，直接導致了考核結果的失真，從根本上影響了公務員績效考核的合法合理。2.考核標準不統(tǒng)一公務員法第五章對公務員績效考核的標準進行相關的規(guī)定。但是值得注意的是，各地區(qū)對于考核的標準任然十分籠統(tǒng)。德、能、勤、績、廉五字考核只是一個形而上的

9、東西，并沒有落到實處。德行操守是一種形而上的評價，雖然有社會上的統(tǒng)一標準，但是考核的工作難度過大，難以獲得有效的統(tǒng)一標準。工作能力和工作業(yè)績方面，我國目前最能體現(xiàn)對公務員工作能力的肯定就是各單位的評優(yōu)評先工作，績效考核的結果對評優(yōu)評先工作有著絕對重大的影響，考核結果優(yōu)異，參與評優(yōu)評先就能獲得更多的優(yōu)勢。鑒于各地經(jīng)濟水平發(fā)展不一，公務員的工作能力也是良莠不齊，評優(yōu)評先的標準也是相對獨立，難以統(tǒng)一。至于廉潔方面，中國的腐敗問題是世界矚目的，但中國的反腐工作和力度也是有目共睹的，處在人情社會的大背景下，滋生腐敗的土壤是日久年深的，這也意味著反腐工作的開展，是曠日持久的拉鋸戰(zhàn)。公務員績效考核的廉潔標準

10、的統(tǒng)一，還是一個需要時間磨合的問題。目前來看，考核的五個方面，也就只有勤能夠以到勤率的方式基本完成形式上的統(tǒng)一。也就是說，在公務員大體系下，我們目前做的最好的就是工作態(tài)度的工作建設，這是遠遠不夠的。法定考核的體系內(nèi)部標準尚未得到有效的統(tǒng)一，有些單位甚至將一些與考核內(nèi)容完全不相干的東西也納入考核體系作為本單位的重點考核對象。這樣做的后果，就是使得考核工作成為了一種形式，難以反映公務員的實際績效和工作作風。3.考核體系僵化缺乏靈活措施鑒于公務員績效考核的標準尚未得到明確的統(tǒng)一，考核體系僵化更多的是一種前瞻性的思考，但是體系僵化這個問題是真實存在的，并且隨著考核標準的不斷細化深入，這個問題也越發(fā)的嚴

11、峻了起來。不同的單位哪些考核目標能統(tǒng)一，哪些要狠抓，哪些要輕放，都是需要見招拆招的。（二）考核過程貫徹力度不深1.考核方式單一當前的公務員績效考核的模式十分的粗糙，具體概括為“上級、同事、自我”的評語和出勤記錄，這其中，只有出勤記錄相對客觀，近年來，隨著科技的發(fā)展，指紋打卡的上班方式使得出勤記錄幾乎成為了考核方式的主流，確實在一定程度上反應了公務員工作態(tài)度的建設成果。但是，上級的領導評議，同事的民主測評和自己的個人總結全都是主觀意愿的產(chǎn)物，都不足以成為支撐被核者的客觀事實。各地機關對公務員的績效考核方式即使有所差異，也都是換湯不換藥。這樣就導致了主觀隨意性強，對公務員的考核僅僅停留在定性的基礎

12、上，不能更加深入展開后續(xù)的評價反饋等一系列工作，導致了考核結果的失真。2.考核重心不穩(wěn)公務員法第三十四條公務員的考核分為平時考核和定期考核。定期考核以平時考核為主。由于法律法規(guī)對平時考核缺少相關的規(guī)定，各地制定的相關政策中，對于平時考核的規(guī)定要么晦澀難懂，增添了工作負擔，要么與年終考核脫節(jié)，不能為年終考核提供有效依據(jù)。在這種情況下，各單位為了節(jié)省人力物力，往往以年終考核為準，忽略甚至是不計算平時的考核，這就違背了考核的本意了。公務員績效考核體系的要求是以平時考核為主，目的是將考核體系融入公務員們的日常工作，使公務員們能做到考核體系中的要求，遺憾的是，在這樣的考核體系中，80的考核力度集中到了年

13、終考核，對于公務員的實際績效考核卻只得到了20的反饋，這是一種錯誤的帕累托法則也叫巴萊特定律、最省力的法則、不平衡原則等，被廣泛應用于社會學及企業(yè)管理學等。是19世紀末20世紀初意大利經(jīng)濟學家巴萊多發(fā)現(xiàn)的。他認為，在任何一組東西中，最重要的只占其中一小部分，約20%，其余80%盡管是多數(shù)，卻是次要的，因此又稱二八定律。運用，實在是得不償失。（三）考核反饋力度弱對公務員的考核，實際上是為了階段性的總結各公務員的自身德行和業(yè)務水平，讓被考核者認識自身的問題與不足，實現(xiàn)自我的提升與工作的完善，從而更好的實現(xiàn)“行政為民”的工作目標。因此，公務員績效考核后的信息反饋就顯得尤為重要了，但實際的情況是，各地

14、在進行了以年終考核為主的總體考核后，往往只給出了一個籠統(tǒng)的考核結果，對于具體的德行污點和工作漏洞卻是不聞不問，對于公務員們的自我提升就更是無從談起了。這是信息不對稱的后果，但是追根溯源，還是沒有一個完好的責任機制的問題。公務員的績效考核體系中，對于被考核者而言，僅僅是一種表面上的定性，涉及到的相關利益最多也只到年終獎金，至于把握命脈的職務變遷等等，還是被潛規(guī)則左右，績效考核能影響的東西微乎其微，究其原因，公務員的考核要求太過隨意，公務員們不需要擔心責任問題，自然也不會重視績效考核了。近幾年頗具雛形的法官檢察官終身責任制為績效考核體系中責任體制建立提供了良好的經(jīng)驗基礎，與國外的法官終身制不同，中

15、國的法官檢察官責任制改革更多的體現(xiàn)在案件本身，但毫無疑問的是，變革的結果是責任機制使得法官檢察官們的工作更加具有向心力，再次刷新了我國的司法格局。同理可得，公務員績效考核體系中的反饋問題，也應當著落于責任機制的建立。三、公務員績效考核法治體系的改革方向（一）明確考核執(zhí)行主體的法律地位公務員法第十條對于公務員績效考核的執(zhí)行主體定位過于籠統(tǒng)，解決這個問題需要從法律法規(guī)著手，明確專門的公務員績效考核機構的法律地位。我國目前的考核機構大都是臨時性質的，這就導致了幾個問題，一是考核的專業(yè)性，這是最直觀的，一個臨時機構有什么立場要求群眾相信其具有處理評判相關標準的能力呢？第二個問題是考核的體制本身不具有監(jiān)

16、管和歸責的責任義務，就如同現(xiàn)在單位處理公務出現(xiàn)差錯的時候，某些不負責任的負責人往往將黑鍋甩到了臨時工的身上，主體地位的缺失，意味著考核的效力從心所欲，而不是依法行政。第三個問題是臨時考核機構的建立，違背了法治政府簡政放權的大背景，在放管服改革的大環(huán)境下顯得不合時宜。因此，明確考核機構的法律地位，將考核組織和管理等相關工作交由該機構專權專辦，對于公務員考核制度體系的完善，是具有先決意義的。這就要求我們要結合實際，依照求同存異，兼收并蓄的原則參考公司企業(yè)和發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，這是公務員績效考核體系不斷優(yōu)化的必經(jīng)之途。其次要解決專業(yè)考核機構設置的歸屬問題和工作人員來源的問題，必須認識到，在人事部門以

17、外單獨設立考核機構的做法，不僅限制了考核的正常運行，還起到了權力腐化的反作用。將專門的公務員考核機構歸屬于人事部門本身，是為解決績效考核主體問題提供了一個叩門環(huán)。專業(yè)績效考核機構的人員應當遵循兩個定律：1、各單位中有績效考核經(jīng)驗的人員以及在人事部門中從事績效考核并具有相關考核經(jīng)驗的人員，這是出于經(jīng)驗和效益的考慮，公務員績效體系改革不是一朝一夕可以完成的，人才也不是隨處可見的額，這都需要時間的培養(yǎng)和檢驗；2、向社會公開招聘掌握公共部門績效考核理論、技術和方法的專業(yè)人員，最現(xiàn)實的就是在各地的公務員考試和績效單位招聘考核過程中，充分發(fā)揮政府的職能，對以大學生為主體的人才市場進行甄別。在此基礎之上，對

18、于專門考核機構的職責也應當作出明確規(guī)定，加強績效考核人員的專業(yè)培訓，確保去蕪存菁，實現(xiàn)專人專辦。（二）制定完善科學的考核方式公務員的工作是面向全社會的服務型、管理型的工作，公務員的工作既要對上級機關負責，但歸根到底是對民眾負責。因此，在公務員績效考核的過程中，群眾考核的地位作用應當是特殊的，要堅持領導與群眾評價相結合并突出群眾考核的工作方法，這樣做是為了更加準確地反映被考核者的實際情況。其次，平時考核作為法定的考核重心，應當加強工作重心，要堅持平時考核與定期考核相結合，突出平時考核的工作方法，這樣才能確保公務員們在日常的工作生活中保持對工作的高度熱情，不致于消極怠工。在這樣的考核大綱指導下，充

19、分利用電腦等現(xiàn)代化電子設備對公務員每天的工作內(nèi)容、工作效果等日常工作情況進行記錄并制成作記錄表格，并把這些作為平時考核的直接參考資料進行歸檔分類。再次，堅持定性考核與定量考核相結合，突出定量考核。考核時要結合公務員自身具備的業(yè)務知識、工作態(tài)度和工作能力等情況，以具體完成工作的數(shù)量、質量、成效、群眾滿意度等方面為主進行考察， 確保考核的方法科學、合理。英特爾公司提出的“360°考核”模型也被稱為全方位考核或多重考核，是近些年來在企業(yè)中較為流行的一種員工績效考核模式，它是指由被評價者上級、同事、下屬和客戶等對被評價對象了解、熟悉的人，以不記名的方式對被評價者進行評價，然后由專業(yè)人員依照行

20、業(yè)規(guī)范向被評價者提供反饋意見，從而幫助被評價者提高能力、水平和業(yè)績的一種考核評價法。此外，因素三級法（英國）、人員比較法（美國）、因素臆斷法、圖標測度法、浦洛士考績法等等，在這里都可以成為公務員考核體系建設的有效借鑒。（三）年終考核與平時考核并重公務員績效考核體系中的考核在現(xiàn)階段雖然以年終考核為主，但這終究不是長久之計，做到平時考核與年終考核并重，才能解決公務員的平時懶散和形式主義問題。當前首要的措施，應當是加強平時考核的關注，關于這個問題應當遵循以下原則：一是加強政治思想路線的建設，樹立正確的工作觀念，抵制懶政無為思想；二是開展相關評比活動，以往的評優(yōu)評先多是建立在年終考核的基礎上，開展以階

21、段性平時考核為主的多評多比活動，不僅是為了活躍工作氛圍，也能讓平時考核得到更多重視。在加強平時考核力度的基礎上，對于年終考核的態(tài)度就值得深思了，相對于平時考核的無人問津，年終考核所代表的績效工資和各項評比實在是熱鬧。那么，是否應當削弱淡化年終考核的力度呢？筆者認為，應當是有效舍取，平時考核工作的深入展開毫無疑問需要年終考核騰路，但是過度的削弱也可能會打擊到公務員的工作積極性。因此，考核的主旨應當是并重，能到達終點的羊腸小道和康莊大道，都是并行不悖的。（四）構建責任機制提高反饋力度公務員績效考核體系中的考評只是手段，是為了的出考核結果并加以懲戒或獎勵，考核結果的有效運用才是考核的根本目的。 因此

22、，必須特別注意考核結果的運用。要以考核為指導，將公務員的考核結果與獎懲、辭退、培訓及職務、級別和工資的調(diào)整緊密結合起來，使考評結果成為激勵和懲戒的直接性、客觀性依據(jù)。實際上，每一位被考核者或多或少都希望能了解自己的考核結果，以便知曉個人績效成績的好壞，好的人希望能繼續(xù)保持，不好的則迫切尋求提高績效的方法，以及明確個人與個人之間、個人與組織目標之間的差距?？己说慕Y果反饋給被考核者時，不應僅僅是一紙文書定其結果，而應當一并指出其不足以及提出針對個人的改進意見，能夠使被考核者充分認識到自己的工作成效和行為方式是否適用于當前的工作形勢，從而發(fā)現(xiàn)自己工作中的不足，做出整改，完成提高自我能力的目標。因此，

23、從績效計劃的制定到整個考核流程，考核者都應該始終與被考核者保持聯(lián)系，要做到所考即所思，所考即所改，考核的結果也應當及時反饋。通過溝通與反饋及時的對考核成績的正面肯定，提高公務員的工作滿足感，發(fā)揮考核的激勵作用。建立并完善依法行政的公務員的考核機制、激勵機制、約束機制等相關機制，使之更好的配合政府部門的工作，提高隊伍的整體素質，從而達到公務員自覺性依法行政、積極行政，提高其工作熱情和工作時的創(chuàng)新意識。（五）完善考核評估救濟方式 公務員績效考核結果作為反映公務員工作成果的直觀結果，勢必是良莠不齊的。個別公務員的考核結果可能會由于各種原因導致結果失真，從而引發(fā)當事人一方或多方爭議，為確?？己说慕Y果公

24、平正義，以及保障公務員的合法權益，績效考核救濟方式的完善的刻不容緩。一般的救濟方式包括協(xié)商、調(diào)解、請求行政機關處理、仲裁、訴訟等。在考核評估體系中，需要注意的是，評估的行為應當屬于行政行為，這就意味著救濟的范圍屬于行政救濟，救濟的方式就繞不開行政復議。在具體的實踐中，公務員個人對于考核結果不滿，申請行政復議時，應當將個人問題的解決方式普遍化，即進行統(tǒng)一的行政復議。例如對某單位的公務員進行整體績效評估后，應當于考核后具體時間作出公示，對于公示有異議的人于規(guī)定時間內(nèi)向考核機關提出行政復議，考核機關再于具體時間內(nèi)復議并再公示結果?？己嗽u估的救濟應當以行政復議為主，再結合考核單位領導和群眾的意見，讓公

25、務員對考核結果信服，保障考核結果的公平公正。在黨的領導下中國的法治建設已經(jīng)行駛上了高速路，在這個關鍵性的時期，作為隊伍建設重中之重的公務員績效考核體系是一座不可或缺的橋梁。合法有序的公務員考核體系，是行政體系發(fā)揮作用的命脈所在，必將是法制中國發(fā)展的階段性成果，也會成為全面建成小康社會的歷史標識。參考閱文獻如下：1.中華人民共和國公務員法-2006年1月1日2.國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規(guī)定-國務院1957年10月26日公布3.國家公務員暫行條例-1993年8月14日國務院公布4.王瑩瑩- 基層公務員績效考核的方案研究- 現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè) -2017年第20期5.許華玉-公務員績效考核

26、-才智園地-2016- 203 6.何憲-公務員績效獎勵考核研究-中國井岡山干部學院學報-2015年9月第8卷第5期7. 孔杰-我國公務員績效考核存在的問題及對策研究-經(jīng)濟與社會發(fā)展-2010年3期8. 朱剛、董明牛-公務員績效考核難題解讀-內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報2009年6期 9. 劉曉輝、王紅艷-論我國公務員考核制度的完善-哈爾濱商業(yè)大學學報（社會科學版）-2004年5期10. 何坤-公務員績效考核探析-萬方數(shù)據(jù)274Research on the Evaluation System of Civil Servant Performance Evaluation Rule of Law Den

27、gXuDongAbstract : The construction of performance appraisal and evaluation system in all parts of China is based on the "Interim Regulations on the Assessment of State Civil Servants" (1994) and the "Civil Service Law" (2006), and is based on the actual situation in the region and the experience of different cadres' assessment work. At present, the contents and methods of civil servant performance appraisal are arbitrarily arbitrarily developed, and self-summarizing experiential content and methods are numerous, and there is less use of ma