行政行為的合法性與合理性

1、行政行為的合法性與合理性摘要.在現(xiàn)代，對行政行為的評價形成了兩個標準，即合法與合理。合法與合理也曾被學者們概括為行政法的基本原則。對行政行為合法性的具體要求是：行為主體、內(nèi)容、程序和形式合法。行政行為要在合法的基礎上做到合理，應具有以下要件：行政行為必須符合法定的目的、具有正當動機、必須基于相關考慮和必須符合公正法則。在行政執(zhí)法中存在合法不合理和合理不合法的行政行為。造成行政行為合法而不合理的原因分為兩種：行政機關沒有正確行使自由裁量權(quán)和作為行政行為依據(jù)的行政管理法規(guī)存在缺陷。合理不合法的行政行為主要有以下原因：行政機關執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章等本來已經(jīng)不合時宜，但沒有得到及時的修改或廢除，結(jié)果

2、在行政行為上就造成形式上不合法；再者，我國的行政法律體系是由多層次、多元體構(gòu)成的；同時，法律真空現(xiàn)象給行政執(zhí)法尋找依據(jù)造成困難。行政行為是行政法學的一個重要范疇，也是行政復議和行政訴訟的對象。因此，對行政行為的價值評判就成為了行政法的重要內(nèi)容之一，它也是行政復議和行政訴訟的基本功能。明確這一價值評判標準，對于指導行政機關正確行使行政權(quán)力，規(guī)范行政行為，解決行政爭議，保護行政相對人的合法權(quán)益有著重要的意義。合法與合理是人們對行政行為的兩個基本要求，所以，本文從這兩個方面入手進行分析探討。一、行政行為的合法性這是近現(xiàn)代國家實行法治的必然要求。在封建社會，立法、司法、行政不分，國家大權(quán)掌握在君主一人

3、手中，君主的命令就是一切，臣民只有絕對服從的義務。資產(chǎn)階級革命以后，三權(quán)分立被資產(chǎn)階級所采納。立法、司法和行政三種權(quán)力分別交給了議會、法院和政府。議會根據(jù)民意制定出法律，政府則是執(zhí)行法律的機關。因此政府也必須守法，否則人民的意志得不到實施，國家的法治也無從談起。從“法律面前人人平等”這一原則來講，任何人都不能擁有超越法律之上的特權(quán)，政府更不能超然于法律之上。而且為了禁止行政機關的違法行為，保護公民的合法權(quán)益，也必須樹立政府守法的信念。二*要論及行政行為的合法性與合理性，必須首先了解什么是行政行為按照通說，行政行為指享有行政權(quán)能的組織運用行政權(quán)所做的具有法律意義的行為。行政權(quán)能是實施法律做出行政

4、行為的一種資格。享有行政權(quán)能的組織包括行政機關、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及接受合法委托的其他社會組織。具有法律意義指享有行政權(quán)能的組織運用行政權(quán)所作的行為為相對人設定變更或消滅了某種權(quán)利義務關系。行政行為從不同的角度來分，可以做出許多的分類，其中：依據(jù)法律法規(guī)對行政行為的規(guī)范程度不同，行政行為可分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。羈束行政行為是指法律、法規(guī)和規(guī)章對行政主體實施行政行為的條件、程序、范圍等作了比較明確詳細具體規(guī)定的行政行為。行政主體只能嚴格地按照這些規(guī)定實施行政行為，沒有選擇和裁量的權(quán)利。自由裁量行政行為是指法律、法規(guī)和規(guī)章對如何實施行政行為只作了原則性的規(guī)定，允許行政主體在法律規(guī)定

5、的范圍內(nèi)根據(jù)具體情況進行選擇和裁量。行政主體在做出自由裁量行政行為時，除了遵守法律、法規(guī)和規(guī)章所限定的條件外，還必須根據(jù)實際情況，依自己的權(quán)衡和判斷來具體選擇實施什么樣的行政行為。羈束行政行為只存在合法與否的問題，而自由裁量行政行為在合法的基礎上，還存在是否合理的問題。但是，羈束行政行為不等于合法的行政行為，自由裁量行政行為也不等于合理的行政行為。合法的行政行為和合理的行政行為這個提法本身就包含著價值判斷，是人們根據(jù)某種標準對行政行為所做出的一種評價。羈束行政行為不一定就是合法的，只有當它符合行政行為的合法要件，我們才能說它是合法的。自由裁量行政行為也是如此，由于受業(yè)務素質(zhì)、信息來源、物質(zhì)條件

6、等因素的制約，行政主體在法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)所做出的判斷與裁量可能是不合理的。所以要確定一定的標準，對行政行為進行價值判斷。三、行政行為合法性的具體要求行為主體合法。主體合法包括兩個方面的內(nèi)容：第一，行為主體具備行政主體資格。只有具備法定資格要件的行政主體所做的行政行為才是合法的行政行為；第二，主體的權(quán)限合法。行政行為是行政主體運用行政權(quán)力做出的，行政權(quán)力是行政行為的核心，是實施行政行為不可缺少的。但是任何行政權(quán)力總要有一定的限制，法律從各種角度為行政權(quán)力設定了各種界限，運用行政權(quán)力不能超越這些界限。行政主體必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)實施行政行為。否則，就是不合法的行為。行為內(nèi)容合法。只有內(nèi)容合法

7、的行政行為才是合法的行政行為。第一,行政行為有法律依據(jù)。抽象行政行為要有法律依據(jù)。因為抽象行政行為所制定出的規(guī)范性法律文件是有不同效力和層次的，是由不同級別的行政主體制定出來的，它們的效力有高有低。低位階的規(guī)范性法律文件必須以高位階規(guī)范性法律文件為依據(jù)，不能與之相抵觸，否則無效。具體行政行為應適用法律法規(guī)正確。沒有適用該適用的法律法規(guī)或者適用了不該適用的法律法規(guī)，這樣的行政行為也是不合法的；第二，行政行為有事實依據(jù)。任何行政行為在做出之前，必須有符合法律規(guī)定的情況出現(xiàn)，即法律規(guī)范中的假定部分在實際生活中變成了現(xiàn)實，這一事實的出現(xiàn)使得行政主體必須做出一定的行為，才能完成行政管理的職能，維護社會秩

8、序。任何合法的行政行為都是依據(jù)客觀存在的事實而作的。沒有客觀事實，憑空臆造或根據(jù)歪曲了的、不真實的想象做出的行政行為是不合法的；第三，行政行為的目的符合立法本意，不能曲解立法意圖或背離法律的宗旨和原則。程序合法。任何行政行為都是實體和程序的統(tǒng)一。行政行為的程序是指法律規(guī)定的行政主體做出行政行為所必須經(jīng)歷的過程、步驟和次序。程序不僅是提高行政效率的手段，而且起著限制行政權(quán)力，保護公民權(quán)益不受行政權(quán)任意侵犯的作用。行政主體在實施行政行為時不僅應遵循實體法，還要遵守程序法。違反程序法的行政行為也不是合法的行政行為。但是，我國長期存在著“重實體，輕程序”的傳統(tǒng)，不僅行政機關在做出行政行為時沒有相應的程

9、序可循，法院在審查行政行為是否合法時也找不到程序法依據(jù)，為判案帶來困難。因此，加快行政程序法制建設的步伐，已經(jīng)成為人們的共識。行政程序要合法既要求行政行為符合行政程序的基本原則，又要符合行政程序制度。另外，不同的行政行為，法律對其程序可能做出了不同的規(guī)定。因此，特定的行政行為的法定程序如何，還要看法律法規(guī)的具體規(guī)定。如行政處罰有一般程序和簡易程序之分；抽象行政行為和具體行政行為的程序也不同。（形式合法。行政行為有要式行政行為和非要式行政行為之分。對于要式行政行為，法律規(guī)定其必須具備一定的形式。否則，該行政行為就是不合法的，會被有權(quán)機關撤銷而喪失其法律效力。行政許可是一種典型的要式行政行為，行政

10、主體對符合法定條件的申請人做出許可決定后，必須向其頒發(fā)許可證。只有同時具備以上要件的行政行為才是合法的行政行為。缺乏任何一個要件的行政行為都是不合法的。對于不合法的行政行為，相對人可以申請行政復議或提起行政訴訟，復議機關和法院可以依照法律規(guī)定撤銷該行政行為的法律效力。二、行政行為的合理性一自由裁量權(quán)的擴大正是因為自由裁量權(quán)的存在，才會產(chǎn)生行政行為的合理性問題。在自由資本主義時期，資產(chǎn)階級為鞏固反封建專制的成果，認為無法律便無行政，崇尚機械法治主義思想，要求政府的任何行為都必須有法律的明確授權(quán)。凡是涉及個人權(quán)利義務的行政行為都必須嚴格限制。政府所扮演的只是守夜人的角色。人們認為管的最少的政府是最

11、好的政府，政府行政僅限于國防、外交、稅收和治安等少數(shù)一些領域。而自由裁量是與專制相聯(lián)系的，會構(gòu)成對人們自由的威脅。然而近代以來，尤其是西方國家進入壟斷資本主義時期之后，社會形勢發(fā)生了巨大的變化。國家主動干預社會經(jīng)濟生活，政府職能不斷擴大。行政方式由原來的消極行政轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應社會發(fā)展和技術(shù)進步要求、政府盡最大可能服務于社會的現(xiàn)代服務行政。行政行為的技術(shù)性、專業(yè)性大大增強，行政活動的多樣性、復雜性更加明顯。在這種形勢下，法律已不可能對全部行政活動的各個方面都做出詳盡的規(guī)定以作為行政機關行動的準則。自由裁量權(quán)的存在有了客觀的社會基礎：第一，現(xiàn)代社會變遷迅速，立法機關很難預見未來的發(fā)展變化，只能授權(quán)行政

12、機關根據(jù)種種可能出現(xiàn)的具體情況做出決定；第二，現(xiàn)代社會極為復雜，行政機關必須根據(jù)具體情況做出具體決定，法律不能嚴格規(guī)定強求一致；第三,現(xiàn)代行政技術(shù)性高，議會缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務或目的，由行政機關采取適當?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關的決定權(quán)力；第五，現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動領域，無經(jīng)驗可以參考，行政機關必須做出試探性的決定，積累經(jīng)驗，不能受法律嚴格限制?？傊F(xiàn)代行政機關擁有越來越多的自由裁量權(quán)，僅僅以是否合法來評價行政行為是不足以對行政行為進行全面的價值判斷，也不能夠有效地保護行政相對人的權(quán)益。因此，合理

13、性問題的提出，對于實現(xiàn)行政法治，監(jiān)督行政機關的行政行為，保護行政相對人，實現(xiàn)最基本的正義有重要作用。二行政行為合理性應具備的要件行政行為必須符合法定目的。法律賦予行政主體自由裁量權(quán)的目的是為了使行政主體在法律規(guī)定的原則和幅度內(nèi)根據(jù)具體情況更準確地體現(xiàn)法律的意圖。因此行政主體在實施自由裁量行為時，就必須符合法律設置自由裁量權(quán)的目的，而不能違反這一目的。否則，就屬于濫用自由裁量權(quán)。行政行為具有正當動機。正當動機，指行政主體做出某一行政行為，在最初出發(fā)點和內(nèi)在起因上必須符合法律的要求，而不得違背社會公平觀念和法律精神。如行政機關罰款的目的是為了增加財政收入，改善工作人員的福利待遇，而不是為了制裁違法

14、行為，這就是不正當?shù)膭訖C，在這種動機支配下，行政機關就會加重對相對人的處罰程度。雖然罰款的數(shù)額在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，但它卻是不合理的。動機正當，還要求行政主體在實施行政行為時，不能將自己的偏見歧視強加給相對人。行政行為必須基于相關考慮。相關考慮，指行政主體在實施行政行為時應當考慮到相關因素，不應考慮不相關的因素，否則就是不相關的考慮。不相關的考慮也是行政行為不合理的表現(xiàn)。不相關的考慮表現(xiàn)為兩個方面：一是考慮了不相關的因素，如處罰某一違法相對人，因為該人是自己的朋友的親戚而從行政與法一輕處罰；二是忽視了相關因素，即沒有考慮應當考慮的因素。如處理違反治安管理秩序的打架行為時，只考慮打架后果而沒有考慮

15、打架的起因?？傊谙嚓P考慮要求行政主體做出行政行為時，應當全面考慮行為所涉及或影響到的因素，不能以無關的因素為依據(jù)。行政行為必須符合公正法則。公正即平等對待。它要求行政主體實施行政行為時，對同等情況同等對待，而不能給予不同的對待。與平等對待相對應的是歧視和反復無常。如行政機關處理甲乙倆人的同樣性質(zhì)同樣情節(jié)的投機倒把行為，對甲僅處以沒收非法所得的處罰，而對乙卻處以沒收非法所得、罰款和吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。自由裁量權(quán)的存在和與之相伴隨的合理性問題的提出，對行政機關的工作提出了更高的要求。行政行為要合法與合理兼具，要求行政機關工作人員具備較高的法律素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)和高尚的思想品質(zhì)以及敏銳的社會責任感

16、和正義感，準確把握法律意圖，恰如其分地使用自由裁量權(quán)，真正做到依法行政。三、合法性與合理性的關系從一般意義上講，合法包含著合理。按照嚴格法治的觀點，任何行政行為的做出必須有相應的法律依據(jù)。行政行為的法律依據(jù)包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。這些也是行政法的法律淵源。由行政機關制定的其它規(guī)范性文件不是行政法的法律淵源，不屬于法的范疇。但制定其它規(guī)范性文件是行政行為的一種，它也具有行政行為的效力內(nèi)容。它一經(jīng)制定和發(fā)布，就具有相應的法律效力，具有約束和限制行政機關和不特定相對人行為的拘束力。%#&因此它一經(jīng)制定和發(fā)布，發(fā)布的行政機關及其下屬的行政機關實施具體行政行為就必須遵循該規(guī)范性文

17、件的規(guī)定，在做出有關行政決定時就必須適應相應的規(guī)范性文件。如果違反相應規(guī)范性文件的規(guī)定，或者適用錯誤，都可能導致相關行為的違法或不當。也就是說抽象行政行為是具體行政行為的實施前提和法律依據(jù)。所以說行政行為合法中的“法”不僅包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，還包括作的其它規(guī)范性文件與作為行政法淵源的憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章不相抵觸。作為行政行為依據(jù)的這些規(guī)范性法律文件，我們可以將其稱為廣義上的法。存在即合理。法作為一種長期存在的歷史現(xiàn)象，也昭示著一種合理性，因為法自身就具有公平、正義、效率和秩序等理性價值。法律必須合理，否則成為惡法，其自身便不具有合法性，更談不上

18、被遵守或信仰了。而法律必被信仰，否則它將形同虛設，即“惡法非法”。法之所以被制定出來，是因為它是理性的人們制造出來的一種工具，利用它可以維護良好的社會秩序，實現(xiàn)社會的進步和效益的正增長。行為合法即符合了人類對理性價值的追求。行政行為合法，也可以說它是合理的。以上分析是從法的價值合理性角度進行分析的。而我們論及的行政行為的合法性、合理性是從實務角度即為行政復議和行政訴訟提供標準的角度出發(fā)的。這里的合法和合理是有特定含義的，其含義就是前面一二部分所論述的。羈束行政行為只存在合法性的問題，自由裁量行政行為既存在合法性問題也涉及合理性問題。自由裁量行政行為要做到合理，必須首先具備合法性。合法是合理的前

19、提。行政行為違法，就超越了法為行政主體所設定的行使權(quán)力的范圍，是根本無法做到合理的。因為行政行為合理是要在法所規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)根據(jù)具體情況做出選擇。自由裁量行政行為的自由是有限度的自由，或者確切地說，行政機關在做出行政行為時根本沒有自由。合法是合理的基礎，行政行為應該在合法的基礎上進一*步做到客觀公正四、合法不合理與合理不合法的現(xiàn)象分析行政主體做出的行政行為應當既合法，又公正合理，這樣才能實現(xiàn)行政管理的目的，保護相對人的合法權(quán)益。但是在實際的執(zhí)法中，卻出現(xiàn)了一些不和諧的聲音：行政相對人認為行政機關的行政行為不合理，對自己的處罰過重；而行政機關也在實踐中遇到了合理不合法的局面，執(zhí)法沒有法律支持

20、，顯得畏首畏尾。這些問題不能回避，應該得到及時的解決。一合法不合理的行政行為行政行為合法而不合理指行政機關沒有正確行使自由裁量權(quán)所導致的行政行為失當以及作為行政行為依據(jù)的法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件存在缺陷造成的行政行為形式“合法”而實質(zhì)不合法。其原因在于：行政機關沒有正確行使自由裁量權(quán)。如前所述，當代社會關系變化迅速，立法機關不可能一一做出規(guī)定，尤其對行政性、技術(shù)性較強的事務賦予了行政機關進行自由裁量的權(quán)力。行政機關在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，應根據(jù)具體情況，做出合乎情理的、正當?shù)男姓袨椋荒転E用這種權(quán)力。行政機關濫用自由裁量權(quán)的情形主要有：違反法律目的和意圖行政行為動機不純；疏忽明顯

21、應當考慮的因素，即疏忽了一般人所能預見和考慮的因素或疏忽了行政職責的特殊要求；考慮了不相關的因素；違反平等性，即對事實性質(zhì)相同的案件做出不同處理，偏袒一方而歧視另一方，明顯有失公正；反復無常，即今天這樣處理，明天那樣處理，隨心所欲，沒有同一性。不是萬能的，不可能做到面面俱到，將一切社會關系都囊括其中。而且法律一旦制定出來就具有相對穩(wěn)定性，不能輕易改、廢，否則將會影響法律的權(quán)威性，同時會使人們無所適從。但是，隨著社會的發(fā)展，社會關系也處在不斷變動之中，作為社會關系調(diào)整器的法律也應做出相應改動。否則，法律就成了僵死的機器，會阻礙社會的前進。行政管理法規(guī)的制定主體有立法機關和行政機關。立法機關實行的

22、是議制，只有在會議期間才能進行法律的立、改、廢活動。而行政機關除了行政立法，還承擔著大量繁重的具體行政事務?？傊鳛樾姓袨橐罁?jù)的法律、法規(guī)不可避免地存在一些與現(xiàn)實相脫節(jié)的地方。如果將這樣的“法”作為依法行政的依據(jù)，越依“法”行政，離法治的軌道越遠；越嚴格執(zhí)“法”，就越侵犯相對人的合法權(quán)益。行政法律體系不健全。從宏觀角度來講，由于我國行政法制化起步晚，行政法律體系不完善，尤其是行政程序法。目前我國還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典，各種行政程序規(guī)范散落在單行法律、法規(guī)中，還有許多行政行為沒有相應的程序性規(guī)定。而行政程序內(nèi)含行政公開、行政參與等基本制度，它們使行政過程成為開放、透明的運行系統(tǒng)，對行政

23、機關做出行政行為產(chǎn)生積極影響，保證行政機關正確行使自由裁量權(quán)。如果行政程序不完善，行政機關易于暗箱操作，拒絕接受相對人的參與和監(jiān)督，再加上權(quán)力所特有的侵蝕性，行政機關往往會濫用自由裁量行政與法權(quán)。為了保證行政機關正確行使行政權(quán)力，保護相對人的合法權(quán)益，消除合法不合理的行政行為，針對造成行政行為合法不合理的原因，應該采取以下對策：提高行政執(zhí)法者的素質(zhì)。行政執(zhí)法人員是行政行為的具體做出者，他們的業(yè)務素質(zhì)直接影響行政行為的質(zhì)量。要加強對執(zhí)法者法律素養(yǎng)、政策領悟力的培養(yǎng)，提高他們的思想道德水平，增強社會責任感和職業(yè)道德感，以準確理解立法意圖，公正執(zhí)法。加強立法，對行政自由裁量權(quán)的行使范圍進行界定，明確

24、行使自由裁量權(quán)必須遵循的原則和規(guī)則，構(gòu)造合理的行政程序規(guī)范，制定行政程序法典，克服當前行政程序?qū)π姓袨橹萍s嚴重不足的狀況。完善司法審查制度，充分發(fā)揮行政訴訟和國家賠償在保護公民合法權(quán)益，制約自由裁量權(quán)方面的作用，適當?shù)臅r候可以考慮修改行政訴訟法，將行政自由裁量權(quán)納入司法審查的范圍，因為無司法審查，公民的權(quán)利和自由就缺少最后的法律保障。+&建立濫用自由裁量權(quán)的責任追究制度，以此促使行政執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變觀念，牢記法律授予自由裁量權(quán)的目的是為了保障公民的自由和權(quán)利，實現(xiàn)社會的公共福祉。-&立法機關和行政機關法制部門要及時對其所制定的法律、法規(guī)等進行清理和匯編，修改或廢止不合時宜的規(guī)范以及相互矛盾的法律

25、規(guī)范，使行政行為所依據(jù)的行政管理法規(guī)也具有真正的合理性。二合理不合法的行政行為在行政執(zhí)法過程中，行政機關也經(jīng)常會遇到一些合理不合法的難題。主要以下幾種情況：行政機關執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章等本來已經(jīng)不合時宜，但沒有得到及時的修改或廢除，如果以此種行政管理法規(guī)做出行政行為，則與法理、公理或一般公平觀念嚴重違背。因此行政機關做出相應變通，這樣的行政行為表面上看是與法律、法規(guī)或規(guī)章不符，也就是形式上的不合法。我國的行政法律體系是由多層次、多元主體構(gòu)成的。如本文第二部分所述，作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性法律文件包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范性法律文件，它們的制定主體和效力不同。其中，制

26、定主體規(guī)格較高、效力較高的規(guī)范性法律文件一般只做出原則性的規(guī)定，需要低規(guī)格的制定主體在權(quán)限范圍內(nèi)做出具體規(guī)定，這樣一級一級地貫徹落實下去。但是在具體規(guī)定還未出臺之前，可能已經(jīng)出現(xiàn)了需要依法處理的事情。這時，只能依據(jù)原則性規(guī)定做出處理。而我國幅員遼闊，各地差別很大，各地經(jīng)濟、發(fā)展情況復雜多樣，法律不可能一一做出規(guī)定。地方行政機關如果因地制宜，就會出現(xiàn)合理不合法的尷尬局面。另外，我國目前有些法律在立法上存在“一刀切”現(xiàn)象，體現(xiàn)了濃重的計劃體制色彩，給地方制定法規(guī)留下的空間有限。這也是造成合理不合法的一個原因。法律真空現(xiàn)象給行政執(zhí)法尋找依據(jù)造成困難。按照嚴格法治的觀點，行政權(quán)力來自法律的授予，“法無規(guī)定則無行政”。依照這種觀點，沒有法律依據(jù)的行政行為就是不合法的。但是在現(xiàn)代國家，政府的任務繁重，機械地制定法不足以適應需要。我國，隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和政府職能的轉(zhuǎn)變，行