農(nóng)地制度與農(nóng)村社會保障方法

1、農(nóng)地制度與農(nóng)村社會保障在廣大的中國農(nóng)村，幾乎還沒有一個有效的社會保障制度。就大多數(shù)村莊而言，僅有的社會保障是以農(nóng)村“三提五統(tǒng)”收費為基礎(chǔ)的“五保戶”制度和低級的醫(yī)療保障制度。除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，一般的農(nóng)村地區(qū)根本就不存在養(yǎng)老保險，更不用說失業(yè)保險了。以現(xiàn)金支付為基礎(chǔ)的社會保險之所以無法大面積地在全國推廣的根本原因在于中國農(nóng)村目前很低的現(xiàn)金收入水平。在1997年，農(nóng)村居民人均收入為2000元左右，其中66%用于食品、衣著和住房之類的生活必需支出(SSB，1998)。因此，要想在短期內(nèi)建立起一種以個人付費為基礎(chǔ)的社會保障制度是不現(xiàn)實的。另一方面，對于一項涵蓋中國8億農(nóng)村人口的社會保障計劃，要政府來承

2、擔(dān)其全部或部分費用是一件不可能的事情。在這篇文章里，我要論述的是，中國目前以均分土地為特征的平均主義農(nóng)地制度在為農(nóng)村人口提供社會保障方面，不失為對現(xiàn)金型社會保障的一種有效替代。這種農(nóng)地制度以土地集體所有為法律基礎(chǔ)，以家庭土地占有和耕種為實現(xiàn)形式。在土地分配方面，它采取平均主義的原則，一個家庭所擁有的土地量隨其人口的增減而變化，以使全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣的一種農(nóng)地制度既不是完全的集體所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味著生產(chǎn)效率的損失，因為平均主義原則要求間歇性地調(diào)整農(nóng)戶間的土地分配，引起土地占有的不穩(wěn)定性，從而降低農(nóng)戶對土地進行長期投資的動力。但是，這種平均主義的農(nóng)

3、地制度具有一種內(nèi)在的社會保障機制。在本文里，和現(xiàn)金型社會保障制度相對應(yīng)，我將把這種機制稱為土地型社會保障制度。這種制度的正面作用可能足以抵消平均主義農(nóng)地制度在生產(chǎn)效率方面的損失。其主要表現(xiàn)如下。首先，土地是一種“廉價的”生產(chǎn)資料，即使與受訓(xùn)練極少的勞動力組合在一起，也能夠為勞動者提供足夠的食品。因此，一個建立在平均主義農(nóng)地制度之上的社會保障制度，加上家庭儲蓄等其它手段，可以有效地保護農(nóng)民免受不利收入沖擊的影響，這對那些家庭貧困或沒有能力掙取非農(nóng)收入的人來說尤其重要。其次，土地本身是一種財富，這對老年人來說更顯得重要，因為一旦喪失了勞動能力，他們可以通過出租土地獲得必要的收入。因此，土地均分可以

4、作為一種有效的養(yǎng)老保險工具。第三，不論是在最近的人民公社時期，還是在更早的歷史上，土地一直為村民提供基本生計和公共物品，這也證明了土地作為社會保障基礎(chǔ)的有效性。第四，最近20年的事實表明，平均主義的土地制度是多數(shù)村莊自己的選擇。均分土地要付出生產(chǎn)效率方面的代價，農(nóng)民仍然選擇這樣的一種土地制度正說明它必定為他們帶來一定的好處。許多學(xué)者認為，最大的好處就在于均分土地具有收入保險功能;而經(jīng)驗研究也證明了這一點。第五，土地是一種廉價的生產(chǎn)資料，但是，如果一個家庭不僅要求溫飽，而且還想過得更好一些，它就必須要有非農(nóng)收入。土地型社會保障制度能夠以較低的成本，解決當(dāng)前中國農(nóng)村存在的一個問題，即在保障農(nóng)民的基

5、本生活的同時，提高農(nóng)民掙取現(xiàn)金收入的積極性。第六，平均分配土地對長期勞動力流動可能有正面的作用，因為它一方面降低了農(nóng)村勞動力在城市就業(yè)的索取工資，另一方面使得土地對勞動力外出就業(yè)的財富效應(yīng)和替代效應(yīng)達到了一種平衡，從而可能提高農(nóng)村地區(qū)整體的勞動力遷移率。最后，盡管平均主義的土地制度可能阻礙了對土地的長期投入，從而導(dǎo)致動態(tài)效率的損失，但是，迄今為止的研究表明這些損失相對而言并不大，并很可能被這種制度的社會保障功能和對勞動力流動的促進作用所抵消。在本文中，我將對這些論點加以擴展。在第一節(jié)里，我將援引理論和歷史的資料證明，在中國這樣的人口稠密的鄉(xiāng)村經(jīng)濟中，土地可以成為收入和養(yǎng)老保障的有效基礎(chǔ)。在第二

6、節(jié)里，我將探討當(dāng)前的平均主義農(nóng)地制度對于長期的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的影響。在第三節(jié)里，我將討論以土地為基礎(chǔ)的社會保障制度的成本問題。在最后的第四節(jié)里，我將簡要討論一下這種社會保障制度的實施問題，同時對本文做一小結(jié)。一、土地分配作為村莊收入保障的手段社會保障的首要目的是為窮人提供保障，原因在于窮人無力靠自我的積累獲得保障所需的資金，并且容易遭受不利沖擊的影響。土地是一種“廉價”的生產(chǎn)投入，在土地上生產(chǎn)食物要求的其它互補要素很少，少到只要一個受過有限訓(xùn)練的勞動力就足夠了。這樣一來，土地作為一種保障手段對窮人更為重要，因為他們通常沒有足夠的收入去購買現(xiàn)金保險，也沒有足夠的人力資本從事其他非農(nóng)工作。窮人擁有

7、了一定量的土地，至少可以為自己生產(chǎn)足夠的食物。而且，土地本身作為一種資產(chǎn)，可以通過土地市場帶來收入。就算是那些喪失勞動能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地獲取足夠的租金(通常是實物形式)以維持基本生活。 可見，土地可以作為農(nóng)村失業(yè)和養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)。這為中國利用土地分配來實現(xiàn)集體保障提供了有力的理論依據(jù)。在歷史上，一般的村莊都保留一定量的公地，用其收入來提供公共品服務(wù)，同時，為那些遭受不利打擊的人提供救濟。在集體化時期，普遍實行的是按需分配而非按勞分配。由于集體的多數(shù)收入來源于土地，按需分配就相當(dāng)于土地集體所有權(quán)之上的集體保障制度。80年代早期，人民公社解體，平均主義依然存在于村莊的土地分配過

8、程中，收入保障還是主要的指導(dǎo)原則。下面我將回顧這三個時期土地的保障作用。歷史上，中國的村莊和宗族保留有公地以提供公共品和救濟遭受重大災(zāi)害的窮人。公地包括祖田、學(xué)田、會田和義田等。在本世紀上半葉，全國的公地數(shù)量很大，尤以南方為甚。根據(jù)1950年對南方一些省份所作的調(diào)查，公地占全部土地的百分比分別是：廣東33%、福建29.4%、浙江16.4%、廣西和湖南15-20%、江西15%、湖北10%、上海9.9%、安徽4.2%、蘇南5.9%、蘇北1.9%(郭，1993;第54頁)。公地的用途不一，其中義田是專門救濟貧困家庭的。根據(jù)30年代末民國政府土地委員會對12個省份所做的調(diào)查，每個縣平均有4000畝以上

9、的義田(程，1994;第42頁)。在當(dāng)時的中國農(nóng)村，保留公地與集體生存的傳統(tǒng)村莊倫理一致。這在當(dāng)今中國農(nóng)村同樣具有重要意義。1954年土地改革一結(jié)束，共產(chǎn)黨便著手推行集體化，人民公社制度很快就在1958年確立了。人民公社制度因為缺乏效率而受到了各方面的批評，但對它的運作的試證研究卻不多見。張樂天(1998)的研究是一個例外。 他對自己家鄉(xiāng)的一個生產(chǎn)大隊進行了系統(tǒng)的微觀研究，為我們分析人民公社的收入分配提供了詳細的資料。眾所周知，人民公社時期的工分制意在根據(jù)每個人的工作成績來分配收入。然而，張樂天的研究表明，工分制并不是收入分配的主導(dǎo)方式。多數(shù)必需品是按照需要而不是工分來分配的;最明顯的是，糧食

10、是嚴格按照家庭人口分配的。在張樂天所研究的大隊，90%的薪柴和77%的食用油是按家庭人口分配的。此外，搞家庭副業(yè)所需的生產(chǎn)投入也是按家庭來分配的。工分制的目的是為了在年底分配現(xiàn)金收入。然而，這種分配體系因為三個方面的原因而失色。其一，大隊有時按家庭分配小額的現(xiàn)金收入。其二，農(nóng)民可以向大隊借錢，但沒有嚴格規(guī)定這些錢必須還。這種借貸在年終分配時通常被記作“已分現(xiàn)金”。因此，隊長必須控制家庭借款，其標準通常是借款者是否確實需要這筆錢。其三，村里總有一些家庭憑工分掙得的收入不夠買糧食和償還借款。在年終分紅時，他們可以照樣領(lǐng)取配額內(nèi)的糧食，并以繼續(xù)向集體借錢的方式彌補虧空。上述事實表明，集體分配制度有一

11、種內(nèi)在機制，這種機制為村民提供基本生活保障。難怪當(dāng)時流傳一種說法：“糧食靠集體，鈔票靠自己?！?張樂天，1998;第368頁)改革期間，土地的法律所有權(quán)從國家轉(zhuǎn)移到了村集體手中，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是由單個農(nóng)戶來組織的;同時，農(nóng)戶也成為土地的剩余索取者。中央政府對這種新型的農(nóng)地制度是認可的;至于它的具體實現(xiàn)形式，則留給村集體去決定。細節(jié)之一就是土地分配方式。在改革的初期，多數(shù)村莊是按人口、或同時按人口和勞動力平均分配土地。土地歸集體所有帶來了一個問題：土地分配應(yīng)不應(yīng)該隨人口變動進行調(diào)整?村集體對此有決定權(quán)。根據(jù)一項對4省80個村莊的調(diào)查，在1983年到1993年間的10年中，有一半的村莊對土地分配至

12、少調(diào)整過一次，另一半村莊從未作過調(diào)整(Liu，Carter and Yao，1998)。為什么會有這種差異呢?調(diào)整土地會導(dǎo)致單個農(nóng)戶地權(quán)的不穩(wěn)定，并在一定程度上造成動態(tài)效率的損失(詳見第三節(jié))。大部分村莊進行過土地調(diào)整這一現(xiàn)象表明，這種調(diào)整至少對部分村民是有利的。Turner， Brandt and Rozelle(1998)認為，土地調(diào)整對村莊的(靜態(tài))效率有利。他們把對農(nóng)地制度的選擇看成是村干部最大化村莊生產(chǎn)剩余總和的結(jié)果。在不存在土地租賃市場的情況下，調(diào)整土地分配可以達到使農(nóng)戶的土地邊際產(chǎn)出相等的目的，從而改進資源配置效率。按照他們的理論，越是人口增長得快、非農(nóng)就業(yè)機會越多的村莊，就越應(yīng)

13、該多調(diào)幾次地。但是，這一推斷與日常的觀測相矛盾，而且Turner等人自己的經(jīng)濟計量檢驗結(jié)果也否定了這一推斷。其原因在于，他們的理論假設(shè)有問題。到目前為止，土地租賃是受到中央肯定的，上述對4省的調(diào)查也表明，各個村莊對土地租賃的限制是很少的。因此，需要回答的問題是，為什么有些村子選擇了行政調(diào)整，有些村子卻選擇了市場調(diào)整。將市場調(diào)整排除在農(nóng)民的選擇之外是Turner等人得出與實際觀察相反的結(jié)論的根源。Kung(1994)和Dong(1996)試圖用各種市場失靈(其中以缺乏收入保險最為突出)的存在來解釋土地調(diào)整的合理性。但是，全國范圍內(nèi)為什么存在巨大的地區(qū)差異?他們對此并沒有做出回答。Yao(1999

14、)發(fā)展了他們的理論，建立了理論模型并進行了經(jīng)濟計量分析。他認為，調(diào)地的好處在于為窮人提供收入保障。在他的模型中，村民面臨一個溫飽線的硬約束，低于溫飽線，日子就過不下去。調(diào)地的原動力正是基于這樣的考慮。但是，并不是所有的村民都希望調(diào)地;很明顯，土地占有量高于平均水平的農(nóng)戶就不希望調(diào)地。 因此，要想使調(diào)地成為可能，必須有一個的集體加總機制。Yao(1999)假定村集體在決定是否調(diào)地時采用一個功利主義的社會福利函數(shù)。他的模型的結(jié)果顯示，一個村子的財富越多、非農(nóng)就業(yè)機會越多，調(diào)地的次數(shù)就會越少。這是因為，財富只有收入效應(yīng)，它降低人們想通過多要土地以降低掉到溫飽線以下的風(fēng)險的動機;非農(nóng)就業(yè)機會則同時具有

15、收入效應(yīng)和替代效應(yīng)，兩者都能降低人們對土地的需求。有趣的是村莊的土地稟賦。Yao證明農(nóng)地的私有化與該村的土地稟賦不存在線性關(guān)系;，相反，兩者之間存在倒“U”字型的關(guān)系。這樣的結(jié)論是可以理解的，當(dāng)土地稟賦較少時，調(diào)地并不能提供足夠的額外保障;而當(dāng)土地稟賦很多時，由于不存在生活水平掉到溫飽線以下的可能性，調(diào)地與收入保障就沒有多大關(guān)系了。Yao對76個村子兩個時期的數(shù)據(jù)進行了經(jīng)濟計量分析，結(jié)果有力地證實了他的理論推斷?？傊徽撌窃跉v史上、集體化時期還是現(xiàn)在，中國的村莊都選擇了土地分配作為抵御收入風(fēng)險的集體保險手段。但是，強調(diào)土地分配絲毫也沒有削弱其它保障手段重要性的意思。盡管土地是收入保障(如失業(yè)

16、和養(yǎng)老)的一種有效手段，但僅有這一種手段還不足以應(yīng)付如疾病和重大自然災(zāi)害這樣需要現(xiàn)金支付才能抗拒的風(fēng)險。這樣一來，其他保障手段就顯得重要了。手段之一是家庭的金融資產(chǎn)儲蓄和糧食儲備。加上土地，家庭儲蓄可以幫助農(nóng)戶度過多數(shù)自然災(zāi)害。另一種手段是合作醫(yī)療。在集體化時期，中國擁有一個全面的(盡管只處在起步水平)農(nóng)村合作醫(yī)療體系，涵蓋了農(nóng)村的幾乎每一個人。不幸的是，這個體系隨著生產(chǎn)責(zé)任制的確立而遭到不同程度的破壞。盡管名義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的醫(yī)療保障計劃依然存在，農(nóng)戶還為此交錢，但是，絕大多數(shù)情況下，農(nóng)民生病還得自己掏腰包。與城里的工人相比，這種待遇很不公平。然而，解決問題的辦法不在于讓國家包起來，而在于建

17、立一個真正意義上的合作醫(yī)療制度。二、土地分配與勞動力轉(zhuǎn)移平均分配土地不僅是集體收入保障的手段，同時也能達到失業(yè)保險的目的。據(jù)估算，中國農(nóng)村的隱性失業(yè)人口有1億之多。盡管對失業(yè)的人數(shù)仍有爭議，但有一點是可以肯定，那就是中國農(nóng)村存在大量失業(yè)。這樣龐大的失業(yè)人口之所以沒有引起大的社會動蕩，主要是因為土地充當(dāng)了蓄水池的角色，吸納了大部分的剩余勞動力。 然而，平均分配土地的功能并非僅在于此。事實上，如果土地的作用僅僅是充當(dāng)剩余勞動力的蓄水池的話，平均分配土地就沒有必要了，因為，就算土地分配很不平均，只要存在一個運作良好的勞動力市場，沒有土地的人也能在別人的土地上找到工作。在這一節(jié)里，我要論證的是，目前土

18、地分配上的平均主義通過誘導(dǎo)更多的農(nóng)村勞動力向城市遷移，從結(jié)構(gòu)上有利于緩解農(nóng)村失業(yè)問題。農(nóng)村勞動力遷移是緩解遷出地區(qū)貧困狀況的最重要的貢獻因素，同時還能促進全國范圍內(nèi)的收入平等(李實、趙人偉，1999)。另外，它從兩個方面有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。第一，外出務(wù)工人員寄回家的匯款使留在農(nóng)村的人更有能力購買現(xiàn)金保險，并能增加儲蓄。在絕對貧困地區(qū)，僅僅是遷出人員所節(jié)省的生活費用對一個貧困家庭也是重要的。第二，外出務(wù)工人員本身有時能找到一份附帶部分保險甚至全部保險的穩(wěn)定的工作，最終在城市安頓下來。與在當(dāng)?shù)貏?wù)農(nóng)相比，進城對農(nóng)民來說風(fēng)險要大的多。那么，土地分配上的平均主義是如何促進農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移呢?我認為有兩

19、方面的原因。第一，這與農(nóng)民工在城市的索取工資和福利有關(guān)。平均分配土地確保每個農(nóng)民工都有一塊屬于自己的土地，一旦丟掉了城市里的工作，他仍可以選擇返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。與沒有土地的農(nóng)民相比，這種選擇的存在可能會提高有地農(nóng)民工的索取工資，原因在于他們有更高的保留收入。但是，擁有土地降低了有地農(nóng)民工對社會保險的要求。利弊相較，擁有土地可能降低雇傭農(nóng)民工的成本。1999年，國家將養(yǎng)老保險的覆蓋面擴大到所有的企業(yè)和所有的雇員。按照1997年國務(wù)院16號文件的規(guī)定，今后的養(yǎng)老保險將分為個人帳戶和社會統(tǒng)籌兩部分;個人帳戶由個人和企業(yè)同時負擔(dān)，社會統(tǒng)籌完全由企業(yè)負擔(dān)。國家定的目標是，個人付費達到達到工資的8%，企業(yè)付費占工

20、資的11%到20%，并保證個人帳戶達到工資的11%.目前的情形是，個人付費只有工資的4%左右，企業(yè)負擔(dān)個人帳戶的另外7%加上社會統(tǒng)籌部分。企業(yè)的負擔(dān)依所在城市而定，一般在工資的13%到18%之間，顯然是一項很重的負擔(dān)。我最近參與的一次對北京、溫州、順德和成都的200多家民營企業(yè)的調(diào)查表明，絕大多數(shù)企業(yè)按照規(guī)定為本地雇員買了養(yǎng)老保險，但無一為外來民工買。外來民工流動性大，企業(yè)不愿為這些人付出高昂的長期成本。近幾年來，沿海地區(qū)的勞動力成本上漲較快，加之亞洲金融危機的打擊，就業(yè)呈萎縮的趨勢。如果嚴格執(zhí)行新的養(yǎng)老保險法令，勢必造成就業(yè)的進一步萎縮，這是地方政府、企業(yè)和農(nóng)民工都不愿看到的結(jié)局。國家已經(jīng)出

21、臺新的醫(yī)療保險制度，并將使其達到養(yǎng)老保險的覆蓋面。這無疑將進一步增加企業(yè)的負擔(dān)。國家的本意是好的。但是，如果兩種保險都嚴格執(zhí)行了，大部分農(nóng)民工可能將失去城市工作，其損失將遠大于新的保險制度所帶來的收益。平均分配土地促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的第二個方面與擁有土地所具有的財富效應(yīng)和替代效應(yīng)之間的平衡有關(guān)。我想舉個例子來詳細論述這一點。假定一個農(nóng)民在家鄉(xiāng)只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但可以到某個城市找到一份城市工作。為分析簡單起見，假定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不存在任何風(fēng)險。就那份城市工作而言，工資率是確定的，但找到一份工作的概率小于1，并且從離家到在城市找到工作需要一筆相當(dāng)大的費用。 另外，我再假定當(dāng)?shù)赜羞\作良好的勞動力市場和土地

22、租賃市場。在這樣的框架下，農(nóng)民擁有的土地有兩個效應(yīng)。第一，擁有土地增加農(nóng)民的財富;對一個規(guī)避風(fēng)險的農(nóng)民來說，這會增加他冒險到城市找工作的意愿。這就是財富效應(yīng)。第二，土地越多意味著該農(nóng)民可以從中獲取的收入越多，因此會降低他離開土地的意愿。這就是替代效應(yīng)。如果一個農(nóng)民擁有的土地量較少，財富效應(yīng)會超過替代效應(yīng)，原因在于，當(dāng)土地擁有量較低時，土地的邊際收益較高，因而財富效應(yīng)較大，同時，土地擁有量在低水平上的邊際增加不會對農(nóng)民到城市就業(yè)的積極性產(chǎn)生很大的影響。在這個時候，這個農(nóng)民不會選擇去城市冒險。相反地，如果他擁有較多的土地，替代效應(yīng)會超過財富效應(yīng)，原因在于，土地報酬遞減律使得額外增加的一小塊土地不會

23、帶來財富的大量增加，同時，擁有較多的土地使得農(nóng)民到城市冒險的意愿大大降低了。此時，這個農(nóng)民也不會選擇去城市冒險。因此，存在一個中等規(guī)模的最佳土地擁有量，此時，兩種效應(yīng)相互抵消，農(nóng)民選擇去城市冒險的意愿達到最大。目前土地分配上的平均主義使農(nóng)戶所擁有的土地數(shù)量正處在一個中等水平，從而最有利于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。有些學(xué)者(如，Yang，1994)認為當(dāng)前的農(nóng)地制度阻礙了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。他們的主要理由是土地調(diào)整降低了土地的價值，從而使得那些想通過賣地來籌集轉(zhuǎn)移費用的農(nóng)民不想賣地。這種說法可以解釋城市郊區(qū)農(nóng)民的情況(這些地區(qū)地價高)，但是，它并不是阻礙落后地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移的主要原因。在落后地區(qū)，地價低的原

24、因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的回報率低。一年一畝土地純收入200-300元的情況并不鮮見。如以6%的年率作為貼現(xiàn)因子，一畝土地的價格就在3300到5000元之間。中國多數(shù)地區(qū)人均土地占有量只有一畝左右。然而，世界銀行的一項研究發(fā)現(xiàn)，對于已經(jīng)找到一份工作的人來說，至少需要1200元(相當(dāng)于貧困地區(qū)的人均年收入)支付交通費、就業(yè)登記費、勞動合同押金、安頓費(包括衣著和住宿)以及第一個月的伙食費(World Bank，1995)。對于沒有找到工作的人來說，這筆費用至少要翻一番。由此可見，一個農(nóng)民工通過賣掉自己的土地來籌措進城找工作的資金是一件難以想象的事情。對那些已經(jīng)在城市找到工作的人來說，沒有在城市完全安定下來(

25、目前，這通常意味著要得到城市戶口)之前，讓他們買掉土地也是不可能的。三、土地型社會保障制度的成本土地是一種可以用于生產(chǎn)的資產(chǎn)，土地型社會保障制度因此不會讓國家和農(nóng)戶負擔(dān)任何現(xiàn)金成本。但是，正如我在前面所指出的，平均主義的農(nóng)地制度可能造成生產(chǎn)效率的損失。為了實現(xiàn)土地分配上的平均主義，需要時常調(diào)整土地分配，由此造成了單個農(nóng)戶對自己土地占有權(quán)的不穩(wěn)定。不穩(wěn)定的地權(quán)意味著農(nóng)民不能擁有對土地投資的長期收入流，從而挫傷了他們投資土地的積極性。這里值得注意的是，只有在土地所有者預(yù)期其投資在土地調(diào)給其他農(nóng)民時不能得到有效補償?shù)那闆r下，他的投資動力才會下降。事實上，這種情況經(jīng)常發(fā)生。原因之一是，在沒有一個運作良

26、好的土地市場來提供價格信號的情況下，土地擁有者本人對其投資的估價往往比買者的估價高。另一個原因是，土地調(diào)整是強制性的，土地原所有者的談判地位因此大打折扣，從而降低了投資補償?shù)膬r格。此外，一些地方的村干部以各種名義進行的土地調(diào)整帶有很大的隨意性，極少考慮補償問題。不穩(wěn)定的地權(quán)造成的生產(chǎn)效率損失到底有多大?這個問題的答案很重要，因為如果損失較大，則建立在平均主義農(nóng)地制度之上的社會保障制度的成本很可能超過其收益，從而是不可行的。現(xiàn)有的幾項研究表明，平均主義農(nóng)地制度的確減少農(nóng)民對土地的中長期投資，但對糧食產(chǎn)量的影響不大。我(1998)研究了1993年浙江和江西兩個水稻產(chǎn)區(qū)449個農(nóng)戶的綠肥種植面積，發(fā)

27、現(xiàn)地權(quán)不穩(wěn)定顯著地減少了農(nóng)戶的綠肥種植面積，但是對水稻單產(chǎn)的影響不論在統(tǒng)計意義上還是在經(jīng)濟意義上都不顯著(歷史上多調(diào)整一次土地使水稻單產(chǎn)減少了樣本平均水平的1.5%)。Jacoby，Li，Rozelle(1998)和Brandt， Li and Rozelle(1998)對華北的研究發(fā)現(xiàn)了類似的結(jié)論。此外，Carter and Yao(1999)對我所用的樣本所做的多年度分析發(fā)現(xiàn)投資效應(yīng)也消失了。投資和產(chǎn)出之間的差異可能是由于投資的效果是分散在若干年內(nèi)的，對某一特定年份的產(chǎn)出的貢獻不大。畢竟，對當(dāng)年產(chǎn)出貢獻最顯著的因素是土地、勞動力投入和化肥施用量。上面提到的幾個研究存在一些問題。一是對地權(quán)不

28、穩(wěn)定性的度量問題。一種方法是用歷史上土地調(diào)整的次數(shù)來描述地權(quán)不穩(wěn)定的程度。但是，過去土地調(diào)整次數(shù)多也許正好表明未來調(diào)整的次數(shù)會少一些，因為，經(jīng)過多次調(diào)整，土地分配已經(jīng)變得很平均，短期內(nèi)就不需要再做進一步調(diào)整了。另一個更為嚴重的問題是調(diào)整次數(shù)的內(nèi)生性。我在第一節(jié)里已經(jīng)說明，農(nóng)地制度是村集體的自發(fā)選擇。由此可見，地區(qū)之間農(nóng)地制度的差異及其演化形式必然與當(dāng)時、當(dāng)?shù)氐纳鐣?、?jīng)濟條件有關(guān)，且這些條件會同時影響農(nóng)業(yè)投資。在計量分析方面，這意味著調(diào)整次數(shù)不是系統(tǒng)的外生變量，因而不能解釋投資的多寡。在經(jīng)濟學(xué)方面，一種可能的情況是，投資與地權(quán)穩(wěn)定性之間的因果關(guān)系可能倒轉(zhuǎn)過來：農(nóng)民本來就想在自己的土地上進行長期投

29、資，他們選擇穩(wěn)定的地權(quán)只是為了保護他們將要進行的投資。這樣一來，將計量分析得出的投資與地權(quán)穩(wěn)定性之間的正相關(guān)關(guān)系解釋為地權(quán)穩(wěn)定性對投資的單方面的正面作用顯然是不可取的。這一問題在研究非洲的土地授證的作用時已經(jīng)被認識到了(Bruce et al.，1995)。中國很可能存在同樣的問題。解決這個問題需要收集足以解釋地權(quán)穩(wěn)定性成因的數(shù)據(jù)。在這方面，各項研究做的都還不夠。在地權(quán)穩(wěn)定性的度量方面存在的問題表明對其影響的估計不是可靠的;地權(quán)穩(wěn)定性的內(nèi)生化則表明對這種影響的估計可能被夸大了。考慮到地權(quán)不穩(wěn)定對產(chǎn)出的影響很小，我們可以得到這樣的結(jié)論：土地調(diào)整造成的生產(chǎn)效率的損失不大。另一方面，Turner，

30、Benjamin and Brandt(1998)的一項實證研究表明，在不存在有效的土地租賃市場的情況下，用行政手段調(diào)整土地分配能改善靜態(tài)的資源配置效率。這個結(jié)論是可以理解的，因為調(diào)地能使農(nóng)戶之間的土地/勞動力比率均等化，從而使農(nóng)戶之間的土地和勞動力的邊際產(chǎn)出在一般情況下也達到均等化。此外，Carter and Yao(1998)的研究表明，村一級的行政性調(diào)地和市場交易之間是互為替代的。眾所周知，發(fā)展中國家存在一些嚴重阻礙土地市場有效運行的因素，其中最大的要算信貸的缺乏。就中國而言，還有另外兩個因素。因素之一是沒有一項法律來明確地規(guī)范土地交易，這使得土地交易帶有風(fēng)險。舉例來說，出租土地的農(nóng)戶會

31、被認為是土地較多，所以下次調(diào)地時這一戶的土地就應(yīng)該調(diào)走一部分。因素之二與中國農(nóng)村許多地方普遍存在的公有制鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)有關(guān)。Yao(1999)證明，在公有企業(yè)較多的浙江省寧縣，勞動力市場存在時間配給，即用就業(yè)配給限制每個人在工業(yè)部門就業(yè)的天數(shù)，以換取更多的人得到一份工廠的(兼職)工作。我(1999)通過分析浙江省三個縣(包括寧縣)的數(shù)據(jù)證明，公有企業(yè)越多的村土地租賃市場的參與率越低?？梢?，在現(xiàn)有的法律制度和所有制框架下，行政性的土地調(diào)整可以在一定程度上替代土地租賃市場?？偨Y(jié)這一節(jié)的討論，我們可以看到，就目前所取得的粗淺研究成果而言，平均主義的農(nóng)地制度對生產(chǎn)效率的副面影響較小;而且，在土地市場難以發(fā)育

32、的地區(qū)，行政性的土地調(diào)整可以替代土地市場的運作。因此，土地型社會保障制度的收益可能遠遠超過了它的生產(chǎn)效率損失。四、土地型社會保障制度的實施土地型社會保障制度可以在雙層農(nóng)地制度下實施。在第一個層次上，土地由村集體所有;在第二個層次上，土地定期地(比如，每5年一次)進行調(diào)整，以確保每個村民對村屬土地的同等權(quán)利。這里的“權(quán)利”指土地占有者有權(quán)決定土地的使用、剩余收入的去向和占有期內(nèi)使用權(quán)的買賣?，F(xiàn)有的法律只是規(guī)定土地由集體所有，也就是承認雙層農(nóng)地制度的第一層，但沒有為第二層次上的個人權(quán)利提供法律規(guī)范。如果要實施一套規(guī)范農(nóng)村土地制度的具體法律，就必須先解決這些問題。在實施層次上，調(diào)地的決策應(yīng)該由所有農(nóng)戶參加的村民大會決定。新近修訂的土地法規(guī)定只有征得三分之二的農(nóng)戶同意時才能調(diào)地。這是對調(diào)地的嚴格限制，也將有力地制約村干部為了個人的利益而調(diào)地。但是，可以預(yù)見的是，這一條文不會阻止調(diào)地。盡管一個村子里希望調(diào)地的戶數(shù)從來就不會過半數(shù)，但他們可以通過勸說影響別人的投票，或者是影響村干部，村干部再去