國(guó)內(nèi)財(cái)政政策的轉(zhuǎn)變問(wèn)題

1、國(guó)內(nèi)財(cái)政政策的轉(zhuǎn)變問(wèn)題財(cái)政政策是一國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)一定的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而 調(diào)整財(cái)政收支規(guī)模和收支平衡的指導(dǎo)原則及其相應(yīng)的措施。 它是由稅收政策、支由政策、預(yù)算平衡政策、國(guó)債政策等構(gòu) 成一個(gè)完整的政策體系。財(cái)政學(xué)理論根據(jù)財(cái)政政策在調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量方面的 不同功能，將財(cái)政政策分為擴(kuò)張性、緊縮性和中性三類。中 性的財(cái)政政策是指財(cái)政活動(dòng)對(duì)社會(huì)總需求的影響保持中性， 財(cái)政的收支既不會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)，也不會(huì)產(chǎn)生緊縮效應(yīng)。財(cái) 政政策的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政策的中性。2004年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定，自 2005年開(kāi)始我國(guó)將 實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策，財(cái)政政策為何轉(zhuǎn)型以及如何實(shí)施穩(wěn)健 的財(cái)政政策，已經(jīng)成為當(dāng)前及今后廣大財(cái)政理論及

2、實(shí)際工作 者需要探討和研究的課題。一、積極財(cái)政政策由臺(tái)的背景積極的財(cái)政政策是在一定程度上以適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政赤字 和國(guó)債發(fā)行規(guī)模來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)適度增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定 的目標(biāo)。我國(guó)實(shí)施的積極財(cái)政政策，是在中國(guó)由現(xiàn)了外部影響的 不確定性增加，國(guó)內(nèi)有效需求不足，投資、由口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 乏力等情況下，在政策環(huán)境允許的限度內(nèi)，所采取的一種階段性或反周期性的適度擴(kuò)張政策。從本質(zhì)上講，積極財(cái)政政 策是一種擴(kuò)張性的財(cái)政政策，主要以國(guó)債和支由兩大政策工 具的運(yùn)用為主。我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策的背景主要有以下幾個(gè)方面：一是東南亞金融危機(jī)的影響。1997年7月爆發(fā)的東南亞 金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響在1998年逐漸顯現(xiàn)，尤其是

3、外貿(mào)方面受到的沖擊更為明顯。外貿(mào)增長(zhǎng)幅度明顯放慢，并于 1998年5月由現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，極大影響了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度， 這種形勢(shì)客觀上為實(shí)施積極的財(cái)政政策創(chuàng)造了基本條件。二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于周期性低谷階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯趨 緩，并由現(xiàn)通貨緊縮跡象。同時(shí)，物價(jià)水平持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，居 民消費(fèi)價(jià)格和商品零售價(jià)格均下降，通貨緊縮顯現(xiàn)。三是買方市場(chǎng)全面形成。19971998年我國(guó)由現(xiàn)了全局 性的 買方市場(chǎng)”，絕大多數(shù)產(chǎn)品供給能力大量閑置，有效需 求不足成為影響和制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素。四是貨幣政策效果不佳。盡管貨幣政策方面采取了一系 列放松銀根、刺激需求的政策，中央銀行先后多次降低存、 貸款利率，并取消國(guó)有商業(yè)銀行的貸

4、款限額控制，降低準(zhǔn)備 金率等，但貨幣政策沒(méi)有產(chǎn)生足夠明顯的政策效果，其操作 空間和余地已經(jīng)相對(duì)狹小。在上述背景下，為擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，我國(guó)自1998年開(kāi)始啟動(dòng)了積極財(cái)政政策。實(shí)行7年的積極 財(cái)政政策對(duì)于應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、刺激投資 需求、增加由口、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、緩解收入分配不公等 方面起到了顯著的作用。二、積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的原因分析從世界各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，擴(kuò)張或緊縮性的財(cái)政政策通 常是一種短期的臨時(shí)性反經(jīng)濟(jì)周期手段，長(zhǎng)期實(shí)施則有可能 導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加并會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。因此， 在運(yùn)用財(cái)政政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中，都會(huì) 遇到財(cái)政政策的適時(shí)調(diào)整和

5、轉(zhuǎn)型問(wèn)題。我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的初衷是希望通過(guò)擴(kuò)大政府投 資使總供求均衡維持在接近充分就業(yè)均衡的水平，利用投資 轉(zhuǎn)化的收入效應(yīng)改變居民消費(fèi)預(yù)期、提高邊際消費(fèi)傾向、增 強(qiáng)民間投資意愿，最終使市場(chǎng)機(jī)制恢復(fù)自主運(yùn)行能力，經(jīng)濟(jì) 增長(zhǎng)恢復(fù)內(nèi)在的秩序。這也是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做 法。但是作為一項(xiàng)反周期調(diào)節(jié)的政策，積極財(cái)政政策始終未 能在刺激有效需求特別是消費(fèi)需求、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)方面 產(chǎn)生明顯的效果，投資需求越來(lái)越依賴政府，對(duì)居民消費(fèi)拉 動(dòng)弱，而政府消費(fèi)率卻節(jié)節(jié)上升。特別是近兩年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已進(jìn)入新一輪快速、穩(wěn) 定增長(zhǎng)期，民間投資能力迅速擴(kuò)大、外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境改善。同 時(shí)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式、堅(jiān)持整個(gè)統(tǒng)

6、籌”、全面、協(xié)調(diào)和可 持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀已經(jīng)箭在弦上，作為宏觀經(jīng)濟(jì)重要調(diào)控手段的財(cái)政政策本身為適應(yīng)這種變化而作由相應(yīng)的調(diào)整 也在情理之中。積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型，并不意味著財(cái)政將從建設(shè)投資領(lǐng)域 全盤推由，而是賦予其更多、更重的宏觀調(diào)控戰(zhàn)略職能。實(shí) 際上是要將短期策略性財(cái)政政策逐步轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性 財(cái)政政策，或是要將積極財(cái)政政策逐步轉(zhuǎn)向均衡財(cái)政、協(xié)調(diào) 財(cái)政或者中性財(cái)政，它是包括財(cái)政調(diào)控目標(biāo)方向、調(diào)控手段 組合、調(diào)控方式方法的適時(shí)、適度轉(zhuǎn)換在內(nèi)的一個(gè)系統(tǒng)工程。從當(dāng)前的突生問(wèn)題來(lái)看，隨著民間的以及地方政府驅(qū)動(dòng) 的投資明顯趨于活躍和旺盛，我國(guó)投資總量的增幅過(guò)大，同 時(shí)貨幣供應(yīng)量增長(zhǎng)偏快，物價(jià)上升，通貨膨

7、脹壓力加大，取 代通貨緊縮而成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中矛盾的主要方面。而擴(kuò)張性的 積極財(cái)政政策畢竟是宏觀 反周期”操作適用于經(jīng)濟(jì)低迷階段 的政策類型，當(dāng)通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力 時(shí)，繼續(xù)實(shí)施這一政策，將形成逆向調(diào)節(jié)并加大經(jīng)濟(jì)健康運(yùn) 行的風(fēng)險(xiǎn)和阻力。因此必須實(shí)施財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型。1、財(cái)政政策轉(zhuǎn)型有利于逐步化解累積的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積極的財(cái)政政策持續(xù) 7年來(lái)，期間僅發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債就達(dá)到9100億元之巨，財(cái)政赤字率從 1997年的%上升到 了 2003年的3%,國(guó)債余額已經(jīng)超過(guò) 26000億元，債務(wù)負(fù)擔(dān) 率已經(jīng)從1998年的10%上升到2003年的約20%,累積的財(cái) 政風(fēng)險(xiǎn)愈益加大。若繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政

8、政策，不排除爆發(fā)財(cái)政危機(jī)的可能性。2、財(cái)政政策轉(zhuǎn)型有利于抑制部分行業(yè)過(guò)度投資和通貨膨脹壓力2003年下半年以來(lái)，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)，投資增長(zhǎng)過(guò)快對(duì)原材料及交通、煤、電、油、運(yùn)等方面造成了 相當(dāng)大的壓力。農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)連續(xù)多年減產(chǎn)，糧價(jià)逐 步攀升，帶動(dòng)了居民消費(fèi)品價(jià)格的明顯上升，此外由國(guó)債投 資及其配套貸款所引發(fā)的貨幣貸款增長(zhǎng)過(guò)猛所形成的通脹 壓力增大。因此通過(guò)國(guó)債投資的適度調(diào)整，減少對(duì)生產(chǎn)項(xiàng)目 和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，可以引導(dǎo)銀行相應(yīng)地減少對(duì)城市建設(shè)和 房地產(chǎn)業(yè)等的貸款規(guī)模，從而抑制對(duì)生產(chǎn)資料及投資品的市 場(chǎng)需求，并為減少貨幣供應(yīng)量和抑制通脹提供寬松條件。3、財(cái)政轉(zhuǎn)型有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善和

9、科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)施完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段來(lái)發(fā)展 經(jīng)濟(jì)而不是行政計(jì)劃方法。國(guó)債資金投資是政府投資，由國(guó) 家集中發(fā)行，過(guò)多的資源集中在政府手中，增加了資源配置 中的計(jì)劃、行政色彩，妨礙了市場(chǎng)化改革進(jìn)程，淡化了市場(chǎng) 機(jī)制的作用，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。長(zhǎng)期實(shí)施積極財(cái)政政 策將會(huì)抑制微觀經(jīng)濟(jì)活力的發(fā)揮，偏離市場(chǎng)化改革方向。因 此國(guó)債適當(dāng)?shù)p少生產(chǎn)投資，增加對(duì)社會(huì)公共事業(yè)的支 持，將有利于促進(jìn)投資的合理性和市場(chǎng)機(jī)制的建立，有利于 擴(kuò)大消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。4、財(cái)政政策轉(zhuǎn)型有利于克服擠生效應(yīng)”擠生效應(yīng)”是指由于政府?dāng)U大赤字、增發(fā)國(guó)債而引起對(duì) 民間部門資金供應(yīng)的減少，從而減少民間投資

10、的現(xiàn)象。當(dāng)前 一些領(lǐng)域制定的入市門檻對(duì)民間資本來(lái)說(shuō)還是很高，同時(shí)民 間投資的融資渠道不暢，在社會(huì)可利用資本資源一定的情況 下，過(guò)多的發(fā)行國(guó)債意味著政府支配使用的資源增加，而民 間部門支配使用的資源減少，投資能力減弱，不利于投資主 體多元化的形成。在上述情況下，中央提由 2005年開(kāi)始實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政 政策，是符合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化和宏觀調(diào)控的 客觀需要的，是又一次科學(xué)的相機(jī)抉擇。三、如何實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策穩(wěn)健的財(cái)政政策意味著通過(guò)適當(dāng)控制和減少財(cái)政赤字 與國(guó)債規(guī)模、優(yōu)化國(guó)債支由方向、適當(dāng)增加社會(huì)公共開(kāi)支， 達(dá)到有效地規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，減少國(guó)債資金安排使用中的負(fù)面 影響，更好地促進(jìn)財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)

11、、提高經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金運(yùn)用效 果，加快公共財(cái)政制度建立，最終達(dá)到保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速、 穩(wěn)定增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目的。1、調(diào)整優(yōu)化國(guó)債資金的投向和結(jié)構(gòu)國(guó)債資金首先保證在建項(xiàng)目的掃尾，確保南水北調(diào)、西 電東送、青藏鐵路等國(guó)家重大項(xiàng)目的投入和建設(shè)，以保持必 要的政策連續(xù)性。增加對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持，重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜、向結(jié)構(gòu)調(diào)整傾斜、向中西部特別是西部地區(qū)傾斜、向 生態(tài)環(huán)境建設(shè)傾斜，并嚴(yán)格控制除西部大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目外的新開(kāi) 工項(xiàng)目，堅(jiān)決制止低水平重復(fù)建設(shè)和過(guò)度超前建設(shè)，保證工 程質(zhì)量。加強(qiáng)國(guó)債資金管理，擴(kuò)大國(guó)債資金實(shí)行工程招標(biāo)采 購(gòu)、集中支付的范圍，全面推行追蹤問(wèn)效管理，強(qiáng)化國(guó)債資 金使用的監(jiān)督檢查，提

12、高國(guó)債資金的使用效益。2、調(diào)整財(cái)政支由結(jié)構(gòu)，支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)協(xié)調(diào) 發(fā)展穩(wěn)健的財(cái)政政策并不意味著政府公共支由可以采取無(wú)所作為的態(tài)度，而是要求對(duì)政府公共開(kāi)支 宥進(jìn)有退”、宥所 為有所不為”的重大調(diào)整。當(dāng)前需要進(jìn)一步按照科學(xué)發(fā)展觀和 公共財(cái)政的要求，著力調(diào)整財(cái)政支由結(jié)構(gòu)和國(guó)債資金投向結(jié) 構(gòu)。資金安排上要區(qū)別對(duì)待，有保有壓，有促有控。一方面 緩解當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性失衡和市場(chǎng)供求矛盾，另一方面，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和社會(huì)領(lǐng)域加快發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。對(duì)不符 合產(chǎn)業(yè)升級(jí)要求的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱行業(yè)，政府財(cái)政資金包括國(guó)債資 金應(yīng)當(dāng)不再投入；對(duì)不符合公共財(cái)政要求的一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域 的政府開(kāi)支 越位”領(lǐng)域，財(cái)政投入應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決退由

13、；對(duì)屬于公 共財(cái)政范疇的，涉及到財(cái)政缺位或不到位”的需要加強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，主要是農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)和環(huán) 境保護(hù)、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、科技研發(fā)，以及欠發(fā)達(dá)地區(qū) 的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域等，需要加大投入和支持的力 度，努力促進(jìn)M個(gè)統(tǒng)籌”和全面協(xié)調(diào)發(fā)展。3、進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)稅收征管要大力推進(jìn)財(cái)政體制和制度改革創(chuàng)新，為市場(chǎng)主體和經(jīng) 濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)寬松的財(cái)稅環(huán)境，建立有利于經(jīng)濟(jì)自主 增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。要在保持財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定較快增長(zhǎng)的基 礎(chǔ)上，大力推進(jìn)有增有減的結(jié)構(gòu)性稅制改革。第一，要堅(jiān)定 不移地推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革，將增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi) 型。第二，統(tǒng)一合并內(nèi)外資兩套企業(yè)所得

14、稅制，調(diào)低現(xiàn)行33%的比例稅率，規(guī)范稅前列支，增加必要的扣除，為企業(yè)公平 競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。第三，要改革和完善農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制 度，停征農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，增加農(nóng)民可支配收入。 第四，擴(kuò)大資源稅的征稅范圍；結(jié)合排污費(fèi)的改革，開(kāi)征環(huán)境稅； 結(jié)合社會(huì)保障制度的改革，開(kāi)征社會(huì)保障稅；開(kāi)征遺產(chǎn)稅與 贈(zèng)予稅等。同時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管，把該征的稅盡可能 如數(shù)征上來(lái)，壓低非政府部門的可支配收入，減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行 中的擴(kuò)張因素。4、拓寬民間投融資渠道，加大財(cái)政對(duì)中小企業(yè)的支持 力度，全面啟動(dòng)民間資本要堅(jiān)持 不與民爭(zhēng)利”的原則，在政策上加以引導(dǎo)扶持， 搭建民間資本進(jìn)入的平臺(tái)。一是放寬對(duì)民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入 限制，拓

15、寬民間投資的渠道和領(lǐng)域，取消對(duì)民間投資競(jìng)爭(zhēng)性 行業(yè)的各種限制，豉勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、金融領(lǐng)域、公共領(lǐng)域等。二是加大整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的力度，增強(qiáng)執(zhí)法 的透明度，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，努力消除地方市場(chǎng)分割和部門壟 斷，為民間投資創(chuàng)造一個(gè)寬松的外部環(huán)境。三是在財(cái)政政策 上大力支持中小企業(yè)的發(fā)展。主要包括規(guī)范和簡(jiǎn)化稅制，防 止對(duì)民營(yíng)企業(yè)的稅收歧視，同時(shí)取消不合理的收費(fèi)，為中小 企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。四是建立健全中小企業(yè)金融支 持體系，在資金上對(duì)中小企業(yè)給予同等待遇，對(duì)其發(fā)展給予 資金支持，解決中小企業(yè)融資難的問(wèn)題。5、加大投入，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，著力解決 三農(nóng)”問(wèn)題發(fā)展農(nóng)業(yè)，財(cái)政政策必須有所作為。要積極落

16、實(shí)科學(xué)發(fā) 展觀，認(rèn)真研究解決：三農(nóng) 問(wèn)題，努力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村, 富裕農(nóng)民。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中存在許多矛盾和問(wèn) 題，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然比較薄弱，農(nóng)民收入仍然較低，財(cái)政要站 在全局的高度，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，把 解決"三農(nóng) 問(wèn)題放在突生位置予以大力支持。要調(diào)整公共財(cái) 政資源的分配格局，逐步實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村并向農(nóng)村傾 斜。要加大對(duì)”三農(nóng)的投入，包括擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村地區(qū)道路、水 利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的投資， 增加對(duì)農(nóng)村教育、科技、 公共衛(wèi)生的投入力度，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，增加對(duì)農(nóng)村財(cái)政供養(yǎng) 人員的財(cái)政補(bǔ)貼。要取消現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和各種 收費(fèi)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制。6、完善社會(huì)保障體系社會(huì)保障制度是社會(huì)的穩(wěn)定器”、安全閥因此要花大力氣加快完善我國(guó)社會(huì)保障制度和體系的建設(shè)，建立完 善、規(guī)范的社會(huì)保障資金收繳體系，制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以 及各方面承受能力相適應(yīng)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障對(duì) 象管理和服務(wù)的社會(huì)化；擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，首先建立統(tǒng) 一的覆蓋城鎮(zhèn)所有勞動(dòng)者的社會(huì)保障體系，最終覆蓋到包括 農(nóng)民在內(nèi)的全體社會(huì)成員；建立多渠道籌資模式，