論我國排污權(quán)交易體系的構(gòu)建

1、論我國排污權(quán)交易體系的構(gòu)建         摘 要：排污權(quán)交易是一種以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境經(jīng)濟手段。以法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的研究視角，從建立排污權(quán)交易市場、轉(zhuǎn)變政府職能、改革排污許可證管理體制等方面，提出了當(dāng)前構(gòu)建我國排污權(quán)交易體系的具體途徑和措施。 關(guān)鍵詞：總量控制；排污權(quán)交易；排污許可證 排污權(quán)交易（Emission Trading）是對污染物排放進行管理和控制的一種經(jīng)濟手段，是一種以市場為基礎(chǔ)的控制策略，其實質(zhì)是通過建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利象商品那樣買入和賣出來進行排放控制。在排污權(quán)市場上，排污者從其利益

2、出發(fā)，自主決定買入或賣出排污權(quán)及其數(shù)量。因為總的權(quán)利是以滿足環(huán)境要求為限度的，所以，不管這些權(quán)利是如何分配的，環(huán)境質(zhì)量不會違反環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。 從上世紀(jì)80年代起，我國在一些工業(yè)城市進行了試點，逐步在環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)的地區(qū)控制排污總量，普遍做法就是通過排污補償?shù)姆绞降窒挛廴驹丛黾拥呐盼哿?，但由于缺乏相?yīng)的對污染源排放污染物的有效管理手段，實施效果不盡如人意。而我國首批跨國排污權(quán)交易項目已于2005年7月在京都議定書的框架內(nèi)進行過嘗試，并取得了一定的成果。但直到目前為止，排污權(quán)交易在我國尚未全面實施，與之相配套的具體政策也沒有正式出臺。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，發(fā)展帶來的向環(huán)境排放污染的需求與我國現(xiàn)有

3、排污權(quán)管理制度之間的沖突將日益加劇，對我國排污權(quán)制度實施改革己成為必經(jīng)之路。 在西方發(fā)達國家，排污權(quán)交易的程序比較簡單，完全由市場來決定其過程，企業(yè)不必花費過多的精力于其中。值得注意的是，我國實施排污權(quán)交易政策的最大障礙仍在于不完全的社會主義市場經(jīng)濟體系：我國的排污權(quán)交易起步稍晚，市場交易的制度仍然不完善，而且在交易過程中往往還受到國家的行政干預(yù)，企業(yè)在交易過程中往往要花費很多的精力，交易成本高，甚至?xí)绊懙狡髽I(yè)的經(jīng)營計劃。另外，我國過去的發(fā)展一直依賴于粗放型經(jīng)濟模式，而這正是導(dǎo)致環(huán)境惡化的關(guān)鍵因素。因此，要在我國順利、高效實施排污權(quán)交易，必須首先克服這些制度上的基本問題。 1 建立排污權(quán)交易

4、市場 高效率的排污權(quán)交易制度必定能夠使環(huán)境產(chǎn)權(quán)能夠合理地流動，以達到促進資源優(yōu)化配置的目的。因此，有必要建立專門的排污權(quán)交易市場，保證排污權(quán)交易的有效進行。排污權(quán)交易市場是人為創(chuàng)建的市場，至少要將以下內(nèi)容考慮在內(nèi)。 1.1 排污權(quán)交易區(qū)域布設(shè) 首先，按環(huán)境功能劃分市場。我國與美國的實際情況有很大差別，因此我國排污權(quán)交易市場的設(shè)置應(yīng)有其特殊性，即必須以環(huán)境功能作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)，從而體現(xiàn)環(huán)境功能的完整性。這就必然涉及到跨行政區(qū)域的問題，要求必須打破行政區(qū)域壁壘，在流域（或區(qū)域）范圍內(nèi)建立排污權(quán)交易市場，進行統(tǒng)一管理，這也是國際上環(huán)境資源（特別是水資源）管理的趨勢。 其次，鼓勵行業(yè)間的排污權(quán)交易。開展

5、排污權(quán)交易的重要條件之一就是企業(yè)具有不同的邊際成本，而不同行業(yè)間治理污染的邊際成本是不同的。從這個意義上說，排污權(quán)交易應(yīng)該盡可能地包含不同行業(yè)不同類型的企業(yè)，因為治理污染的成本相差越大，排污權(quán)交易可以節(jié)省的費用潛力就越大，開展交易的可能性也就越大。跨行業(yè)的排污權(quán)交易還有助于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化：一般來說，新興產(chǎn)業(yè)單位產(chǎn)值的污染排放量較小，因而在購買排污權(quán)時更具有競爭力，允許并鼓勵污染小、效益高的企業(yè)參與排污權(quán)交易，有助于新興產(chǎn)業(yè)的興起；同時，污染嚴(yán)重且效益較差的老企業(yè)可以從停業(yè)出讓排污權(quán)中獲利，降低其停業(yè)的成本或者阻力，加速這些企業(yè)的淘汰，從而有利于發(fā)展清潔生產(chǎn)。 最后，引導(dǎo)排污權(quán)向?qū)Νh(huán)境影響較

6、小的區(qū)域流動。對于均勻混合的污染物來說，不管污染源的位置在哪里，其對環(huán)境的影響是相同的，因此這類污染物的排放地點可以不受限制。但是，非均勻混合的污染物占比是很大的，其對環(huán)境的影響程度與排放地點有關(guān)，解決的辦法之一是：在排污權(quán)價格的引導(dǎo)下，通過設(shè)定一定的交易比率，能夠使污染企業(yè)向?qū)Νh(huán)境影響較小的區(qū)域流動，并為污染源的集中統(tǒng)一治理提供條件。 1.2 建立排污權(quán)交易市場的供求結(jié)構(gòu) 排污權(quán)交易是一種市場經(jīng)濟行為，應(yīng)通過供求之間、供應(yīng)者之間和需求者之間的多重競爭，促進市場公平價格的形成，優(yōu)化排污權(quán)在不同行業(yè)、不同部門、不同地區(qū)的配置份額，追求最優(yōu)的經(jīng)濟效益，從而促進排污權(quán)使用的科學(xué)性和可持續(xù)性。與所有的

7、市場一樣，我國排污權(quán)交易市場的功能發(fā)揮也有賴于競爭機制的完善。為此，應(yīng)該從供給和需求兩個方面入手，增加市場參與者。一方面，排污權(quán)的供應(yīng)部門應(yīng)該多元化，減少因為供應(yīng)不足造成市場缺乏競爭的現(xiàn)象。排污權(quán)的交易范圍應(yīng)該包括所有的點源和面源污染，將工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染都納入排污權(quán)供應(yīng)范圍。充分考慮各方面的供給因素，可以促進排污權(quán)投資主體的多元化，增強社會治理污染的力度，實現(xiàn)排污權(quán)供應(yīng)系統(tǒng)運行的市場化。另一方面，排污權(quán)需求結(jié)構(gòu)也要改善，對于以操縱市場為目的的行為，政府應(yīng)該予以禁止，應(yīng)鼓勵以環(huán)境保護為目的的排污權(quán)需求。另外，從長期看，排污權(quán)始終具有稀缺性，因而要強調(diào)對排污權(quán)的節(jié)約使用，這要求企業(yè)能夠正確地對

8、待排污權(quán)，將排污權(quán)當(dāng)作與資金和原材料等生產(chǎn)要素一樣節(jié)約使用。 1.3 建立市場規(guī)則 排污權(quán)交易是一種特殊的市場，既要滿足經(jīng)濟效率的目標(biāo)，又要滿足政策目標(biāo)，以達到一定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而政策目標(biāo)往往更具優(yōu)先性。為實現(xiàn)這樣兩個目標(biāo)，排污權(quán)交易的市場規(guī)則應(yīng)包括兩類內(nèi)容，一類是常規(guī)的市場規(guī)則，用于維護市場的公平性和競爭性等目的，另一類是專門的交易規(guī)則，是為保證環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)而設(shè)定的。 為了使排污權(quán)交易能夠?qū)崿F(xiàn)一定的環(huán)境目標(biāo)，還需制定一些特殊的交易規(guī)則，目的在于對許可證交易進行約束，使其不至于對特定地區(qū)的環(huán)境造成嚴(yán)重傷害。一般來說，這樣的交易規(guī)則有三種主要類型，即污染補償、非退化性補償和污染變化補償。污染補

9、償方式允許污染源之間的補償交易，但它們不得違反任何環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；非退化性補償方式允許污染源在不違反環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)同時也不增加總排污量的條件下進行交易；污染變化補償則最為嚴(yán)格，要求交易既不能惡化原先的質(zhì)量水平，也不允許違反控制目標(biāo)。這些交易規(guī)則將排污權(quán)市場劃分成更小的部分，限制交易的地域性，使得交易后排污權(quán)不至于過分集中，以達到保護地區(qū)環(huán)境的目的。為了兼顧環(huán)境目標(biāo)和經(jīng)濟效率，針對不同的市場，政府可以有選擇地運用這些規(guī)則。 1.4 交易的激勵 排污權(quán)交易與一般的商品交易不同，雖然潛在的買賣關(guān)系在理論上是存在的，但由于排污權(quán)商品的特殊性，買賣行為并不是容易進行的。實際上，排污權(quán)交易市場是不活躍的，需要

10、政府管理部門采取激勵措施。在加強市場秩序管理的情況下，政府還可以允許市場存在一定的投機性買賣。事實上，在一個成型的市場上，投機往往是不可避免的，適度的投機可以增加市場的活躍度。除此之外，為了刺激排污權(quán)交易，政府還可以在交易費用等方面給予優(yōu)惠，比如降低交易的手續(xù)費，即環(huán)保部門或排污權(quán)交易中心的清算部門減少交易雙方須交納的費用比率，在面源和點源的交易中可以降低兩者的折算率等。 2 轉(zhuǎn)變排污權(quán)交易制度中的政府職能 有效的監(jiān)督是保證政策實行的必要手段。在排污權(quán)交易體系中，對排污權(quán)有效性的確定交易，主體間的協(xié)調(diào)以及市場的宏觀調(diào)控都需要發(fā)揮政府職能的作用。目前，我國排污權(quán)市場尚未建立，相關(guān)市場不配套，在這

11、種情況下更要強調(diào)建立強有力的政府監(jiān)管體系。在排污權(quán)交易制度下，政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)到監(jiān)督管理、公共服務(wù)和宏觀調(diào)控上來，針對排污權(quán)交易活動行使其管理協(xié)調(diào)的功能。         2.1 建立新的監(jiān)管體系 從前面的分析可以知道，排污權(quán)交易市場的地域特性要求排污權(quán)交易以環(huán)境功能的完整性為原則按地域劃分，因此必須建立以排污權(quán)交易市場為單位的相應(yīng)的環(huán)境管理機構(gòu)。反之，如果按行政區(qū)進行劃分割管理，一方面會加大政府之間的協(xié)調(diào)的管理交易費用；另一方面，政府會出于地方保護主義的立場，很可能縱容地方污染行為，出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象，使排污權(quán)交易市場流

12、于無效。此外，由于排污權(quán)交易制度是一項創(chuàng)新的環(huán)境政策，其引入有可能會牽涉到原有管理層的利益，從而受到地方政府的阻礙?？鐓^(qū)域設(shè)立的排污權(quán)交易市場要求設(shè)置相應(yīng)的跨區(qū)管理機構(gòu)，而且必須是強有力的，我國現(xiàn)有的環(huán)境管理體制中存在的流域管理委員會比較接近排污權(quán)交易制度所需要的管理體系。從這一點來看，目前我國的流域管理機構(gòu)的職能地位還需要加強。 2 監(jiān)測和登記 在排污權(quán)交易系統(tǒng)中，由于排污權(quán)擁有了價值，企業(yè)基于利潤的驅(qū)動，一方面會努力進一步削減排污以換取利潤；另一方面，由于違規(guī)會帶來利益，如出售非減排的排污權(quán)，也增強了違規(guī)的動機。為了保證管理區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，必須對排污權(quán)的流動情況進行登記，這可以由排污權(quán)清

13、算中心完成。對排污企業(yè)來說，清算中心只要在期末時要求其提供與排污量相等額的排污指標(biāo)即可。 3 市場調(diào)控 排污權(quán)交易涉及到企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營、社會主義市場經(jīng)濟等多個方面。針對市場機制不健全和排污權(quán)價格容易波動的特點，國家應(yīng)建立排污權(quán)交易市場的調(diào)節(jié)基金，采取類似于中央銀行的公開市場業(yè)務(wù)手段：以市場參與者的身份進行交易，以市場的方式來實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的目的，實現(xiàn)市場的微調(diào)。國家參與性的買賣行為不同于投機性買賣，它不以盈利為目的，而且在于克服市場的盲日性和滯后性，引導(dǎo)市場向理性回歸，或是向國家宏觀調(diào)控的方向發(fā)展。例如政府、基金在市場上低買高賣也可以促進價格向價值靠攏，平衡市場供需。庫存的排污權(quán)相當(dāng)于一

14、個蓄水池，可以減少企業(yè)擁有排污權(quán)的數(shù)量，減少集中大量使用的可能性，而當(dāng)企業(yè)真正需要排污權(quán)時，政府也有出讓的余地，兼顧了經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護。 3 改革現(xiàn)行的排污許可證管理體制 頒發(fā)排污許可證的目的不是允許排污，排污許可證制度作為環(huán)境管理制度之一，開展排污許可證工作旨在深化污染防治工作，探索一證式管理模式。 1 恢復(fù)排污許可體制的環(huán)境污染經(jīng)濟補償功能 這是轉(zhuǎn)變排污許可體制基本經(jīng)濟內(nèi)涵的根本途徑。轉(zhuǎn)變的具體方式可以考慮以下兩種：第一，仍保留現(xiàn)有排污許可僅具有排污“權(quán)”的形式，同時開征排污費，并使排污權(quán)與排污費各自獨立；第二，直接賦予排污許可的排污費經(jīng)濟內(nèi)涵，并使排污權(quán)與排污費相結(jié)合。 2 明確排污許

15、可的產(chǎn)權(quán)性質(zhì) 環(huán)境資源歸國家所有，明確排污許可的產(chǎn)權(quán)類似于使用權(quán)，如環(huán)境資源的使用權(quán)或環(huán)境承載能力的使用權(quán)，即在有效期間內(nèi)使用指定的環(huán)境作為污染物受納體的有限權(quán)利。排污許可證制度是一種以環(huán)境容量為基礎(chǔ)、以排污許可證為主要管理手段、以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的污染防治管理體制，當(dāng)前應(yīng)該建立和完善污染物排放總量監(jiān)測報告制度和排污許可證動態(tài)管理信息系統(tǒng)，以規(guī)范對排污者的管理。 3 改革排污許可的初始分配方法 目前，排污許可的初始分配是無償?shù)?，將理?yīng)為公共享用的環(huán)境資源中的一大份額無償?shù)亟o予那些獲得許可的企業(yè)所獨用，并使政府失去污染治理的一部分重要財政來源。排污許可的初始有償分配方式有政府定價有償分配和政府

16、拍賣兩種形式。較有可能的選擇是，政府根據(jù)實際情況制定合適的排污許可費率或初始分配價格。 4 確定排污許可的基價體系 如果實行排污權(quán)與排污費相結(jié)合的方式，從理論上講，排污許可中污染物單位排放量的價格，應(yīng)該是該類污染物的邊際治理費用曲線與環(huán)境資源品質(zhì)下降的邊際經(jīng)濟補償曲線的交點。政府在確定排污許可價格體系時，必須十分慎重，應(yīng)充分考慮到企業(yè)在經(jīng)濟上的承受能力、政府的適當(dāng)收益、能對企業(yè)治理污染起激勵作用、排污許可價格在地域上的差異等因素。 5 完善相關(guān)管理辦法 如果實行排污許可有償分配，預(yù)期政府會有大筆財政收入。針對如何在各級政府之間分配、管理與使用排污許可有償分配的收入，企業(yè)購買排污許可的支出應(yīng)計入

17、生產(chǎn)成本還是固定資產(chǎn)，是否征收稅收等問題，我國亟需制訂和完善相應(yīng)的管理辦法和細(xì)則。 4 構(gòu)建排污權(quán)交易制度的其他條件 隨著我國改革開放力度的進一步加大，市場經(jīng)濟的進一步完善，國民環(huán)保意識的不斷加強以及環(huán)境政策體系的更新，在我國開展和實施排污權(quán)交易制度的外部環(huán)境將日趨完善。 1 法律上的條件 要進行有效的管理，必須有法可依，將有關(guān)排污權(quán)交易的制度納入法律的范圍。排污權(quán)交易制度涉及的是市場經(jīng)濟的行為，其前提是交易者對環(huán)境產(chǎn)權(quán)的擁有，這一點首先必須要有法律的權(quán)威作保證，需要法律明確地界定產(chǎn)權(quán)。同時，還要明確在制度執(zhí)行中誰擁有司法解釋權(quán)，有效的產(chǎn)權(quán)制度必須明確產(chǎn)權(quán)的擁有人，規(guī)定產(chǎn)權(quán)所有人有權(quán)處置這種權(quán)

18、利，享有可能取得收益的權(quán)利并承擔(dān)不確定性風(fēng)險及相關(guān)的一切成本。如果不能對此做出規(guī)定，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的概念就是模棱兩可的，排污權(quán)交易的經(jīng)濟激勵機制就不能有效的運行。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權(quán)的明確應(yīng)該首當(dāng)其沖，必須加強對監(jiān)管者責(zé)任的認(rèn)定，加重對監(jiān)管者違規(guī)行為的處罰力度。此外，還必須完善涉及到排污權(quán)交易具體運作的政策法規(guī)。 2 企業(yè)環(huán)境 排污權(quán)交易要求企業(yè)以經(jīng)濟利益為導(dǎo)向，成為市場化經(jīng)營主體。要使得排污權(quán)成為與原材料、資金、人力等相同的生產(chǎn)要素發(fā)揮價格杠桿作用，就必須要求企業(yè)能夠?qū)σ爻杀镜拇笮∽龀龊侠淼姆磻?yīng)。否則，如果企業(yè)不是以利益最大化為生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)，那么排污權(quán)不管價格高低，始終無法刺激企業(yè)進行技術(shù)改造

19、和合理使用，排污權(quán)交易就無法起作用。因此，企業(yè)的非盈利經(jīng)營行為對開展排污權(quán)交易制度是非常不利的，這種狀況的改變將有賴于我國社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展促使市場主體行為的更加規(guī)范和排污權(quán)交易制度的深入，以及兩者相互促進的協(xié)同作用的進一步發(fā)揮。 3 金融市場條件 作為一項經(jīng)濟激勵機制，排污權(quán)交易制度要發(fā)揮最大的優(yōu)勢，就需要市場經(jīng)濟體制的不斷完善。金融市場在經(jīng)濟激勵中也應(yīng)該扮演著重要的角色，例如排污權(quán)要能夠儲存，才能使排污權(quán)交易真正建立起來，這就需要銀行制度的配合。在開展排污權(quán)交易的初級階段，信貸并不是必須的，但是從長期看，如果銀行可以為排污企業(yè)提供合理使用未來排污權(quán)指標(biāo)的業(yè)務(wù)，對排污權(quán)交易制度的發(fā)展是非常有利的。 在構(gòu)建我國排污權(quán)交易政策體系的過程中，學(xué)習(xí)美國的排污權(quán)交易經(jīng)驗是必須的，但由于具體條件的不同，我國不可能完全采用美國的模式，在制度設(shè)計的過程中將不得不考慮中國的特色。針對不同的地區(qū)和不同的污染物，我國排污權(quán)交易的具體實行方式是不盡相同的。而且，我國特有的自下而上的政策探索過程，決定了排污權(quán)交易制度的建立不可能一蹴而就。實際的過程很可能是從現(xiàn)有的試點城市中逐步得以推廣