淺談現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度理論與實(shí)踐

1、淺談現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度理論與實(shí)踐    一、現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的主要內(nèi)容 研究現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，首先要搞清楚什么是現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，其職能定位、主要內(nèi)容和基本特征有哪些。 （一）現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)的職能定位。 目前國(guó)際上對(duì)國(guó)庫(kù)職能的定位，一般采用國(guó)際貨幣基金組織（imf）的定義，即國(guó)庫(kù)不單是指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國(guó)際貨幣基金組織的這一定義，從本質(zhì)上將現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度與傳統(tǒng)意義上的國(guó)庫(kù)區(qū)別開(kāi)來(lái)，賦予了現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理更為豐富的內(nèi)涵。主要體現(xiàn)為：第一，財(cái)政國(guó)庫(kù)是財(cái)政部門(mén)受政府委托、代表政府

2、履行職能的一種體現(xiàn)；第二，財(cái)政國(guó)庫(kù)不是簡(jiǎn)單意義上的國(guó)庫(kù)資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現(xiàn)；第三，財(cái)政國(guó)庫(kù)重在控制預(yù)算執(zhí)行，要保證財(cái)政資金收支嚴(yán)格按照部門(mén)預(yù)算規(guī)定執(zhí)行；第四，財(cái)政部門(mén)要對(duì)政府資產(chǎn)和負(fù)債實(shí)施管理，要提高政府資產(chǎn)和負(fù)債的管理效率。財(cái)政國(guó)庫(kù)職能定位的上述四方面內(nèi)涵，代表著當(dāng)前各國(guó)現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的發(fā)展方向，也是豐富與完善現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)職能的基礎(chǔ)。 （二）現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的主要內(nèi)容。 基于現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)重在“管理”詹靜濤的職能定位，國(guó)際上又將現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度稱為“國(guó)庫(kù)單一賬戶制度（tsa）”，美國(guó)稱為“合并資金賬戶”制度。不管具體名稱如何，從主要內(nèi)容上看，現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度

3、是以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要方式的財(cái)政資金管理制度，主要包括國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、國(guó)債與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度三個(gè)組成部分。 （三）現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的基本特征。 對(duì)現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的基本特征，國(guó)際上基本形成了共識(shí)，這就是以國(guó)際貨幣基金組織為代表的標(biāo)準(zhǔn)，即：效益、透明、監(jiān)控。 所謂效益，是指提高財(cái)政資金效益和運(yùn)行效率。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過(guò)制度設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化資金收付流程，減少資金收付中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金入庫(kù)效率和支付效率。二是通過(guò)高效管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量，使國(guó)庫(kù)資金保值增值，提高國(guó)庫(kù)資金使用效益。三是通過(guò)國(guó)庫(kù)資金調(diào)度與短期國(guó)債發(fā)行的有機(jī)結(jié)合，降低國(guó)債籌資成本，

4、提高國(guó)債發(fā)行效益。 所謂透明，就是提高透明度，政府財(cái)政收支活動(dòng)向納稅人、社會(huì)公眾透明。政府是受全體納稅人委托管理政府資產(chǎn)和資源，因此政府有責(zé)任向納稅人披露履行受托責(zé)任情況，包括政府資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況、政府運(yùn)營(yíng)情況和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。就我國(guó)而盲，重要的是提高財(cái)政資金收支過(guò)程中的透明度，以促進(jìn)政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化發(fā)展，讓每一筆錢(qián)都花在“陽(yáng)光”下。 所謂監(jiān)控，是指對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行控制和監(jiān)督。通過(guò)制度設(shè)計(jì)和利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)所有財(cái)政資金的收付活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)違規(guī)或不規(guī)范操作進(jìn)行及時(shí)核查處理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，保證財(cái)政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性。我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，建立了預(yù)算執(zhí)行的

5、動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，財(cái)政部門(mén)可以實(shí)時(shí)監(jiān)控到財(cái)政資金的具體活動(dòng)情況，每一筆資金活動(dòng)的詳細(xì)信息，都在財(cái)政部門(mén)的視野之內(nèi)。系統(tǒng)不僅能夠?qū)崟r(shí)提供上述信息，而且對(duì)違規(guī)或不規(guī)范活動(dòng)進(jìn)行預(yù)算，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)和問(wèn)題，重大問(wèn)題立即核查，能夠在較短的時(shí)間內(nèi)糾正或解決。 二、現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)的理論基礎(chǔ)及其應(yīng)用 建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，是財(cái)政管理制度的一次重大創(chuàng)新。研究這一制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)，有助于我們更好地理解現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，更好地推進(jìn)改革工作。結(jié)合當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新研究成果，建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度主要有四大理論基礎(chǔ)：一是公共財(cái)政理論。二是委托代理理論與信息不對(duì)稱理論。三是博弈理論。四是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論。

6、（一）公共財(cái)政理論及其應(yīng)用。 公共財(cái)政理論是建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的基礎(chǔ)性理論。公共財(cái)政理論的前提，是要明確界定政府與市場(chǎng)關(guān)系。也就是說(shuō)，公共財(cái)政的第一層含義，是在明確政府與市場(chǎng)關(guān)系基礎(chǔ)上界定財(cái)政職能，財(cái)政應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，要認(rèn)識(shí)清楚。財(cái)政要有所為，有所不為。凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效解決的，財(cái)政就不能“越位”；對(duì)滿足社會(huì)需要必須由政府提供的公共服務(wù)，財(cái)政就不能“缺位”。這是第一層面的問(wèn)題，又稱為功能型公共財(cái)政。在此基礎(chǔ)上，公共財(cái)政還有如何更好地實(shí)現(xiàn)這些職能的問(wèn)題，這就是第二個(gè)層面的問(wèn)題，即要用公共管理的辦法管理財(cái)政，確保財(cái)政資金使用中的公開(kāi)、透明，保證財(cái)政資金的高效使用。從這一層面上理解

7、的公共財(cái)政，又稱為管理型公共財(cái)政。一般來(lái)講，預(yù)算資金分配屬于功能型公共財(cái)政范疇，預(yù)算執(zhí)行屬于管理型公共財(cái)政的范疇，預(yù)算執(zhí)行管理基于預(yù)算資金分配又影響或反作用于預(yù)算資金分配。以預(yù)算執(zhí)行管理為核心的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度是構(gòu)建公共財(cái)政管理框架的重要組成部分。 近幾年來(lái)，財(cái)政部將財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革列為當(dāng)前財(cái)政改革的重點(diǎn)工作之一，大力推進(jìn)并取得明顯成效。目前，盡管財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革框架已基本確立，但距離理想目標(biāo)還有相當(dāng)大的差距，還需要通過(guò)深化改革進(jìn)一步擴(kuò)展、豐富、完善，以期在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全以公共財(cái)政理論為指導(dǎo)、以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)、以國(guó)庫(kù)集中收付為財(cái)政資金繳撥主要形式的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。 （

8、二）委托代理理論與信息不對(duì)稱理論及其應(yīng)用。 現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革，也是委托代理理論以及信息不對(duì)稱理論在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)踐中的新發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)中，處于信息優(yōu)勢(shì)的一方稱為代理人，處于信息劣勢(shì)的一方稱為委托人。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)，委托人和代理人各自有其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，委托人、代理人都以其自身利益最大化為目標(biāo)。在信息對(duì)稱下，即使委托人與代理人目標(biāo)不一致，代理人行為仍會(huì)被覺(jué)察，不會(huì)造成道德風(fēng)險(xiǎn)，也不會(huì)出現(xiàn)逆向選擇，不會(huì)產(chǎn)生目標(biāo)背離。當(dāng)存在信息不對(duì)稱時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，造成目標(biāo)背離。為減少這種目標(biāo)背離，一般采取以下方式解決：一是設(shè)計(jì)一種合理、科學(xué)的機(jī)制，使得代理人在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)委托

9、人利益的最大化。為有效激勵(lì)代理人，有必要實(shí)行激勵(lì)與懲罰相結(jié)合的機(jī)制。二是建立公開(kāi)、透明的信息公開(kāi)與披露制度，盡可能減少委托方與代理人之間的信息不對(duì)稱，減少雙方間的利益背離。 根據(jù)委托代理理論，財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)代表政府履行受托責(zé)任，主要實(shí)現(xiàn)三方面的功能：一是控制預(yù)算執(zhí)行。二是高效管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金和債務(wù)。三是全面、準(zhǔn)確反饋政府收支信息。盡管當(dāng)前中央和地方各級(jí)以控制預(yù)算執(zhí)行、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度為重點(diǎn)，取得了很好的改革成效，發(fā)揮了財(cái)政國(guó)庫(kù)在管理與控制預(yù)算執(zhí)行中的功能和作用，但離財(cái)政國(guó)庫(kù)上述職能定位，還存在一定差距。如政府資產(chǎn)和負(fù)債還沒(méi)有得到高效的運(yùn)作管理，政府收支信息還沒(méi)有得到全面、準(zhǔn)確反映，財(cái)政信息透明度

10、不高，以及預(yù)算單位用款計(jì)劃編制過(guò)粗，財(cái)政國(guó)庫(kù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格意義上的預(yù)算控制，等等。這些問(wèn)題的存在，很大程度是信息不對(duì)稱造成的，需要待我們?cè)诮窈蠊ぷ髦屑訌?qiáng)研究，進(jìn)一步完善財(cái)政國(guó)庫(kù)的管理職能，逐步建立和完善現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體系，促使財(cái)政資金收付方式更加規(guī)范，資金使用更加高效，預(yù)算執(zhí)行更加透明，信息反饋更加快捷，財(cái)政監(jiān)管更加有效。 （三）博弈理論及其應(yīng)用。 博弈論是研究決策主體（個(gè)人或單位）的行為發(fā)生直接相互作用時(shí)候的決策，以及這種決策的均衡問(wèn)題的理論。也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過(guò)來(lái)影響到其他主體選擇時(shí)的決策問(wèn)題和均衡問(wèn)題。所以，博弈論又可稱為對(duì)策論。博弈理論在現(xiàn)實(shí)生活中

11、廣泛存在，國(guó)家與國(guó)家之間。中央政府與地方政府之間、企業(yè)與企業(yè)之間乃至夫妻之間，都存在博弈關(guān)系。在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理方面，財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位之間也存在博弈關(guān)系。預(yù)算單位強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出要滿足實(shí)際需要。希望自由、靈活地使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)；財(cái)政部門(mén)要求預(yù)算支出要符合規(guī)定，要按照批準(zhǔn)的預(yù)算和相關(guān)制度規(guī)定支出預(yù)算經(jīng)費(fèi)。這就產(chǎn)生了相互博弈關(guān)系。博弈結(jié)果，形成了新的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制：財(cái)政部門(mén)通過(guò)對(duì)用款計(jì)劃和資金撥付的審核及監(jiān)控，雖然增加了審核監(jiān)控成本（包括時(shí)間），但保證了預(yù)算單位按預(yù)算和規(guī)定使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)；預(yù)算單位按財(cái)政部門(mén)要求使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)，雖然不能自由、靈活地支配預(yù)算資金，但可以方便、快捷地使用預(yù)算資金，滿足工作需要。

12、通過(guò)博弈實(shí)現(xiàn)雙方利益的均衡。即實(shí)現(xiàn)所謂的“納什均衡”。財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位不斷的博弈過(guò)程，也就是矛盾不斷產(chǎn)生又不斷解決的過(guò)程，推進(jìn)了制度的創(chuàng)新和完善，最終實(shí)現(xiàn)雙方利益的最大化。 （四）制度變遷理論及其應(yīng)用。 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論，是研究導(dǎo)致一項(xiàng)制度發(fā)生改變或創(chuàng)新的制度均衡原因以及變遷路徑問(wèn)題。制度變遷有強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種。誘致性制度變遷指的是各主體響應(yīng)因制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)而進(jìn)行的自發(fā)變遷，強(qiáng)制性制度變遷指的是來(lái)自政府高層統(tǒng)一法令、強(qiáng)制要求而引起的制度變遷。誘致性制度變遷的動(dòng)機(jī)源于主體間的一致同意原則和經(jīng)濟(jì)原則，是制度變遷中富有效率的方式之一，但通過(guò)這一制度變遷方式實(shí)

13、現(xiàn)改革目標(biāo)，則會(huì)耗時(shí)長(zhǎng)，進(jìn)展慢。強(qiáng)制性制度變遷，其優(yōu)勢(shì)在于能通過(guò)政府強(qiáng)制力，在最短時(shí)間內(nèi)快速推進(jìn)制度變遷，降低制度變遷成本。 我國(guó)推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，應(yīng)該是強(qiáng)制性和誘致性制度變遷的有機(jī)結(jié)合。我國(guó)從中央到地方全面進(jìn)行的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，是在黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、自上而下大力推動(dòng)的一項(xiàng)改革，屬于強(qiáng)制性制度變遷的范疇。這一強(qiáng)制性制度變遷，主要有以下特點(diǎn)：一是高層重視。二是要求明確。三是行動(dòng)迅速。 但另一方面，我們?cè)谕七M(jìn)強(qiáng)制性制度變遷過(guò)程中也實(shí)施了誘致性制度變遷。從主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，通過(guò)實(shí)施改革建立新的資金運(yùn)行機(jī)制和信息反饋機(jī)制，簡(jiǎn)化了用款程序，有效地提高了主管部門(mén)財(cái)務(wù)管理水平。從基層預(yù)

14、算單位來(lái)說(shuō)，改革提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，取消了資金撥付的中間環(huán)節(jié)，使財(cái)政資金由“中轉(zhuǎn)”變?yōu)橹边_(dá)，方便了基層預(yù)算單位用款，因此也得到了他們的廣泛支持和贊同。三、國(guó)庫(kù)集中收付制度的理論應(yīng)用及實(shí)踐 國(guó)庫(kù)集中收付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的國(guó)庫(kù)管理制度，主要有三個(gè)基本特征：一是財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一設(shè)立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，預(yù)算單位不設(shè)立財(cái)政資金存款賬戶，所有財(cái)政資金收付活動(dòng)都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理。二是財(cái)政資金收付方式規(guī)范。稅收和非稅收入通過(guò)銀行系統(tǒng)及時(shí)繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系；財(cái)政資金支出由國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位；財(cái)政資金余額只保存在國(guó)庫(kù)單一賬戶。三是實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。財(cái)政部

15、門(mén)實(shí)時(shí)監(jiān)控每一筆財(cái)政資金收入以及支出情況。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的設(shè)立、國(guó)庫(kù)集中收付運(yùn)行機(jī)制的確立以及建立財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系等，都積極應(yīng)用了上述理論，取得了很好的改革成果。 （一）關(guān)于國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。 根據(jù)委托代理理論，財(cái)政部門(mén)是接受政府委托，負(fù)責(zé)管理財(cái)政資金的收支活動(dòng)。因此，所有財(cái)政資金的收支賬戶都應(yīng)由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。據(jù)此，我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革中規(guī)定，財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一設(shè)立和管理國(guó)庫(kù)單一賬戶莎系，所有財(cái)政資金收支活動(dòng)都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理。 根據(jù)信息不對(duì)稱理論，這一管理方式也最大限度地減少了財(cái)政部門(mén)與各預(yù)算單位間的信息不對(duì)稱。改革前，預(yù)算單位分散開(kāi)設(shè)銀行賬戶，分頭管理，資金收繳及使用均

16、在各預(yù)算單位操作。由于財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位間存在重大的信息不對(duì)稱，造成資金使用過(guò)程中挪用、管理不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政資金使用效益低下。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，財(cái)政部門(mén)作為財(cái)政資金收支管理的代理人，直接負(fù)有管理各部門(mén)銀行賬戶的職責(zé)和權(quán)力。在資金支付方面，財(cái)政部門(mén)為各預(yù)算單位設(shè)立授權(quán)支付零余額賬戶，賬戶管理權(quán)歸屬財(cái)政部門(mén)，代理銀行根據(jù)協(xié)議每日對(duì)賬戶實(shí)行清算，保證財(cái)政資金支付按照規(guī)范化程序操作。在非稅收入收繳方面，財(cái)政部門(mén)為各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位設(shè)立財(cái)政匯繳專戶，根據(jù)政府受托責(zé)任，該賬戶由代理銀行根據(jù)財(cái)政部門(mén)要求每日清零，資金上交國(guó)庫(kù)。上述根據(jù)委托代理理論設(shè)立的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，有效地解決了改革前存在的預(yù)算單位

17、挪用、占?jí)嘿Y金等現(xiàn)象，提高了財(cái)政資金的收付效率。 （二）關(guān)于國(guó)庫(kù)集中收付運(yùn)行機(jī)制。 財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革是一項(xiàng)創(chuàng)新，改革不是財(cái)政部門(mén)集權(quán)，而是運(yùn)用委托代理理論及博弈理論，理順財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、代理銀行等各方關(guān)系，創(chuàng)新國(guó)庫(kù)集中收付運(yùn)行機(jī)制，使得運(yùn)行主體各司其職，各負(fù)其責(zé)，提高國(guó)庫(kù)集中收付整體效率。這一運(yùn)行機(jī)制，主要包括三方面內(nèi)容：一是合理界定三部門(mén)職責(zé)。財(cái)政部門(mén)主要負(fù)責(zé)做好國(guó)庫(kù)集中收付相關(guān)資金支付業(yè)務(wù)以及監(jiān)督管理工作，代理銀行負(fù)責(zé)做好國(guó)庫(kù)集中收付資金的代理與清算業(yè)務(wù)。預(yù)算單位按照財(cái)政部門(mén)規(guī)定，負(fù)責(zé)報(bào)送用款計(jì)劃和使用資金。二是實(shí)行激勵(lì)與懲罰制度。為保證預(yù)算單位順利適應(yīng)改革，改革中確立了預(yù)算單位職

18、能“三不變”原則，即不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位，不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)，不改變預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理權(quán)和會(huì)計(jì)核算權(quán)?！叭蛔儭痹瓌t，實(shí)際上是對(duì)預(yù)算單位的一種制度激勵(lì)。對(duì)預(yù)算單位、代理銀行違反改革規(guī)定的，財(cái)政部門(mén)會(huì)采取適當(dāng)?shù)姆绞接枰詰土P。財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、代理銀行在上述激勵(lì)與懲罰制度約束下，最終形成合作博弈，共同推動(dòng)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的順利進(jìn)行。三是圍繞“三個(gè)變化”，創(chuàng)新了資金運(yùn)行機(jī)制。改革主要有三個(gè)方面變化：一是銀行賬戶設(shè)置改變，通過(guò)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，控制了庫(kù)款資金流量。二是財(cái)政資金收支流程改變，通過(guò)改變資金繳撥方式，規(guī)范資金的收入收繳和支出支付活動(dòng)。三是管理機(jī)制改變，由于賬戶體

19、系和繳撥方式的改變，預(yù)算執(zhí)行透明度大大提高，強(qiáng)化了財(cái)政部門(mén)和預(yù)算主管部門(mén)對(duì)預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督監(jiān)控。這“三個(gè)變化”構(gòu)建起嚴(yán)密的、覆蓋財(cái)政資金整個(gè)收支活動(dòng)的預(yù)算執(zhí)行運(yùn)作機(jī)制，能有效解決財(cái)政資金管理中的信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)控制以及透明度等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的安全、規(guī)范和高效運(yùn)行。 （三）關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。 我國(guó)推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付改革中，著力建立健全財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，較好地解決了改革前財(cái)政資金運(yùn)行透明度不高的問(wèn)題。一是強(qiáng)化了財(cái)政部門(mén)的受托責(zé)任。改革前，財(cái)政資金撥付給主管部門(mén)后，就脫離了財(cái)政部門(mén)監(jiān)督，財(cái)政部門(mén)也很難控制資金運(yùn)行過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，近年來(lái)審計(jì)風(fēng)暴所反映的各部門(mén)出現(xiàn)的各類問(wèn)題，也多是這方面

20、存在風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門(mén)負(fù)有監(jiān)管不力的責(zé)任。國(guó)庫(kù)集中收付改革后，強(qiáng)化了財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的受托管理責(zé)任，財(cái)政資金由財(cái)政部門(mén)直接支付到收款人及用款單位，或直接給各基層單位下達(dá)授權(quán)支付額度，財(cái)政部門(mén)的受托管理責(zé)任得以加強(qiáng)。二是實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。傳統(tǒng)財(cái)政收支管理方式下，一些單位存在資金坐收坐支、延滯人庫(kù)以至截留、擠占、挪用等問(wèn)題頻繁發(fā)生，難以根本杜絕，重要原因就是財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位存在信息不對(duì)稱，預(yù)算單位利用信息不對(duì)稱進(jìn)行違規(guī)操作，謀求利益最大化，財(cái)政部門(mén)無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)。改革后，財(cái)政部門(mén)建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，預(yù)算單位每一筆財(cái)政資金收支都實(shí)時(shí)處于財(cái)政部門(mén)監(jiān)控下，有效遏制了預(yù)算單位因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的違法違規(guī)現(xiàn)象的

21、發(fā)生。 （四）關(guān)于信息生成機(jī)制。 改革之前，財(cái)政資金大多以撥代支，缺乏來(lái)自預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行信息，有些預(yù)算執(zhí)行信息來(lái)源于一級(jí)預(yù)算單位，而且是通過(guò)紙質(zhì)報(bào)表報(bào)送。這樣的傳遞方法，不僅信息來(lái)源粗略，信息延伸半徑短，而且很難做到完整、及時(shí)。在這種管理方式下，財(cái)政部門(mén)難以掌握真實(shí)、全面、系統(tǒng)的信息，財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位信息嚴(yán)重不對(duì)稱。改革之后，財(cái)政部門(mén)能夠及時(shí)獲取財(cái)政資金活動(dòng)的詳細(xì)信息，形成了新的信息生成機(jī)制。預(yù)算執(zhí)行信息來(lái)源于基層預(yù)算單位的每一筆交易記錄，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)地傳輸給財(cái)政部門(mén)，預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、及時(shí)性大幅度提高，預(yù)算執(zhí)行透明度明顯增強(qiáng)，有效地促進(jìn)了財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位之間的信息對(duì)稱。這為

22、財(cái)政運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了及時(shí)可靠的信息基礎(chǔ)。 當(dāng)然，這些信息是在現(xiàn)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)制度下產(chǎn)生的，還不能完整、客觀地反映政府部門(mén)的財(cái)務(wù)狀況。為了克服收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)制度的局限性，國(guó)際上開(kāi)始研究政府會(huì)計(jì)改革問(wèn)題，從20世紀(jì)80年代以來(lái)，陸續(xù)有近20個(gè)國(guó)家政府會(huì)計(jì)實(shí)行了不同程度的權(quán)責(zé)發(fā)生制改革，盡管這些國(guó)家政府會(huì)計(jì)改革的方式、內(nèi)容、程度及改革步驟不盡相同，但無(wú)論采用何種方式，政府會(huì)計(jì)改革目標(biāo)比較明確，就是能夠全面或比較全面地反映政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息，增加財(cái)政透明度，更好地評(píng)價(jià)政府財(cái)政財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)情況，提高政府公共管理效率和效益，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策能力。 近年采，我國(guó)也在

23、著手研究政府會(huì)計(jì)改革問(wèn)題。下一步政府會(huì)計(jì)改革工作主要是：在前期研究的基礎(chǔ)上，按照總體規(guī)劃、先易后難、重點(diǎn)突破、逐步推進(jìn)的原則，研究制定改革總體規(guī)劃、改革方案及相關(guān)制度，條件成熟時(shí)逐步向前推進(jìn)。政府會(huì)計(jì)改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)性要求高、實(shí)施難度大，必須深入研究，充分準(zhǔn)備，才能確定具體改革方案。當(dāng)前，主要做好各項(xiàng)改革前期準(zhǔn)備工作，為將來(lái)實(shí)施政府會(huì)計(jì)改革打好基礎(chǔ)。 四、政府采購(gòu)制度的理論應(yīng)用與實(shí)踐 （一）關(guān)于政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模。 1.關(guān)于政府采購(gòu)的范圍。政府采購(gòu)雖然在國(guó)際上廣泛施行，但并沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一的概念和范圍。通行做法是，各個(gè)國(guó)家根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況，以法律形式確立政府采購(gòu)范圍，并且根據(jù)政府職能

24、的不斷變化而逐步擴(kuò)大，有的國(guó)家以政府事權(quán)來(lái)劃分，只要屬于政府公共職能范圍的事，不論采購(gòu)項(xiàng)目大小，是否使用財(cái)政資金，就是企業(yè)采購(gòu)也要實(shí)行政府采購(gòu)；有的國(guó)家把軍事采購(gòu)也納入了政府采購(gòu)范圍。 我國(guó)政府采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)的定義是，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。也就是說(shuō)，只有納入政府集中采購(gòu)目錄和集中采購(gòu)目錄以外，但在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)之上的貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目，才實(shí)行政府采購(gòu)；未達(dá)到規(guī)定數(shù)額的，可以不實(shí)行政府采購(gòu)。由此可見(jiàn)，我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定的采購(gòu)主體和采購(gòu)范圍都比較窄。 2.關(guān)于政府采購(gòu)規(guī)模。采購(gòu)規(guī)模與采購(gòu)范圍是緊密相關(guān)的。由

25、于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府采購(gòu)范圍寬，所以，其規(guī)模都非常大。目前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府采購(gòu)規(guī)模一般占一個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（gdp）的10-15%.oecd國(guó)家的政府采購(gòu)規(guī)模（政府消費(fèi)加上政府投資，含公務(wù)員工資福利、軍事采購(gòu)等）占年度gdp的15-20%.美國(guó)為19%，歐盟為21%，加拿大為25%.有的國(guó)家占財(cái)政支出的比重更高，例如，俄羅斯政府采購(gòu)規(guī)模占財(cái)政支出的比重達(dá)到80%. 我國(guó)實(shí)施政府采購(gòu)規(guī)模以來(lái)，政府采購(gòu)范圍也在不斷拓寬，由當(dāng)初的計(jì)算機(jī)、復(fù)印機(jī)、小汽車(chē)等通用商品，延伸到了工程和服務(wù)領(lǐng)域。隨著政府范圍擴(kuò)大，政府采購(gòu)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)。1998年為31億元，2000年增長(zhǎng)到328億元，2002年首次突破千億

26、元大關(guān)，2003年達(dá)到1500億元，2004年突破2000億元，2005年預(yù)計(jì)達(dá)到2500億元。1998-2004年年均增長(zhǎng)率為88.8%.2004年我國(guó)政府采購(gòu)資金規(guī)模2135.7億元，占當(dāng)年gdp的2%，占財(cái)政支出的8%. （二）關(guān)于政府采購(gòu)模式。 政府采購(gòu)模式是指政府采購(gòu)實(shí)施的形式，主要有集中采購(gòu)和分散采購(gòu)兩種。集中采購(gòu)就是將各部門(mén)所需的通用性商品集中起來(lái)，委托專門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。分散采購(gòu)是指各部門(mén)按照制度規(guī)定自行組織采購(gòu)。歐美國(guó)家政府采購(gòu)一般都經(jīng)歷了部門(mén)分散采購(gòu)，到高度集中采購(gòu)，再到集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的過(guò)程，目前主要是實(shí)行分散采購(gòu)為主的模式。由于集中采購(gòu)存在效率低

27、、用戶選擇余地小、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)官僚習(xí)氣嚴(yán)重等難以克服的缺陷，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)商品日益豐富和權(quán)力下放改革的推進(jìn)，歐美國(guó)家普遍弱化了集中采購(gòu)，大力推行分散采購(gòu)。 我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定，政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的模式。集中采購(gòu)又分為政府集中采購(gòu)和部門(mén)集中采購(gòu)，其中，政府集中采購(gòu)范圍限制在通用政府采購(gòu)項(xiàng)目；部門(mén)有特殊要求的經(jīng)常性采購(gòu)項(xiàng)目或者批量采購(gòu)項(xiàng)目，由部門(mén)實(shí)行集中采購(gòu)。其它采購(gòu)項(xiàng)目，達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)的，由用戶分散采購(gòu)。由于我國(guó)目前政府采購(gòu)制度改革還處于發(fā)展階段，人們對(duì)政府采購(gòu)的認(rèn)識(shí)和自覺(jué)執(zhí)行政府采購(gòu)制度的意識(shí)都比較弱，因此，集中采購(gòu)仍是政府采購(gòu)的主要模式。2004年我國(guó)集中采

28、購(gòu)資金達(dá)1727.5億元，占政府采購(gòu)總規(guī)模的80.9%.今后在繼續(xù)抓好政府集中采購(gòu)工作的同時(shí)，要研究推進(jìn)部門(mén)集中采購(gòu)和分散采購(gòu)，充分調(diào)動(dòng)部門(mén)開(kāi)展政府采購(gòu)的積極性，這是擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍和規(guī)模的根本途徑，也是提高政府采購(gòu)效率的有效方式。 （三）關(guān)于政府采購(gòu)機(jī)制。 我國(guó)政府采購(gòu)機(jī)制正處在建立和完善過(guò)程中，主要包括五個(gè)方面： 1.建立“管采”分離、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的管理機(jī)制。我國(guó)在改革初期，政府采購(gòu)的管理職能與執(zhí)行職能主要由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，許多地方財(cái)政部門(mén)都成立了政府采購(gòu)中心，負(fù)責(zé)集中采購(gòu)。在政府采購(gòu)立法期間，不少專家提出，管理職能和執(zhí)行職能不分，與建立科學(xué)合理、相互制約的采購(gòu)制度相悖，也不符合反腐倡廉工作的要

29、求。因此，政府采購(gòu)法明確規(guī)定，我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行管理職能與執(zhí)行職能分離的管理體制，也就是說(shuō)，管理者作為“裁判員”負(fù)責(zé)政策制定和監(jiān)督管理，不能從事具體采購(gòu)工作，而執(zhí)行者作為“運(yùn)動(dòng)員”只負(fù)責(zé)具體的政策執(zhí)行，不能管理監(jiān)督工作。這樣就明確和理順了政府管理與采購(gòu)操作之間的關(guān)系。目前，財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)，都設(shè)置了專門(mén)的政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，省級(jí)政府普遍依法設(shè)置了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，其中相當(dāng)一部分是從財(cái)政部門(mén)分離出來(lái)的。中央也已按系統(tǒng)分別設(shè)置了中央國(guó)家機(jī)關(guān)采購(gòu)中心和中央直屬機(jī)關(guān)采購(gòu)中心。管理職能與操作職能日趨完善，形成分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)行的工作機(jī)制。 2.建立政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范采購(gòu)行為。重點(diǎn)是嚴(yán)密

30、程序，分清責(zé)任，加強(qiáng)管理。要建立從政府采購(gòu)預(yù)算編制到采購(gòu)資金支付的一整套采購(gòu)程序，從程序上預(yù)防采購(gòu)行為和決策的隨意性。在程序的執(zhí)行上，要充分發(fā)揮財(cái)政預(yù)算和支付手段的作用，即沒(méi)有編制政府采購(gòu)預(yù)算的項(xiàng)目，不得開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)；沒(méi)有按程序操作的項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)不予撥款；要確立公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式的主導(dǎo)地位。公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)，透明度高，最能體現(xiàn)政府采購(gòu)的優(yōu)越性，因此，在可能的情況下，要盡可能采取公開(kāi)招標(biāo)方式，既充分體現(xiàn)了公開(kāi)、公平、公正的原則，也減少不必要的糾紛。此外，還要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)、專家和供應(yīng)商的管理。 3.建立監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)規(guī)范操作。要完善政府采購(gòu)監(jiān)督體系，逐步形成以財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)及其他部門(mén)

31、分工協(xié)作的監(jiān)督機(jī)制。審計(jì)部門(mén)應(yīng)依據(jù)政府采購(gòu)法、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部頒布的有關(guān)政府采購(gòu)的法規(guī)和規(guī)章，對(duì)各部門(mén)和各單位政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況和采購(gòu)資金使用情況進(jìn)行審計(jì)；監(jiān)察部門(mén)應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)的相關(guān)人員實(shí)施監(jiān)察，嚴(yán)肅處理各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為。此外，還要注意發(fā)揮供應(yīng)商的監(jiān)督作用，重點(diǎn)是建立和完善供應(yīng)商投訴處理機(jī)制。目前，供應(yīng)商投訴呈快速增長(zhǎng)之勢(shì)，說(shuō)明政府采購(gòu)機(jī)制在發(fā)揮作用，有助于我們及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正采購(gòu)過(guò)程中的問(wèn)題。 財(cái)政預(yù)算和支付管理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府采購(gòu)活動(dòng)中都發(fā)揮了關(guān)鍵作用。而我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行預(yù)算管理時(shí)間較短，在編制方法、審批管理、支付審核與采購(gòu)管理有機(jī)結(jié)合等方面還需要進(jìn)一步完善。當(dāng)前，我國(guó)正在深化部

32、門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付等財(cái)政改革，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)幾項(xiàng)改革的協(xié)調(diào)配合，將采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算納入部門(mén)預(yù)算中，發(fā)揮預(yù)算在政府采購(gòu)中的基礎(chǔ)和依據(jù)作用，同時(shí)，利用財(cái)政支付手段約束采購(gòu)合同的執(zhí)行，通過(guò)資金撥付管理監(jiān)督采購(gòu)活動(dòng)。 4.建立健全電子化政府采購(gòu)制度。利用現(xiàn)代信息技術(shù)和產(chǎn)品，建立健全電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理和操作的電子化，降低采購(gòu)成本，提高采購(gòu)效率，這是政府采購(gòu)制度改革的方向。 從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家推行電子化政府采購(gòu)的實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是效率還是效益，都有較大提高。應(yīng)該充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和產(chǎn)品，積極探索和發(fā)展以信息技術(shù)為支撐的政府采購(gòu)新方式，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理和操作電子化。目前應(yīng)著重在以下四個(gè)方面進(jìn)

33、行研究和探索：一是增加反拍賣(mài)等電子化采購(gòu)方式，增強(qiáng)政府采購(gòu)的靈活性，提高采購(gòu)效率。二是對(duì)供應(yīng)商、采購(gòu)合同實(shí)現(xiàn)電子化管理，提高透明度和管理效率。三是將政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體由報(bào)刊轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)，降低成本，增強(qiáng)及時(shí)性。四是政府采購(gòu)管理系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，確保支付資金的準(zhǔn)確與安全。我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)抓緊制定電子化政府采購(gòu)的戰(zhàn)略方案，逐步推進(jìn)電子化政府采購(gòu)工作，最終實(shí)現(xiàn)電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)統(tǒng)一集中管理的目標(biāo)。 5.實(shí)行采購(gòu)人員資格管理。由于政府采購(gòu)專業(yè)技術(shù)要求高，又從事市場(chǎng)交易活動(dòng)，大部分國(guó)家對(duì)各部門(mén)采購(gòu)從業(yè)人員都有資格要求，美國(guó)等國(guó)家稱為“采購(gòu)合同官員”，我國(guó)香港特區(qū)稱為“采購(gòu)主任”。采購(gòu)人員資格分為不同級(jí)次，各級(jí)次都有相應(yīng)的條件和職責(zé)，級(jí)次的獲得和晉升必須通過(guò)考試。各部門(mén)只有獲得采購(gòu)資格的人員才能組織采購(gòu)活動(dòng)和簽訂合同。這些有資格的采購(gòu)人員獨(dú)立開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，各部門(mén)行政首長(zhǎng)不能干預(yù)，也不能改變他們做出的決定。采購(gòu)人員對(duì)做出的決定要承擔(dān)法律責(zé)任。我們?cè)诮窈蟾母镏校惨梃b國(guó)外這一做法，研究制定從業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)和考核制度，對(duì)于政府采購(gòu)從業(yè)人員（包括各單位和采購(gòu)中心的采購(gòu)人員）實(shí)行專業(yè)資格管理，參加統(tǒng)考取得資格，持證