建設(shè)工程項(xiàng)目代建制現(xiàn)狀及措施

1、工程項(xiàng)目代建制度存在的問題及對策措施    工程項(xiàng)目代建制度是國際上通常采用的一種工程項(xiàng)目管理模式。是由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工等全過程進(jìn)行管理，并按照建設(shè)項(xiàng)目工期和設(shè)計要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。其特點(diǎn)是由過去工程自管型的小生產(chǎn)管理方式向項(xiàng)目專業(yè)化轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目的工程技術(shù)及管理手段也趨于現(xiàn)代化。2004年，國務(wù)院頒布的關(guān)于投資體制改革的決定中提出：對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，這樣代建制才在我國逐步推行。目前，各地、各部門加快推行政府投資項(xiàng)目代建制，并取得了積極的

2、成效，但同時也暴露出了許多問題。為保證政府投資項(xiàng)目代建制的健康發(fā)展，我們應(yīng)予高度重視和認(rèn)真研究。對此，結(jié)合工作實(shí)際，就代建制面臨的問題與對策談一點(diǎn)個人淺見，供參考。     一、代建制度中存在的問題          （一）法規(guī)不全。國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定雖然規(guī)定對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，但目前，國家尚未建立項(xiàng)目代建制配套的法律、法規(guī)，相關(guān)部門亦未制定相應(yīng)的操作細(xì)則。實(shí)際操作過程中遇到很多困難,致使項(xiàng)目代建實(shí)施過程中出現(xiàn)問題較多，甚至處于無序狀態(tài)。如沒有

3、對代建人授予相應(yīng)的法律地位,代建合同的主體和主體之間的關(guān)系不清晰,代建人在履行代建職能時,難以正確地把握工作的范疇和職責(zé)，代建人在國家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位。再如代建制度是一種民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系尚未有明確的說明，合作雙方背反的期望目標(biāo)便對建設(shè)工程項(xiàng)目產(chǎn)生各種不利的影響，在工程建設(shè)過程中，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時常發(fā)生。等等這些，對于代建制度的順利推行是十分不利的。     （二）機(jī)制不活。目前代建企業(yè)大都隸屬于政府部門，有些由一些行政富余人員，這個明顯帶有壟斷色彩的行為對于企業(yè)的發(fā)展有著得天獨(dú)厚的效果，但由于他們的存在，公司的人事制度、工資

4、制度改革因無規(guī)定而遲遲無法開展，且長期的機(jī)關(guān)作風(fēng)使得他們的思想觀念與現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展、創(chuàng)新精神格格不入。雖然根據(jù)政府體制改革的要求，代建企業(yè)正在準(zhǔn)備改制，但從整體看，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在。由于代建制企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，這種機(jī)制自然形成一種行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，限制了競爭。代建市場處于發(fā)育期，代建主體少，尤其缺少經(jīng)驗(yàn)豐富、水平高的代建企業(yè)，還未形成良性的市場競爭。這將極大的阻礙代建企業(yè)的市場競爭，影響代建企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。     （三）管理不嚴(yán)。應(yīng)該說，代建制是政府將政府非經(jīng)營性投資項(xiàng)目的全部管理職能通過委托轉(zhuǎn)交給以市場競爭方式確

5、定的代建企業(yè)來執(zhí)行，代建企業(yè)向政府業(yè)主負(fù)責(zé)，各項(xiàng)目承包企業(yè)向代建企業(yè)負(fù)責(zé)，兩者均以合同方式確定各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這就使得行政權(quán)力尋租的難度加大。對“代建制”項(xiàng)目，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體執(zhí)行實(shí)施依靠市場機(jī)制管理，有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為，減少“三超”現(xiàn)象。代建制下，政府不直接與建設(shè)項(xiàng)目的其他當(dāng)事人如設(shè)計單位、監(jiān)理單位、咨詢單位、施工承包商等打交道，與之打交道的是接受政府授權(quán)作為一個實(shí)體的工程項(xiàng)目管理公司，它代理政府對項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。政府的作用主要是培育代建市場、制定規(guī)則和維護(hù)良好的市場秩序，而不是直接參與政府投資項(xiàng)目的管理活動。實(shí)際上并非如此。目前,項(xiàng)目的業(yè)主看似政府

6、，而實(shí)際就是今后的使用單位,使用單位充當(dāng)業(yè)主。代建企業(yè)與項(xiàng)目使用單位的經(jīng)濟(jì)利益也未完全割斷，這些致使投資失控,“三超”現(xiàn)象大量存在。同時，在項(xiàng)目代建實(shí)施過程中，相關(guān)部門對代建企業(yè)也缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。如筆者最近對一代建項(xiàng)目進(jìn)行審計時發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目代建單位-某工程項(xiàng)目管理公司存在對工程項(xiàng)目監(jiān)管不力，施工單位非法轉(zhuǎn)包、層層分包、違規(guī)承包工程，項(xiàng)目招標(biāo)、代建、監(jiān)理單位同屬一個主管部門等問題，給工程質(zhì)量造成安全隱患。還存在項(xiàng)目資金管理不嚴(yán)，擠占業(yè)主建設(shè)資金、施工單位大量使用虛假發(fā)票、白條及無發(fā)票支付貨款等。違規(guī)金額占工程概算總額的39%。    （四）素質(zhì)不高。目前的代建行業(yè)準(zhǔn)

7、入門檻較低，代建沒有明確的代建資質(zhì)，有的以其他建筑類資質(zhì)代替代建資質(zhì)，代建人、代建資質(zhì)的選擇具有任意性。如筆者審計一代建公司，注冊資金500萬元中，有300萬元是為申報咨詢甲級資質(zhì)而虛增的，直接影響到代建工程管理質(zhì)量。同時，項(xiàng)目管理人員知識面偏窄，綜合協(xié)調(diào)管理能力較弱，尤其是經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、管理、法律等方面知識和能力不足，缺少項(xiàng)目經(jīng)理、復(fù)合型人才。并且代建企業(yè)的人員組織結(jié)構(gòu)不合理，考核機(jī)制也尚未健全，而且培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏，缺少專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。     二、完善代建制度的幾點(diǎn)建議    一是完善法律制度。抓緊制定、修改和清理政府投資建設(shè)管理的有關(guān)

8、法律、法規(guī)及行政規(guī)章、文件，改革項(xiàng)目審批制度。明確代建制的概念、定位、適用范圍、管理辦法，要將代建制項(xiàng)目納入我國政府采購法軌道，確定代建項(xiàng)目服務(wù)應(yīng)具備的管理能力或業(yè)績、注冊資本金、技術(shù)力量、企業(yè)資質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)。確立“投、建、管、用”四方主體，特別是代建主體的法律地位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任范圍，規(guī)范各方行為和相互關(guān)系，統(tǒng)一政府管理職責(zé)，并且應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。對于現(xiàn)階段由于代建制度出現(xiàn)而產(chǎn)生的風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題，應(yīng)通過立法來確立代建制度，將委托代建后的行政責(zé)任轉(zhuǎn)移給代建人。同時制定合理的代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取相應(yīng)的措施，解決責(zé)權(quán)利不對等的現(xiàn)象。如規(guī)定在代建單位招標(biāo)過程中，明確要求投標(biāo)單位在投標(biāo)書中詳細(xì)列示費(fèi)用明細(xì)及取

9、費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并請評標(biāo)專家就代建費(fèi)作出專項(xiàng)評審。     二是轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制。深化體制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。我們應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，采用合伙人或股份制的形式對企業(yè)作出體制改革，用現(xiàn)代企業(yè)管理的理念，深化企業(yè)內(nèi)部管理、人事制度和分配制度改革，增強(qiáng)企業(yè)的活力和員工的凝聚力，以適應(yīng)未來社會發(fā)展的需要。代建制也不應(yīng)只停留在國內(nèi)或政府投資的范圍和領(lǐng)域內(nèi)。近年來隨著投資數(shù)量的增加，投資主體結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化，那就是民間投資和境外投資所占的比重越來越大。所以應(yīng)該立足現(xiàn)在，面向未來，擴(kuò)大服務(wù)范圍，將其延伸至民營、外資領(lǐng)域；提高服務(wù)層次，除了提供一般性的管理服務(wù)外，還有后續(xù)

10、人員的遴選、企業(yè)文化的建立等。    三是強(qiáng)化管理。代建制的主要作用之一，就是利用代建企業(yè)獨(dú)立的、強(qiáng)大的專業(yè)化項(xiàng)目咨詢管理力量，強(qiáng)化和完善項(xiàng)目可行性研究、評估及其決策的民主化、科學(xué)化；科學(xué)合理地優(yōu)化工程設(shè)計方案；自初步設(shè)計開始實(shí)施工程設(shè)計監(jiān)理，按照工程實(shí)施計劃要求，保證工程設(shè)計圖紙的質(zhì)量和交付時間；根據(jù)投資控制目標(biāo)、設(shè)計與施工的最佳結(jié)合要求，限額和優(yōu)化工程設(shè)計，同時優(yōu)化和制約施工方案，從而解決工程設(shè)計與施工長期相互脫節(jié)、磨擦而產(chǎn)生工程質(zhì)量、工期、投資失控等諸多問題。這就是工程項(xiàng)目要實(shí)行全過程、全方位整體化、系統(tǒng)化代建管理的主要原因。因此，代建企業(yè)應(yīng)當(dāng)在工程項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)后開始，直至工程項(xiàng)目建成移交及責(zé)任期滿為止都要負(fù)起自已的義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化管理，別使代建制誤入歧路，影響自身發(fā)展。在項(xiàng)目代建實(shí)施過程中，相關(guān)部門也要加強(qiáng)對代建企業(yè)和項(xiàng)目的監(jiān)督。    四是加強(qiáng)從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)。代建企業(yè)屬于“智力服務(wù)業(yè)”，它與其它產(chǎn)業(yè)的主要區(qū)別在于它的成果是在從業(yè)人的知識、經(jīng)驗(yàn)和智力中產(chǎn)生的，為此從業(yè)人員的素質(zhì)極為重要，這不僅要求從