住房租賃合同的社會控制（中）

1、住房租賃合同的社會控制（中）二、住房租賃合同控制的社會效果不僅在美國和德國，在世界其他地方，也有對租賃合同進行某種形式的“控制”制度。1為什么租賃控制制度被廣泛地采用？以下嘗試從社會經(jīng)濟效果分析的角度回答這個問題。第一部分以價格管制模型為基礎(chǔ)，主要討論理論界對（紐約市）租金管制的分析評價；第二部分則討論以德國為代表的在租金市場化背景下進行租賃控制的社會經(jīng)濟效果。（一）作為價格管制的租賃控制1租金管制的可行性。經(jīng)濟學(xué)者首先質(zhì)疑租金管制本身的有效性。在這方面，張五常的分析很有代表性。2他認(rèn)為即使在租金管制的情況下，房屋仍會和在自由市場的價格機制下一樣得到有效配置，即得到房屋的順序依“出價”3高低而

2、定。理由是雖然租金價格機制不能自動發(fā)揮作用，但替代機制如排隊、尋租等可以發(fā)揮和價格機制一樣的作用。該觀點的不當(dāng)之處主要在于簡單地將價格控制后物品的分配機制縮小為“排隊”或“尋租”等方式。實際上，正如上文對紐約租金管制制度的梳理所顯示的，只要分配程序周全（妥當(dāng)?shù)馁Y格審查、有效的監(jiān)管和充分的隨機性），賦予承租人對多付租金的返還請求權(quán)，規(guī)定房東不得隨意收回房屋，明確租賃合同雙方維護和修理房屋的義務(wù)，限制轉(zhuǎn)租牟利，通常就可以較為有效地控制住租金而不導(dǎo)致張五常所描述的無效率后果。有學(xué)者研究表明，在租金管制的實踐中，房屋的分配并不是通過替代價格體系（pseudo-price system）進行，而一定程度

3、上是在有資格的需求者中隨機進行。這也就意味著租金管制所帶來的福利能夠為（至少是部分的）預(yù)期受益人所獲得，而不是以其他方式被分配轉(zhuǎn)移。因此租金管制是可行的。42供給不足與無謂損失。也有經(jīng)濟學(xué)者認(rèn)為租金管制會導(dǎo)致供求失衡。在這樣的情形下，雖然一部分生產(chǎn)者剩余轉(zhuǎn)化成了消費者剩余，但因為生產(chǎn)能力未能得到充分地釋放，市場需求沒有得到有效滿足，市場規(guī)模被壓縮，大量可以產(chǎn)生交換利益即社會福利的交易無法產(chǎn)生，因此會導(dǎo)致一部分生產(chǎn)者剩余和消費者剩余的無謂損失（dead weight loss）。5從理論上看，在沒有其他配套措施的情況下，長期6限制租金水平會導(dǎo)致供給不足（出租房短缺）是非常確定的。不過這一后果可以

4、比較容易地避免。7作為“不動產(chǎn)”，住房具有相對穩(wěn)定性，國家很容易通過不動產(chǎn)稅等形式增加所有權(quán)人空置房屋的成本，促使其將房屋投放到租賃市場。尤其要看到，居住是一種特殊的需求：人對住房并不像對衣服、首飾那樣有近乎無限的需要，通常也不會像服裝、首飾那樣經(jīng)常性地更換。因此，有多余住房的所有權(quán)人往往不會因為租金低就不再出租房屋，除非管制后的租金水平降低到小于房屋維護成本的地步。從目前的經(jīng)驗研究看，在有租金管制的地區(qū)，如果法律的控制規(guī)范足夠周全，出租房屋供給急劇下降的情況通常不會發(fā)生。8實際上，在不存在管制、租金過高的情況下，為了保障低收入人群獲得住房，國家需要以更大的成本來建設(shè)廉租房或經(jīng)濟適用房，這也是

5、通過國家干涉補貼弱者，也會導(dǎo)致無謂損失。因此，如果規(guī)則設(shè)計妥當(dāng)，租金管制不僅不會降低出租房屋的供給，也不會降低住房的供給。例如，法律可以對（特定城區(qū)的）新建房屋規(guī)定租金管制豁免，以鼓勵有條件的消費群體通過購買或自建解決居住問題。93租金管制與不當(dāng)分配。更有力地批評租金管制的觀點認(rèn)為租金管制可能導(dǎo)致資源的不當(dāng)分配（misallocation）。那些能夠負(fù)擔(dān)高質(zhì)量住房的承租人無法獲得與其收入相當(dāng)?shù)木幼l件，那些按照經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)只能負(fù)擔(dān)較小住房的承租人卻獲得了額外的補貼，即租金管制導(dǎo)致了違反經(jīng)濟的效果：未將住房分配給對其價值評價最高的人，從而造成（經(jīng)濟學(xué)意義上）不必要的“浪費”。對此，Edward L.

6、Glaeser等進行了論證并通過實證數(shù)據(jù)進行了檢驗，發(fā)現(xiàn)紐約市房屋不當(dāng)配置的情形明顯高于無租金管制的其他地區(qū)，租金管制嚴(yán)格的曼哈頓區(qū)的不當(dāng)分配情形高于同城中的其他區(qū)。10這項研究是租金管制方面為數(shù)不多的經(jīng)驗分析，其計量模型設(shè)計巧妙，結(jié)論也頗為可信。不過，對該文的假設(shè)、分析與結(jié)論，仍需謹(jǐn)慎對待：其一，和大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)者一樣，作者只是假設(shè)收入或?qū)W歷高的人應(yīng)該被分配給價值較高的住房，而不考慮社會公平的因素，甚至也忽略了該項安排所可能導(dǎo)致的其他經(jīng)濟成本。其二，是否有效率在不動產(chǎn)市場中是很難驗證的。一方面，即使在沒有租金管制的市場中也存在著其他形式的各種管制，如所得稅、規(guī)劃、少數(shù)群體聚居、反歧視等，這些都

7、是對自由市場假設(shè)的偏離，其廣泛存在嚴(yán)重干擾對租金管制與效率之間的關(guān)系的正確判斷；另一方面，因為房屋的異質(zhì)化高，房屋市場的信息一直處于高度不透明的狀態(tài)，該文的研究能夠在多大程度上反應(yīng)真實情況，仍有疑問。其三，該文在很大程度上也同時表明，租金管制所導(dǎo)致的不當(dāng)分配的程度并沒有想象的那么高。比較而言，無論是否存在租金管制，其他地區(qū)同樣存在不當(dāng)配置的情況，紐約市的住房不當(dāng)配置水平只比其他城市高出10%-15%。實際上，就像作者的對照研究所表明的，在紐約，那些本不受租金管制的獨立所有房屋和住房數(shù)小于5的小型住宅樓中，也存在相當(dāng)高的不當(dāng)配置（分別是15.9%和11%）。這說明租金管制更多是發(fā)生轉(zhuǎn)移分配的效果

8、（將財產(chǎn)從出租人轉(zhuǎn)移給承租人），而沒有過分人為地刺激需求。可以這樣解釋：從租金管制受益的承租人有兩個群體，因租金管制而得以在原本無法負(fù)擔(dān)的住房和居住區(qū)生活的群體和因種種原因（如工作、家庭的需要）寧愿支付高額租金也要在特定地區(qū)居住的群體，租金管制降低了他們的租金負(fù)擔(dān)，而后者占相當(dāng)比例。4租金管制與勞動力市場效率。有人認(rèn)為，控制租金會降低勞動力市場的效率：勞動者為了保有低租金的住房而不愿意搬到較遠的工作地點從事新的工作，從而降低勞動力的流動性；或者，即使到較遠的地點從事工作，也會選擇通勤而不是另租一套新住房的方式，導(dǎo)致通勤的成本增加。11筆者認(rèn)為這一理論并不足以反駁租金管制。首先，如果一國每個地方

9、都存在租金管制，并且能保證租金水平相對于住房質(zhì)量而言不會有太大的出入，就不會明顯影響勞動力的流動，因為在其他地方同樣可以找到合適的住房。而租金管制原本就應(yīng)是在較大地域范圍內(nèi)考慮的事情，至少是應(yīng)在一個可通勤的范圍內(nèi)通盤考慮的。其次，如果租金因為沒有控制而過高或租賃條件因為缺乏控制而很差或不穩(wěn)定，人們獲得住房的方式就會轉(zhuǎn)向購買。對于并不富有的人來說，購買的選擇很大程度上取決于價格，而不能過多考慮與工作地點距離的因素，加上一旦購買，很難更換的現(xiàn)實，對勞動力流動或通勤成本影響可能更大。5住房租金管制的執(zhí)行成本。租金管制的執(zhí)行成本殊難測算，這是影響租金管制決策的重要變量。在范圍上，主要包括行政管理成本和

10、司法成本。前者指管理機構(gòu)的運行成本，后者指租賃合同當(dāng)事人通過司法手段解決爭議而引起的費用支出。6租金管制與稅收補貼。曾有學(xué)者建議通過稅收的方式來間接實現(xiàn)租金管制，如對不動產(chǎn)的擁有者征收較高的不動產(chǎn)稅，以補償經(jīng)濟地位較弱的承租人。但稅收的安排是一個普遍性的轉(zhuǎn)分配制度，法律無法確保將房屋所有人的利益直接轉(zhuǎn)分配到特定地區(qū)有特定需求的承租人身上。例如因為各地區(qū)的收入水平與住房支出差異巨大，收入水平就不適合作為確定補貼數(shù)額的依據(jù)。另外，以稅收形式轉(zhuǎn)移支付也有成本，尤其是稅收從征收到使用的各個過程都會存在不當(dāng)?shù)睦速M，也會造成不同程度的無謂損失。其與租金管制相比很難說更優(yōu)。7住房租金管制的社會收益。具體主要

11、體現(xiàn)為以下幾個方面。（1）保障基本人權(quán)。長久以來，住宅被認(rèn)為是人類的基本需要之一，因而其分配應(yīng)不僅僅局限于經(jīng)濟價值的權(quán)衡，還應(yīng)從社會公平的角度考量。這也是1948年世界人權(quán)宣言將其列為基本人權(quán)的原因（第13、25條）。不過，僅依此項就認(rèn)為應(yīng)進行租金管制并不妥當(dāng)。首先，國家提供住宅保障的能力受限于政府的財政收入，若國家積累有限，自不應(yīng)加之過重的義務(wù)（如為租金管制而支出行政成本）。12其次，雖然住宅權(quán)對一部分人（無住宅者）而言是重要的基本人權(quán)，但若通過租金管制的辦法加以保護，會同時損害另一部分人（出租人）的財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，這也是基本人權(quán)，簡單地厚此薄彼，很難謂妥當(dāng)。這就是前文美國或德國都在憲法訴訟

12、案件中進行周全考量的原因。因此，即使經(jīng)過細致權(quán)衡后，這些國家的憲法裁判認(rèn)為租金管制于理于法有據(jù)，也不能簡單地將其歸結(jié)為出于“保障基本人權(quán)（住宅權(quán)）”的考慮，而應(yīng)視之為多項基本權(quán)利權(quán)衡取舍之后的結(jié)果。（2）避免貧富聚居。城市中收入較少的居民通常無力購置私有住房。在沒有租金管制的情況下，因為無法負(fù)擔(dān)“高尚”住宅區(qū)的昂貴租金，這類居民只能選擇向租金較低的社區(qū)搬遷，從而逐步形成社區(qū)的分化。傳統(tǒng)上決定租金價格的因素很多，當(dāng)出現(xiàn)優(yōu)良住宅區(qū)和貧民窟的對立時，這種對立本身也將成為影響租金價格的重要因素，甚至可以說住宅分區(qū)化越嚴(yán)重，分區(qū)本身對房屋價格的影響越大。若不及時干涉，一旦分區(qū)（gentrificatio

13、n）的結(jié)構(gòu)形成，將只會惡性循環(huán)，導(dǎo)致進一步的區(qū)域分化。13實際上，即使從純經(jīng)濟學(xué)的視角看，住宅分區(qū)也不完全是市場有效運行的結(jié)果。設(shè)有兩個相鄰的社區(qū)A和B，都沒有租賃控制，但是社區(qū)A的租金高，B的租金相對較低，無租賃控制的后果是將社區(qū)A中的窮人和貧民驅(qū)趕到社區(qū)B，使后者的居住條件惡化，社會問題叢生。這本質(zhì)上是社區(qū)A將一部分本應(yīng)負(fù)擔(dān)的社會成本外部化給了社區(qū)B，無償占用了社區(qū)B的資源。14當(dāng)然，正如“孟母三遷”，擇鄰而居是人的需求，因此住宅分區(qū)是城市中自始就有的現(xiàn)象，若不形成明顯的貧富對立等社會問題，法律并無干涉的必要。15（3）增進社會和諧。學(xué)者Margret J.Radin很有說服力地指出，租金

14、管制可以使承租人相對長久地居住在一個住宅中，因而有助于加強鄰里的關(guān)系，增進社區(qū)的和諧，增強對社會基本價值的認(rèn)同度。若無租金管制，人們會被迫為尋找便宜的居所而頻繁遷移，不但容易導(dǎo)致鄰里關(guān)系異化，使社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)拖后，也容易使人喪失歸屬感，降低對社會的信心。16當(dāng)前，盡管社區(qū)、鄰里關(guān)系在人們生活中的重要性有所降低，17但還不至于徹底消失，因此租金管制的此項社會收益仍能成立。總之，在目前關(guān)于租金管制成本的分析中，能夠成立的主要是兩項：不當(dāng)分配所產(chǎn)生的不恰當(dāng)激勵；租金管制的執(zhí)行成本。相對應(yīng)的，租金管制的社會收益有三項：在不過分損害所有權(quán)的前提下保障人“居住”這一基本需求（人權(quán)）；避免貧富聚居；促進社

15、區(qū)穩(wěn)定與和諧。這里，社會收益的大小很大程度上取決于承租人的數(shù)量。對租賃人口比例超過60%18的紐約市而言，實行較嚴(yán)的租金管制很難謂不當(dāng)。十余年前，經(jīng)濟學(xué)者Richard Arnott為新帕爾格雷夫經(jīng)濟學(xué)與法辭典19撰寫了“租金管制”（rent control）這一辭條。他指出，實際上租金管制本身也在變化，從“第一代”僵硬地控制租金，禁止出租人以任何形式解除租賃合同，到“第二代”允許租金隨市場適當(dāng)上調(diào)，允許在特定條件下解除租賃合同，甚至允許出租人在與新承租人簽訂合同時自由確定租金。20比較而言，“第二代”租金管制并不直接，其對租賃市場的負(fù)面影響也更不容易觀察。權(quán)衡各派觀點后，Arnott最終只好

16、這樣做結(jié)論：“隨著研究的深入，專家們對租金管制制度影響的判斷也變得越來越不確定。”（二）以降低租賃合同成本為目標(biāo)的租賃控制當(dāng)前的德國租賃法也可以說是“第二代”租金管制的代表。如前所述，目前德國住房租賃合同制度已基本轉(zhuǎn)為市場導(dǎo)向當(dāng)事人在訂立合同時可以自由約定租金，該租金可根據(jù)市場行情逐年上調(diào)。與（）租賃合同自由制度不同的是德國法限制了出租人的解除權(quán)，強行排除了出租人單方?jīng)Q定租金上漲數(shù)額的權(quán)利。筆者認(rèn)為這是一種有效率的安排。在關(guān)于合同成本的理論中，Oliver E. Williamson曾指出，締約中的交易成本受以下三因素的影響：交易的頻繁度（frequency）、交易的形式與不確定程度、交易中資

17、產(chǎn)專用性程度（assets pecificity）。其中，資產(chǎn)專用性所引發(fā)的交易成本最為顯著。21正是這一因素的存在，在長期合同關(guān)系中，協(xié)商地位較弱的一方常會受另一方機會主義行為的損害，因為前者常會在合同之外進行一些以合同穩(wěn)定或可履行為前提的其他投資，若另一方可隨時解除合同，這些投資便將失去保護。22盡管在締約前，專用性資產(chǎn)的所有者可以有多種選擇，但一旦合同達成，該方當(dāng)事人為履約進行了必要準(zhǔn)備后（如買方為配合即將交付的特種機器設(shè)計了專用的模具），便對資產(chǎn)的使用失去了選擇權(quán)此時對方當(dāng)事人客觀上對該資產(chǎn)享有“壟斷性”的合同權(quán)利。在這種情況下，專用財產(chǎn)的所有者便不得不依賴合同相對人，對相對方的毀約和

18、事后盤剝?nèi)狈Ψ婪妒侄沃灰o他造成的損失小于其尋找新合同相對方的成本，就會忍受相對方的背信行為。套用這一分析框架，住房租賃合同的交易成本很高，因為：（1）居住是對穩(wěn)定性要求較高的需求，因此住房租賃合同的締約頻率較低，交易各方基本不具有重復(fù)締約的機會，無法形成程式化的締約協(xié)商機制；（2）住房租賃合同是長期合同，而合同持續(xù)時間越長，不確定性越大；（3）在住房租賃合同中，承租人有大量的“交易專用性資產(chǎn)”，包括裝修、家具、鄰里關(guān)系以及在工作、生活上所作的其他投資。23理論上，在沒有特殊的外部規(guī)制時，承租人仍有兩個途徑保護自己的專用性資產(chǎn)投入。其一，事先約定較長的租賃期限；其二，在出租人無故解除租賃合同時

19、要求其賠償信賴?yán)娴葥p失。不過，現(xiàn)實中這兩種方式都缺乏可行性：（1）缺乏周全的租金調(diào)整條款，出租人通常會不愿意接受長期租約，而租金調(diào)整條款事先往往很難確定，如出租、承租雙方往往很難就具體的租金上漲的比例達成一致；（2）承租人以住宅為中心的很多投入在性質(zhì)上都是非資產(chǎn)性投入，很難和證明其價值。在法律沒有特別保護承租人的傾向時，法官通常也不會支持承租人基于租賃合同而做出的“信賴性”的投資。241 退一步講，即使考慮到如果承租人拒絕續(xù)約，出租人不得不重新裝修房屋，張貼廣告尋找新的承租人，因房屋空閑而減少租金收入，從而解除也會給出租人帶來相當(dāng)大的損失這一因素，承租人與出租人也形成一定程度的雙邊壟斷的關(guān)系，雙方都會有機會主義或策略性行為的動力，其圍繞續(xù)約而發(fā)生的討價還價的成本只會增加而不會減少（互相要挾以至于兩敗俱傷）。25總之，對住房租賃合同而言，若