我國執(zhí)行機構權力配置的理性考量

1、    我國執(zhí)行機構權力配置的理性考量                     關鍵詞: 執(zhí)行機構/權力配置/理性考量             內容提要: 基于理論層面的執(zhí)行權性質、法院復合性功能等宏觀視角，在當今中國，執(zhí)行機構設在法院更具

2、合理性。從執(zhí)行權能、執(zhí)行異議審查處理等中觀考量，執(zhí)行局內設執(zhí)行實施機構和執(zhí)行裁決機構，是一種合理的制度安排。在微觀上，執(zhí)行機構自身要以統(tǒng)一管理體制和人力資源配置為切入點，管案、管事、管人，建立體現(xiàn)執(zhí)行工作特點和規(guī)律的執(zhí)行員管理制度。                              

3、0;              執(zhí)行機構改革作為執(zhí)行改革的基礎與重點，成為近年來備受關注的熱點問題。執(zhí)行機構是否應當繼續(xù)保留在法院?如果仍然保留于法院，應當如何配置具體組織和人員?這些都是人們爭論的焦點。從實踐層面看，自上世紀90年代開始，全國法院自上而下紛紛對此進行了有益的改革探索，一定程度上推動了執(zhí)行權配置的優(yōu)化和執(zhí)行機構設置的合理化。但是，由于缺乏明確的法律依據，改革仍停留于試驗階段，進一步的推進面臨障礙，改革的效果也無法得到充分發(fā)揮。2007年新修訂的民事訴

4、訟法對執(zhí)行制度進行了修改，為執(zhí)行機構的深入改革提供了新的契機。如何在總結經驗教訓的基礎上，進一步推動執(zhí)行機構改革成為深化執(zhí)行改革的關鍵環(huán)節(jié)。 一、執(zhí)行機構權力配置的宏觀考量從法院外部視角出發(fā) 從法院外部宏觀的層面考察，執(zhí)行權的配置是執(zhí)行機構改革首要的考量因素。具體而言，執(zhí)行權是由人民法院行使，還是由其他行政機關行使，抑或由人民法院與行政機關共同行使?這是執(zhí)行機構改革的基礎性問題。 有人基于行政權與司法權內在屬性的對比分析，認為執(zhí)行權具有明顯的主動性、強制性、命令性等行政色彩，屬于典型的行政權，執(zhí)行工作從性質上來講是行政活動。因此，執(zhí)行權應從法院剝離出來，交由行政機關行使。過去，理論上一般認為執(zhí)

5、行權就是單一的運用國家強制力實現(xiàn)債權的權力，即運用強制執(zhí)行措施的權力，也就是目前所稱的執(zhí)行實施權。這種權力從其啟動和運行看，雖然要以債權人的申請或者審判組織的移送為先決條件，但執(zhí)行機關在啟動后就可以依照職權主動地進行相關的執(zhí)行工作，執(zhí)行工作中采取的一些具體行為如查封、凍結、扣押等，也完全是單方行為；在權力的交涉性方面，執(zhí)行實施權體現(xiàn)出的是行政權式的非交涉性，而院行使包括執(zhí)行實施權在內的全部執(zhí)行權，也與法院復合性功能并不矛盾。 第三，從我國執(zhí)行工作的歷史發(fā)展來看，法院行使執(zhí)行權已基本成為傳統(tǒng)。清末以后，民事裁判的司法機關就是執(zhí)行機關。尤其是新中國成立以來，人民法院負責執(zhí)行工作積累了豐富的經驗。我

6、們不能為傳統(tǒng)而遷就傳統(tǒng)，但歷史往往就是國情。從現(xiàn)實看，當前我國還處在社會主義初級階段，生產力發(fā)展水平還不高，規(guī)范的市場經濟秩序尚未完全形成，依法治國方略正在實施過程中，人們的法治意識還不強，由法院行使執(zhí)行權，只會有利于“執(zhí)行難”的解決。那種好象不由人民法院行使執(zhí)行權，“執(zhí)行難”問題就能得到解決的看法是偏頗的，也是缺乏依據的。相反，法院作為司法機關，在我國憲法制度下，依法獨立行使職權，其在行使執(zhí)行權時，也有一定的超脫性，對于地方保護主義具有一定的抗衡力。如將執(zhí)行權交由行政機關行使，由于對政府法定和天然的依附性，抗衡地方保護主義的能力可能會大大降低，更不利于“執(zhí)行難”的解決。因此，從歷史與現(xiàn)實看，

7、由法院行使執(zhí)行實施權在內的全部執(zhí)行權，也更符合我國的實際。 第四，正如前述，執(zhí)行行為并不單純等同于實現(xiàn)民事權利義務的執(zhí)行實施行為，在執(zhí)行活動中，往往還伴隨著各種“子爭議”的發(fā)生，如果不能正確解決這些“子爭議”就不能順利地完成民事執(zhí)行的任務。例如，執(zhí)行依據的合法性、執(zhí)行對象的合法性、執(zhí)行手段的合法性、執(zhí)行中止、執(zhí)行終結、執(zhí)行和解、被執(zhí)行主體的變更等問題。這些問題顯然無法通過行政主體在行政權行使過程中單方予以解決，卻需要執(zhí)行裁決行為的介入。如果將執(zhí)行實施權配置在行政機關，而由法院保留執(zhí)行裁決權，就有可能發(fā)生行政行為改變甚至否定司法裁判行為的情況，“執(zhí)行難”問題將更趨嚴峻。相反，如果將執(zhí)行權配置在法

8、院，則可建立“對外統(tǒng)一，對內分離”的執(zhí)行體制，既有利于執(zhí)行裁決與執(zhí)行實施的分離，又可保證二者天然的聯(lián)系，一旦發(fā)生執(zhí)行實施行為與執(zhí)行裁決行為的矛盾，則可以得到及時的協(xié)調解決。 二、執(zhí)行機構權力配置的中觀考量從法院內部視角出發(fā) 我國執(zhí)行機構改革發(fā)端于上世紀90年代，回顧改革的歷程可以發(fā)現(xiàn)，從“執(zhí)行庭”到“執(zhí)行局”的演變過程構成改革的主要線索。改革之前，各中級法院和基層法院的執(zhí)行機構統(tǒng)稱為“執(zhí)行庭”，顯然其理論基礎就是將執(zhí)行權理解為審判權的一種延伸，因為在法院的各職能部門中，“庭”主要是指從事審判業(yè)務的機構?；谶@種理念與制度安排，上下級法院執(zhí)行機構之間的關系也類似于上下級法院審判機構的關系，只有流

9、于形式的業(yè)務指導，執(zhí)行權運行體現(xiàn)出各自為陣、點狀分割的特點，在體制上，上下級法院執(zhí)行機構之間并不存在領導和被領導的關系，上級法院執(zhí)行機構也不能直接調配、整合下級法院的執(zhí)行資源。這種執(zhí)行權的運行機制導致了上級法院不能有效地監(jiān)督和促進下級法院的執(zhí)行工作，也不能實現(xiàn)執(zhí)行資源的合理配置以實現(xiàn)資源利用率的最大化。 隨著改革的深入展開，無論是理論界還是實務界都開始認識到執(zhí)行權與審判權的顯著區(qū)別，執(zhí)行權并不是審判權的延伸，而是與審判權之間有著嚴格界限的另一種獨立權力。盡管對于執(zhí)行權是否屬于行政權并沒有共識，但幾乎沒有觀點能夠否定一點，與審判權與行政權的涇渭分明相比，執(zhí)行權尤其是執(zhí)行實施權與行政權之間存在著諸

10、多的共通性，或者說執(zhí)行權中有行政權的元素至于這種元素是否足以讓執(zhí)行權可以直接歸入行政權，則又另當別論。既然如此，那么將執(zhí)行機構統(tǒng)稱為“執(zhí)行庭”就失去理論基礎。而稱“執(zhí)行局”不僅彰顯了執(zhí)行權與審判權的界限，而且在名稱當中加入行政權元素，自然具有更加充分的理論依據。于是，作為改革的產物，為克服傳統(tǒng)執(zhí)行機構設置的缺陷，“執(zhí)行局”應運而生。伴隨著各級法院“執(zhí)行局”的成立，執(zhí)行權運行體制也開始發(fā)生重大變化，其核心就是確立了上下級法院執(zhí)行機構的垂直領導關系：首先，在執(zhí)行業(yè)務上，不再局限于原來的指導和被指導的關系，上級法院有權直接領導、干預下級法院的執(zhí)行。其次，在執(zhí)行資源方面，上級法院可以直接調動、整合下級

11、法院的執(zhí)行資源。 通過上述考察不難發(fā)現(xiàn)，“執(zhí)行局”的設置更多地強調了執(zhí)行權的行政權元素，與執(zhí)行實施權的權能十分契合。但正如前述，與執(zhí)行權構造的多元化理論相對應，同時也基于改革實踐中對執(zhí)行救濟和權力制約的需要，設立專門的執(zhí)行裁決機構的合理性和必要性已經毋庸置疑，而“執(zhí)行局”的設置是否符合執(zhí)行裁決權的屬性呢?換言之，從法院內部看，執(zhí)行裁決機構究竟應當設置在“執(zhí)行局”內部呢，還是應在“執(zhí)行局”外部作為審判機構平行設置呢?從實踐的層面看，做法并不統(tǒng)一。較多的法院將執(zhí)行裁決機構作為“執(zhí)行局”內部機構，在“執(zhí)行局”下設執(zhí)行實施部門和執(zhí)行裁決部門實現(xiàn)分立的改革方案乃是多數(shù)的選擇。但也有不少法院在“執(zhí)行局”之

12、外設置執(zhí)行裁決機構，如成都中院，或者將審判監(jiān)督庭作為執(zhí)行裁決機構，如浙江省的青田縣法院。實際上，對于執(zhí)行局下設執(zhí)行裁決機構的做法，理論界也不乏質疑之聲，不少人認為，執(zhí)行局本身行使裁決職能，“不僅與執(zhí)行獨立的要求相沖突，亦抹煞了執(zhí)行行為所具有的司法性?！?（P537538）因而主張在法院內部分別獨立設置專司執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權的機構，而不是將二者作為“執(zhí)行局”內設機構。然而，執(zhí)行裁決機構的職能范圍主要是審查和裁決所有的執(zhí)行異議，執(zhí)行裁決權盡管有類似于審判權的特征，但是與審判權本身畢竟有本質的不同，因此，設置專門審判部門或由其他審判部門專司執(zhí)行裁決權，并非妥當?shù)目剂?。根據新修訂的民事訴訟法規(guī)定，

13、執(zhí)行救濟方法包括執(zhí)行異議和執(zhí)行異議之訴。執(zhí)行異議針對執(zhí)行行為而提出，包括當事人及利害關系認為執(zhí)行違法而提出的異議和案外人就執(zhí)行標的主張有足以排除強制執(zhí)行的實體權利提出的異議，其目的在于糾正執(zhí)行行為的錯誤或阻止對執(zhí)行標的的執(zhí)行。就執(zhí)行異議而言，由執(zhí)行局內設的執(zhí)行裁決機構負責審查，是一種合理的制度安排，將執(zhí)行裁決機構設置在“執(zhí)行局”內也應當成為執(zhí)行機構改革的一個創(chuàng)新點。 首先，對執(zhí)行異議的審查處理權不同于民事糾紛的審判權。民事審判權是審理和解決民事糾紛的權力，如果爭議屬于民事糾紛，自然應由審判機構負責審理；若由“執(zhí)行局”的內設機構審理，與執(zhí)行局作為執(zhí)行工作機構的性質不符，造成新的審執(zhí)不分。但執(zhí)行異

14、議針對的是執(zhí)行行為，并不存在爭議的雙方當事人。即使是案外人提出的執(zhí)行異議，雖然以自己對執(zhí)行標的享有實體權利為理由，但其請求卻是中止執(zhí)行行為，而不是要求解決其與執(zhí)行當事人一方的民事糾紛如果要求解決民事糾紛，則應當提起執(zhí)行異議之訴，而不是執(zhí)行異議。既然執(zhí)行異議不屬于民事糾紛，就沒有必要由執(zhí)行局外部的審判機構審查處理。 其次，由執(zhí)行局內部的機構審查裁決執(zhí)行異議，有利于協(xié)調執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權的行使，防止執(zhí)行異議過度影響執(zhí)行效率，且由執(zhí)行局內部機構處理執(zhí)行異議亦具有專業(yè)優(yōu)勢。民事執(zhí)行畢竟以實現(xiàn)執(zhí)行根據確認的債權為主要目標，奉行“效率優(yōu)先”原則。在我國執(zhí)行難問題較為突出的現(xiàn)實背景下，尤其需要強調執(zhí)行效

15、率。如果將執(zhí)行異議的審查裁決機構設在執(zhí)行局之外，容易出現(xiàn)執(zhí)行實施工作和裁決工作的脫節(jié)，影響執(zhí)行效率的提高，加劇執(zhí)行難的問題。因此，為在加強執(zhí)行救濟的同時盡可能避免執(zhí)行效率的降低，有必要將執(zhí)行異議的審查裁決機構設置在執(zhí)行局內部，以利于執(zhí)行實施機構和執(zhí)行裁決機構的協(xié)調。 三、執(zhí)行機構權力配置的微觀考量從執(zhí)行機構自身視角出發(fā) 執(zhí)行局內設執(zhí)行裁決機構與執(zhí)行實施機構后，從自身的視角考量，必須要遵循制衡和效能的原則，使執(zhí)行局及其內設機構充分發(fā)揮管理、監(jiān)督、協(xié)調效能，使執(zhí)行權的雙重屬性得到進一步彰顯。為此，需要從管理體制與人力資源配置方面尋求進路。 一是將構建統(tǒng)一管理體制作為執(zhí)行機構自身改革的重點。所謂執(zhí)行

16、管理體制，是指依據一定原則設置的執(zhí)行機構，在強制執(zhí)行領域對執(zhí)行人員予以規(guī)范和約束，并側重于厘清上下級執(zhí)行機構之間權限劃分關系的體制性制度。 （P124）建立執(zhí)行工作的統(tǒng)一管理體制，是根據執(zhí)行工作的特點，以提高執(zhí)行效率、優(yōu)化執(zhí)行資源配置為目的的一項重要改革舉措。2000年1月最高法院專門制定了關于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（法發(fā)20003號，以下簡稱統(tǒng)管規(guī)定），實行高級人民法院統(tǒng)一管理其轄區(qū)執(zhí)行工作的管理體制，即管事、管案、管人。但由于條件配套不足、法律依據不充分，這一制度還存在不少亟待完善之處，需要繼續(xù)深化改革。 首先，擴大統(tǒng)一管理的主體。按照統(tǒng)管規(guī)定，只有高級人民法院才具有執(zhí)

17、行工作統(tǒng)一管理權。這樣的統(tǒng)一管理權力分配模式，存在明顯缺陷，即缺少中級法院統(tǒng)一管理職能作用的發(fā)揮，造成高級法院缺乏充足的精力管理所有基層法院而導致管理不到位的問題。因此，應賦予中級人民法院執(zhí)行局以統(tǒng)一管理職能，完善執(zhí)行統(tǒng)一管理模式，克服高級法院直接管理基層法院執(zhí)行工作的弊端，實行分級負責、下管一級。可喜的是，在2009年7月最高法院印發(fā)的關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見（法發(fā)200943號）中己明確，“中級人民法院（直轄市除外）對所轄地區(qū)執(zhí)行工作實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調。進一步推進“管案、管事、管人”相結合的管理模式。”使中級法院行使轄區(qū)基層法院執(zhí)行工作統(tǒng)一管理權有了制度依據。 其次，進一

18、步落實人事統(tǒng)一管理職能。從實踐運作看，受現(xiàn)行法院財政、人事體制制約，統(tǒng)一管理目前還主要停留在“管事”和“管案”上，“管人”僅僅是“紙面上”的權力。由于“管案”、“管事”與“管人”之間是一個有著密切關系的整體，長期無法“管人”，其結果必然是使得“管案”和“管事”也終究會淪為形式?！肮苁隆焙汀肮苋恕睉摻y(tǒng)一起來，才能充分發(fā)揮統(tǒng)一管理和協(xié)調機制的作用。 （P261-262）正因如此，中央政法委關于完善執(zhí)行工作機制，加強和改進執(zhí)行工作的意見（ 政法（2007） 37號 ，（以下簡稱工作意見）要求推進執(zhí)行管理體制改革，完善高級法院執(zhí)行機構統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調本轄區(qū)執(zhí)行工作的管理體制，積極探索“管案、管事、

19、管人”相結合的管理模式，從工作部署、案件、人員、經費和裝備等方面加強管理。未來在推進執(zhí)行集中管理方面的改革重點是落實和加強“管人”。目前體制下，上級法院執(zhí)行局對下級法院執(zhí)行局的人員進行完全的垂直管理不具有可行性，而且也未必能帶來執(zhí)行工作的高效和順暢。上級法院執(zhí)行局的人事統(tǒng)一管理職能，應當以能夠實現(xiàn)有效地“管案”和“管事”為目標，在某些環(huán)節(jié)落實其“管人”的職能：其一，下級法院執(zhí)行局長可采取兩種方法產生，一是由上一級法院執(zhí)行局直接推薦人選，經當?shù)厝舜笕蚊?，二是由當?shù)胤ㄔ禾岢鋈诉x經上一級法院執(zhí)行局審查同意后，報當?shù)厝舜笕蚊?。上一級法院?zhí)行局認為下一級法院的執(zhí)行局局長不適合繼續(xù)擔任職務的，可建議免除其

20、職務；下一級法院建議免除局長職務的，須經上一級法院執(zhí)行局同意。其二，下級法院的執(zhí)行局副局長、執(zhí)行裁決機構和執(zhí)行實施機構的負責人，由下級法院提出人選，經上一級法院執(zhí)行局審核通過后報請任命。其三，上一級法院執(zhí)行局有權直接臨時調動下一級法院執(zhí)行局的執(zhí)行實施人員和執(zhí)行輔助人員。 再次，繼續(xù)完善執(zhí)行案件的管理。執(zhí)行工作統(tǒng)一管理的最終目標是為了實現(xiàn)案件的有效和規(guī)范執(zhí)行，因此，完善對案件本身的管理，不僅是落實直接管理制度所必需，也直接關系到該制度宗旨的實現(xiàn)效果。當然，案件管理應當規(guī)范進行，凡民事訴訟法有明確規(guī)定的，應按照法定的方式和程序介入下級法院的執(zhí)行工作。如民事訴訟法就提級執(zhí)行、執(zhí)行異議的審查和復議等都

21、已有相應的規(guī)定，上一級法院執(zhí)行局不能違反規(guī)定直接干預，特別是執(zhí)行異議的審查裁決，應尊重下級法院執(zhí)行裁決部門的相對獨立性。此外，在管理手段上，應主要采取督促、協(xié)調方式為之，直接管理并不意味著上級法院執(zhí)行局直接派員參加下級法院的執(zhí)行工作。 二是將完善執(zhí)行局的人力資源配置作為執(zhí)行機構自身改革的切入點。目前，執(zhí)行機構的人員主要由三部分構成：一是不具有審判職務的執(zhí)行員，也稱執(zhí)行官；二是具有審判職務的助理審判員和審判員，也稱執(zhí)行法官；三是書記員和具有司法警察職務的人員，書記員和司法警察只是執(zhí)行人員的輔助人員，無權自行決定采取執(zhí)行措施。習慣上，人們把上述人員通稱為執(zhí)行人員。執(zhí)行機構人力資源究竟應當如何配置，

22、需要在理論和實踐的進一步探索完善。 首先是完善執(zhí)行實施人員的配置。我國法院的執(zhí)行實施人員為執(zhí)行員，因為法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，目前執(zhí)行員管理制度還存在明顯缺陷：一是沒有設定統(tǒng)一的任職資格。二是沒有規(guī)定執(zhí)行員的任免程序，導致各地法院做法不一。三是執(zhí)行員的職級、等級缺乏明確規(guī)定。四是執(zhí)行員具體權限不明。民事訴訟法第140條第3款規(guī)定：裁定由審判人員、書記員署名。但執(zhí)行員在執(zhí)行過程中一般都要采取執(zhí)行措施，采取執(zhí)行措施都應制作裁定，可是制作裁定的執(zhí)行員卻沒有署名權，不具有合理性。五是沒有明確審判人員、執(zhí)行員、書記員、司法警察在執(zhí)行工作中的具體分工。8上述缺陷帶來了一系列負面后果：首先是導致執(zhí)行員隊伍良莠不齊

23、。其次，不確定且整體較低的職業(yè)準入條件、不一致的任免程序、不清楚的職業(yè)地位等等，也挫傷了執(zhí)行員對職業(yè)的熱情。最后，職責范圍不清也不利于執(zhí)行員開展工作，并可能導致執(zhí)行權濫用。上述問題已經引起了高層關注，目前最高法院正按照工作意見的要求，制定人民法院執(zhí)行員條例，對執(zhí)行人員設立單獨的序列，對執(zhí)行員的任職條件、任免程序、工作職責、職級、等級等問題作出明確規(guī)定。筆者主張，未來的執(zhí)行員管理制度，在堅持職業(yè)化的同時，要充分體現(xiàn)和尊重執(zhí)行工作特點和規(guī)律。一方面，要以通過執(zhí)行員資格考試為職業(yè)準入門檻。應當根據執(zhí)行員工作性質和專業(yè)素質要求，單獨設計考試科目，由最高法院統(tǒng)一組織資格考試，不應以通過司法考試為執(zhí)行員職

24、業(yè)準入門檻。另一方面，要規(guī)定職級序列和統(tǒng)一執(zhí)行員任免程序。參照法官職級等級，設置執(zhí)行員的等級序列，為執(zhí)行員提供一條確定的晉升渠道。在任免程序上，一要尊重現(xiàn)行體制下法院由地方人大產生并向地方人大負責的基本制度，二要體現(xiàn)執(zhí)行工作統(tǒng)一管理的要求。 其次是完善執(zhí)行裁決人員配置。盡管執(zhí)行裁決人員所行使的權力不屬于審判權，但有相通之處，都屬于判斷權，都以事實認定和法律適用為其工作的主要內容，故執(zhí)行裁決人員更接近于審判員，兩者所需要的業(yè)務素質基本一致。因此，執(zhí)行裁決人員可以直接從審判員中選任，也可以從通過司法統(tǒng)一考試的執(zhí)行工作人員中任命。實踐中，也有法院將執(zhí)行裁決人員直接稱為“執(zhí)行法官”，有一定的合理性，但

25、是，執(zhí)行裁決人員所行使的權力本質上仍然屬于執(zhí)行權，將其稱為“法官”與法官職務的固有內涵不符，也混淆執(zhí)行權和審判權的界限。因此，將之稱為“執(zhí)行裁判官”、“執(zhí)行裁判員”更為妥當。                                                  注釋:    李培才.裁判執(zhí)行權的再思考從權力的個性考察J.社會科學，2004，（3）.高執(zhí)辦.論執(zhí)行局設置的