關(guān)于時(shí)效制度規(guī)定的理解與適用

1、關(guān)于行政訴訟時(shí)效制度規(guī)定的理解與適用 行政訴訟法司法解釋第41、42條的缺陷和應(yīng)有的合理定位2006-4-17 王向何行政訴訟時(shí)效制度的發(fā)源于民事訴訟時(shí)效制度，完整的民事訴訟時(shí)效制度包括一般訴訟時(shí)效、特別訴訟時(shí)效、最長(zhǎng)訴訟時(shí)效以及訴訟時(shí)效的中止、中斷和延長(zhǎng)制度。和民事訴訟時(shí)效比，顯然行政訴訟時(shí)效制度是不完整的。訴訟時(shí)效制度的目的在于鼓勵(lì)當(dāng)事人積極主張權(quán)利，懲怠于行使權(quán)利的權(quán)利人，在這一點(diǎn)上，行政、民事訴訟時(shí)效制度是一致的。因行政訴訟時(shí)效制度不完整，就必然會(huì)影響當(dāng)事人權(quán)利的行使。又因行政訴訟時(shí)效很短，僅有三個(gè)月，在行政訴訟時(shí)效制度不完整的情況下，造成了積極主張權(quán)利的人而無(wú)法主張行政權(quán)利的情形，這

2、種情形顯然是與行政訴訟時(shí)效制度背道而馳的。因此，研究現(xiàn)行行政訴訟時(shí)效制度存在的問(wèn)題，對(duì)完善和改進(jìn)行政訴訟時(shí)效制度，不僅具有重要意義，而且是迫在眉睫，已成當(dāng)務(wù)之急。民事訴訟時(shí)效制度在民法通則里設(shè)有專章即第七章，共有7條詳細(xì)規(guī)定了一般、特別、最長(zhǎng)等完整的訴訟時(shí)效制度。而行政訴訟法僅在第六章“起訴和受理”部分用2條即第38、39條規(guī)定了一般訴訟時(shí)效。加之最高人民法院關(guān)于行政訴訟法司法解釋第41條、42條的規(guī)定，也不過(guò)4條。如果再把這4規(guī)定對(duì)照研究，更突顯其不合理、不科學(xué)之處。第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知

3、道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年?！睆钠浔硎龅闹髡Z(yǔ)或適用的對(duì)象、范圍來(lái)看，應(yīng)是針對(duì)行政行為相對(duì)人的，因?yàn)樵谠摋l前半部分稱：“行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起訴期限的”。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是針對(duì)相對(duì)人做的，所以，其告知不告知訴權(quán)或起訴期限也是針對(duì)的相對(duì)人。換言之，行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政行為相對(duì)人做出具體行政行為，是不可能告訴其他人訴權(quán)或起訴期限的，這里的“其他人”也包括與行政機(jī)關(guān)所做具體行政行為有利害關(guān)系的人，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)無(wú)此義務(wù)。 既然“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起

4、訴期限” 這種種情況僅指行政行為相對(duì)人，該條后半部分關(guān)于此種情形下的訴訟時(shí)效起算時(shí)間的規(guī)定以及“最長(zhǎng)”2年的規(guī)定，就只能適用于行政行為相對(duì)人，不適用于行政訴訟的另一類原告即利害關(guān)系人。換言之，第41條司法解釋是關(guān)于行政行為相對(duì)人的行政訴訟時(shí)效的規(guī)定。第42條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年、其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”從該條表述的含義看，應(yīng)是針對(duì)的利害關(guān)系人的，即不是針對(duì)行政行為相對(duì)人的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的具體行政行

5、為就是針對(duì)相對(duì)人做出的，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在針對(duì)行政行為相對(duì)人做出具體行政行為時(shí)，還送達(dá)相應(yīng)的具有法律意義的文書(shū)，行政行為的相對(duì)人不可能不知道行政機(jī)關(guān)對(duì)其所做具體行政行為的內(nèi)容。相反，因行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是針對(duì)相對(duì)人做出的，不是針對(duì)利害關(guān)系人做出的（如果是針對(duì)利害關(guān)系人做出的，那利害關(guān)系人就不是利害關(guān)系人了，而是行政行為相對(duì)人了）。利害關(guān)系人肯定不知有哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)在哪個(gè)時(shí)間做出了一個(gè)與其有法律上的利害關(guān)系的具體行政行為。如果該條司法解釋的含義真的是包含行政行為的相對(duì)人都有可能不知道具體行政行為的內(nèi)容的這樣的含義的話，利害關(guān)系人又怎么會(huì)、怎么可能知道？換言之，如果 行政行為的相對(duì)人都有可能不知

6、道具體行政行為的內(nèi)容的話，利害關(guān)系人更有理由不知道。當(dāng)然，什么事都不應(yīng)絕對(duì)化，“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的內(nèi)容的”的情況，發(fā)生在行政行為相對(duì)人頭上的情況也不是絕對(duì)的沒(méi)有，這與第41條規(guī)定的情形是絕對(duì)不可能發(fā)生在利害關(guān)系人頭上完全不同。當(dāng)然，即便是利害關(guān)系人，也不是絕對(duì)地“不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的”，也不排除在偶然情況下神通廣大的利害關(guān)系人“知道”“行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的內(nèi)容”。顯然，第42條司法解釋不應(yīng)就行政行為相對(duì)人“不知道”及利害關(guān)系人“知道”“行政機(jī)關(guān)具體行政行為內(nèi)容”的這兩種例外情況做出規(guī)定，而應(yīng)就利害關(guān)系人“不知道行政機(jī)關(guān)做出具體行政

7、行為內(nèi)容”的一般情況做出規(guī)定。換言之，第42條司法解釋是關(guān)于利害關(guān)系人行政訴訟時(shí)效的規(guī)定。如果前述關(guān)于第41條、42條司法解釋的理解能夠成立，即是第41條、42條司法解釋的本意，關(guān)于行政行為相對(duì)人、利害關(guān)系人訴訟時(shí)效不同的混亂便可迎刃而解。例如，不論是行政行為相對(duì)人還是利害關(guān)系人，第41、42條司法解釋規(guī)定的情形都有可能同時(shí)發(fā)生，即相對(duì)人、利害關(guān)系人既未被告知訴權(quán)、起訴期限，也不知道具體行政行為的內(nèi)容，這時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)沖突；按第41條司法解釋，“從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日”最長(zhǎng)2年；按第42條司法解釋，“從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日”按不同情形最長(zhǎng)分別為5年、20年。而按照本

8、文的理解，則不會(huì)出現(xiàn)此種沖突，如果當(dāng)事人是行政行為相對(duì)人，則適用第41條司法解釋；如果當(dāng)事人是利害關(guān)系人，則適用第42條司法解釋。但接下來(lái)出現(xiàn)的另一個(gè)問(wèn)題是，因?yàn)閮蓷l司法解釋規(guī)定的對(duì)象不同，似不能完全按照上述解釋理解第41條、42條司法解釋。第41條規(guī)定的是2年最長(zhǎng)行政訴訟時(shí)效，第42條未使用“最長(zhǎng)”的概念，而是說(shuō)超過(guò)20年、超過(guò)5年的，人民法院不予受理。如果20年、5年是利害關(guān)系人的“最長(zhǎng)”訴訟時(shí)效，應(yīng)采用第41條的表述形式。這樣，不僅做到了表述形式的統(tǒng)一，也便于理解，不易產(chǎn)生歧意。如果20年、5年不是利害關(guān)系人的“最長(zhǎng)”訴訟時(shí)效，那么，利害關(guān)系人的最長(zhǎng)訴訟時(shí)效又是多長(zhǎng)呢？顯然又是“解釋”上

9、的缺位。因此，如果認(rèn)可對(duì)上述第41條、42條司法解釋的理解，便只好權(quán)當(dāng)?shù)?2條是關(guān)于利害關(guān)系人最長(zhǎng)行政訴訟時(shí)效的規(guī)定，而對(duì)其表述方式只能認(rèn)為是用詞不當(dāng)。而在司法實(shí)踐中，上述觀點(diǎn)顯然不能被廣泛接受。一種較為流行的觀點(diǎn)是，行政訴訟的最長(zhǎng)訴訟時(shí)效就是2年，5年、20年不認(rèn)為是“最長(zhǎng)訴訟時(shí)效”的概念。而且也不認(rèn)同第41條是關(guān)于行政行為相對(duì)人、第42條是關(guān)于利害人最長(zhǎng)訴訟時(shí)效的規(guī)定的觀點(diǎn)。此種流行觀點(diǎn)在某金屬材料公司（以下簡(jiǎn)稱金屬公司）訴某市政府、某國(guó)土資源局及第三人張某房屋產(chǎn)權(quán)糾紛一案中，表現(xiàn)得較為典型。金屬公司在執(zhí)行某銀河房地產(chǎn)公司330萬(wàn)元投資款糾紛一案中，因其法人代表招某偽造公文，私刻公章騙取銀

10、河公司注冊(cè)登記原因，依法追加招某為被執(zhí)行人。執(zhí)行法院某中級(jí)人民法院于1998年查封了原在招某后在張某名下的一棟房產(chǎn)。因房產(chǎn)已變更至張某名下，某中院無(wú)法執(zhí)行，金屬公司委托律師調(diào)查已被查封的房產(chǎn)檔案時(shí)，發(fā)現(xiàn)招某與張某之間根本沒(méi)有交易及贈(zèng)與關(guān)系，便于2002年向兩被告發(fā)出限期履行義務(wù)通知書(shū)，即撤銷張某房產(chǎn)證，恢復(fù)招某房產(chǎn)證。兩被告未答復(fù)也未變更已查封房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，金屬公司便于2003年向某中院提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院判令兩被告履行法定職責(zé)。一審法院適用第42條司法解釋，以金屬公司起訴超過(guò)5年為由，駁回金屬公司起訴。金屬公司以一審法院適用法律錯(cuò)誤為由，上訴至二審法院。某高級(jí)人民法院適用第41條司法解釋

11、，以金屬公司超過(guò)2年最長(zhǎng)訴訟時(shí)效為由，駁回金屬公司的起訴。 根據(jù)前述對(duì)第41條、42條司法解釋的理解，本案一審法院適用第42條司法解釋是正確的。因?yàn)榻饘俟臼且岳﹃P(guān)系人的身份起訴的，不是沒(méi)有也不可能以行政行為的相對(duì)人的身份起訴。但一審法院將兩被告的具體行政行為認(rèn)定是“其他具體行政行為“從而適用5年的規(guī)定，顯然錯(cuò)誤。本案是涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為，應(yīng)適用20年的規(guī)定。本案二審適用第41條司法解釋是錯(cuò)誤的，金屬公司是利害關(guān)系人，行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為時(shí)，根本就沒(méi)有告知利害關(guān)系人訴權(quán)、起訴期限及具體行政行為內(nèi)容的規(guī)定、責(zé)任、義務(wù)，不存在有些告知有些不告知的情況。第42條后半部分“從知道或者應(yīng)當(dāng)知

12、道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年”的規(guī)定，也只是針對(duì)前半部分的“行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限”這種情況，不能推而廣之地適用到所有情況，將2年做為最長(zhǎng)訴訟時(shí)效的一般規(guī)定。結(jié)合本案具體情況，如果不認(rèn)可上述關(guān)于第41條、42條司法解釋含義的理解，在知不知道訴權(quán)（或起訴期限）與知不知道具體行政行為的內(nèi)容之間，如何做選擇便成了難題。因?yàn)閷?duì)第三人來(lái)說(shuō)，其既不知道行政機(jī)關(guān)所做與其有利害關(guān)系的具體行政行為的內(nèi)容，也不知道起訴期限和訴權(quán)，人民法院憑什么適用前者不適用后者？或人民法院憑什么適用后者不適用前者？換言之，如果不認(rèn)可本文前述關(guān)于第41條、42條司法解釋

13、含義的理解，人民法院無(wú)論適用41條還是42條都是不準(zhǔn)確的，或說(shuō)是沒(méi)有依據(jù)的。 第41、42條司法解釋還彰顯了另一致命缺陷：就相同問(wèn)題做了不同規(guī)定。雖然第41條司法解釋的出發(fā)點(diǎn)是“未告知訴權(quán)或起訴期限”這種情形或角度，但其最長(zhǎng)2年訴訟時(shí)效的起算點(diǎn)是“從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日”，雖然第42條司法解釋的出發(fā)點(diǎn)是“不知道具體行政行為內(nèi)容”這種情形或角度，但其最長(zhǎng)5年、20年訴訟時(shí)效的起算點(diǎn)仍然是“從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為的內(nèi)容之日”，也就是說(shuō)與第41條的起算點(diǎn)是一樣的。在不知道“訴權(quán)或起訴期限”的，與“不知具體行政行為內(nèi)容”的這兩種情況有什么理由與必要做出完全不相同的規(guī)定？要知道，這

14、不是一般訴訟時(shí)效，這是最長(zhǎng)訴訟時(shí)效，而且二者的起算日是完全相同的。無(wú)論是第41條、還是第42條司法解釋，一般行政訴訟時(shí)效還是三個(gè)月，只是起算時(shí)間不一樣。就本案而言，2年、5年、20年對(duì)金屬公司并無(wú)實(shí)際意義，因?yàn)榻饘俟局谰唧w行政行為的內(nèi)容的時(shí)間已固定在1998年6月。如果適用第42條司法解釋，金屬公司的訴訟時(shí)效在1998年9月就已滿。如果適用第41條司法解釋，如果金屬公司真的不知道訴權(quán)或起訴期限，從1998年6月其知道具體行政行為內(nèi)容之日起算2年，至其2003年起訴之日，也已超過(guò)了訴訟時(shí)效。這里的問(wèn)題是，當(dāng)如何認(rèn)定“公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限之日”？是從行政機(jī)關(guān)因未

15、告知事后有可能補(bǔ)充告知的那天起算呢？還是從當(dāng)事人知道具體行政行為的內(nèi)容之日就認(rèn)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限？如果是前一種情況，對(duì)行政行為相對(duì)人都不太可能，也就是說(shuō)行政機(jī)關(guān)不會(huì)因在做出具體行政行為時(shí)未告知當(dāng)事人訴權(quán)而在事后補(bǔ)充告知。如果對(duì)行政行為相對(duì)人都不太可能，補(bǔ)充告知利害關(guān)系人則是更為不可能的。如果補(bǔ)充告知利害關(guān)系人、行政行為相對(duì)人訴權(quán)（或起訴期限）的可能性幾乎不存在，便只剩下后一種情況，即從當(dāng)事人知道具體行政行為內(nèi)容之日起，就推定其知道訴權(quán)或起訴期限了。既然是這樣，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起訴期限”這種情況的訴訟時(shí)效的起算，規(guī)定為“公民、法人或者

16、其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日”則完全沒(méi)有了針對(duì)性，因而就完全失去了必要。 告知不告知行政行為相對(duì)人、利害關(guān)系人訴權(quán)、起訴期限、具體行政行為內(nèi)容，是行政行為相對(duì)人、利害關(guān)系人本質(zhì)區(qū)別的標(biāo)志，這就從根本上決定了兩類最長(zhǎng)訴訟起算日的不同。因此，在最高人民法院現(xiàn)有關(guān)于最長(zhǎng)訴訟時(shí)效司法解釋的框架下，將第41條、第42條分別定性為針對(duì)行政行為相對(duì)人、利害關(guān)系人的解釋，較更能在法理上理順，較更容易在實(shí)踐中得到貫徹和執(zhí)行。同時(shí)，本文還堅(jiān)持認(rèn)為，作為與行政不作為的訴訟時(shí)效也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。前述案例中的金屬公司提起的是行政不作為訴訟。雖然按第41條、42條司法解釋，對(duì)兩被告的作為行為即變更產(chǎn)權(quán)行為，金

17、屬公司都已過(guò)三個(gè)月訴訟時(shí)效，其所產(chǎn)生的法律后果只是喪失了勝訴權(quán)，即金屬公司無(wú)法通過(guò)起訴的形式糾正違法行政行為，維護(hù)自身合法權(quán)益，但金屬公司并沒(méi)有喪失其它途徑、渠道救濟(jì)自己的合法權(quán)益，例如直接向不作為的兩被告提出行政請(qǐng)求，請(qǐng)求兩被告依法糾正錯(cuò)誤變更登記行為。更何況，行政權(quán)利的救濟(jì)途徑本也不只訴訟一條路。再?gòu)男姓C(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，依法行政永遠(yuǎn)是自己的職責(zé)，并不會(huì)因?yàn)樾姓袨橄鄬?duì)人、利害關(guān)系人對(duì)其具體行政行為已過(guò)了訴訟時(shí)效，便導(dǎo)致其固有的法定職責(zé)喪失。換言之，行政訴訟當(dāng)事人因訴訟時(shí)效喪失了起訴權(quán)，絕不能也更不應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)維持沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)的違法行政行為的理由與借口，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)坐視錯(cuò)誤而不糾正。因此，

18、對(duì)作為行為已過(guò)訴訟時(shí)效的行政訴訟原告，仍然可以提起行政不作為訴訟。而在前述案例中，金屬公司實(shí)際提起的就是這樣的不作為的行政訴訟，其典型標(biāo)志是請(qǐng)求兩被告履行法定職責(zé)，在事實(shí)和理由部分陳述了于2002年11月向兩被告發(fā)出限期履行義務(wù)通知書(shū)的事實(shí)，并引用了第39條司法解釋關(guān)于起訴行政不作為的法律規(guī)定。招某與張某之間關(guān)于金屬公司已查封的房產(chǎn)沒(méi)有真實(shí)合法有效的買賣、贈(zèng)與關(guān)系，沒(méi)有發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的事實(shí)和法律依據(jù)，兩被告變更產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的行為顯然在實(shí)體上是嚴(yán)重違法的。雖然金屬公司已過(guò)訴訟時(shí)效，但對(duì)金屬公司限期履行義務(wù)的通知，兩被告顯然有答復(fù)或改正的義務(wù)，因?yàn)檫@是其法定職責(zé)的當(dāng)然的內(nèi)在要求。兩被告在接到金屬公司的請(qǐng)求后，既不答復(fù)也不改正，顯屬不作為。金屬公司在三個(gè)月訴訟時(shí)效之內(nèi)對(duì)兩被告提起不作為訴訟，沒(méi)有超過(guò)訴訟時(shí)效顯然在本案中，兩級(jí)法院均未從不作