農(nóng)村稅費改革實踐與思考

1、農(nóng)村稅費改革實踐與思考     摘要松溪縣作為福建省三農(nóng)村稅費改革試點縣之一，在認(rèn)真貫徹中央稅費改革的實踐中，采取適合縣情的具體做法，取得了成效，得到大多數(shù)農(nóng)民的擁護和認(rèn)可，但與理想的、應(yīng)該取得的效果相比，還有很大的差距。主要存在三個方面的問題。第一，計稅面積落實難。農(nóng)民為了少負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，千方百計減少計稅面積，加上第二輪土地承包面積存在誤差，歷年來減少的面積難有一個準(zhǔn)確數(shù)字，農(nóng)業(yè)稅計稅面積要農(nóng)戶簽字認(rèn)可的工作量很大。第二，入戶征收難。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)業(yè)稅征收一年比一年難，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要花費大量的人力物力組織農(nóng)業(yè)稅征收工作，征收成本很高。糧食

2、實行“價格、市場、訂購任務(wù)”三放開后，農(nóng)業(yè)稅征收又面臨新的難題，征收難的問題會長期存在。第三，農(nóng)民認(rèn)可難。 隨著改革的逐步深入和市場競爭的加劇，出現(xiàn)了農(nóng)民收入增幅趨緩，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，財稅征納矛盾日益突出等一系列問題，迫切需要推進(jìn)農(nóng)村稅費改革來解決。松溪縣作為福建省三個農(nóng)村稅費改革試點縣之一，在認(rèn)真貫徹中央稅費改革的實踐中，采取適合縣情的具體做法，取得了成效。但同時也要看到，對存在的問題，仍需要通過進(jìn)一步的深化改革來完善。一、采取適合縣情的具體做法農(nóng)村稅費改革方案的主骨架是“三個取消、兩個調(diào)整、一項改革”和“兩個不突破、一個不低于”，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和

3、政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收和使用辦法；稅改后農(nóng)業(yè)稅稅率不突破7，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加率不突破正稅的20，農(nóng)民總體負(fù)擔(dān)降幅不低于30。松溪縣的主要做法是做到了“五個堅持”：1、堅持減輕與規(guī)范并重，確保每一個農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)明顯減輕。主要是抓五個方面：一是核實土地計稅面積通過全面、深入、細(xì)致的調(diào)查，選擇兩個村進(jìn)行解剖。調(diào)查表明，這兩個村農(nóng)民的實際承包面積比稅改前面積分別減少40和34，比較符合土地增減的實際。我們以第二輪承包面積為依據(jù)，通過建立農(nóng)業(yè)稅分戶稅源檔案、農(nóng)業(yè)稅計稅面積減少原因表，對上地增減變動進(jìn)行調(diào)整，充

4、分尊重第二輪承包中農(nóng)民的實際承包面積，做到“帳卡相符、前后相符、內(nèi)外相符”，土地增減依據(jù)充分，并實行動管理，得到了農(nóng)民的認(rèn)可。經(jīng)過反復(fù)核實，全縣計稅土地面積11488o畝，比稅改前面積161689畝，減少46805畝，減幅達(dá)28.95。二是調(diào)整常年產(chǎn)量。中央有關(guān)文件規(guī)定：常年產(chǎn)量以1998年前5年的平均產(chǎn)量確定，并保持長期穩(wěn)定。松溪縣1998年前5年統(tǒng)計的平均畝產(chǎn)量為321公斤。如機械地按照這個產(chǎn)量計算，將比稅改前畝產(chǎn)96.56公斤增加2.3倍，農(nóng)民不接受，認(rèn)為松溪縣地處山區(qū)，山垅田、望天田多，統(tǒng)計數(shù)據(jù)一定有誤差，而且農(nóng)業(yè)牛產(chǎn)風(fēng)險大，收益低，應(yīng)該考慮豐歉情況，實事求是地確定。為此，我們采取自下

5、而上，自上而下相結(jié)合的辦法，在群眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上，按“統(tǒng)一稅率、級差常產(chǎn)”的原則，以調(diào)查公允的常年產(chǎn)量落實到戶。全縣調(diào)整后的計稅常年產(chǎn)量畝均 263.21公斤，比稅改前畝產(chǎn)增加166.65公斤，增長172.58。三是確定農(nóng)業(yè)稅稅率和地方附加率。按中央規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅率不超過7，地方附加率不超過正稅的20。從松溪改革情況看，農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)以保持原有水平為宜，否則會產(chǎn)生減9加1等于0的不良效果，其他項目減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)9元錢的效果，會被農(nóng)業(yè)稅稅率和地方附加率應(yīng)以保持農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)總體不變的情況下，根據(jù)核實的計稅士地面積和調(diào)整后的常年產(chǎn)量進(jìn)行測算而得，這樣農(nóng)民比較容易接受，工作量也小。四是張榜公開，接受評議。對核實的

6、計稅土地面積。調(diào)整后的常年產(chǎn)量、確定的農(nóng)業(yè)稅稅率和附加率，以及農(nóng)戶應(yīng)負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅稅額均應(yīng)以村為單位，按戶張榜公布，接受群眾評議的監(jiān)督，并公布投訴和舉報電話，以便發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確保農(nóng)民真正滿意。五是入戶簽字，建立檔案。在農(nóng)民認(rèn)可的前提下，積極開展入戶簽字，建立稅源檔案和“納稅明白卡”。對配套建立的農(nóng)業(yè)稅“納稅明白卡”實行一戶一卡，由納稅人保存，作為納稅人農(nóng)業(yè)稅計稅面積發(fā)生增減變化時的憑證。明白卡上詳細(xì)記載了該戶農(nóng)民的計稅面積。常年產(chǎn)量。應(yīng)納稅額，以及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅目、納稅環(huán)節(jié)和稅改后取消項目、農(nóng)民應(yīng)盡義務(wù)等項內(nèi)容，既方便農(nóng)民監(jiān)督，又確保農(nóng)民能繳上“明白稅”。此外，按照農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)、

7、不交叉征收的原則，對種煙田減免一季農(nóng)業(yè)稅，并視農(nóng)戶受災(zāi)情況實行災(zāi)情減免。2、堅持開源與節(jié)流并舉，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織正常運轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)稅費改革取消了屠宰稅、三提留五統(tǒng)籌和教育集資，改革村提留征收辦法，使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級組織收入驟減，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村工作的運轉(zhuǎn)普遍遇到困難。推進(jìn)農(nóng)村稅費改革，如果不及時跨過鄉(xiāng)鎮(zhèn)。村的財力困難這道關(guān)日，改革就可能半途而廢。首先，從狠抓節(jié)支入手增財力。制定出臺關(guān)于切實減輕鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。村兩級負(fù)擔(dān)的若干規(guī)定，推行“一壓五控”即壓縮招待費，對縣鄉(xiāng)實行上限控制，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年限額3萬元，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)年限額6萬元，在村里實行“零”接待，控制報刊費、差旅費、通訊費交通工具費、學(xué)習(xí)培訓(xùn)費等開支，全縣一年

8、節(jié)支600多萬元。其次，從改革縣財政體制入手增財力。一方面，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）收入上繳數(shù)下調(diào) 126萬元；另一方面，支出基數(shù)由每人每年5000元提高到10300元，增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財力373萬元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）平均增加財力41.4萬元，保證了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的正常運轉(zhuǎn)。再次，從兌現(xiàn)稅改政策入手增財力。將農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收20的附加全部返還給村里作為三項費用，實行鄉(xiāng)管村用。2002年，全縣“兩稅”附加收入達(dá)167萬元，加上提高村主干補助標(biāo)準(zhǔn)等收入，全縣101個村平均每個村收入2萬多元，村集體收入比稅改前大大改善了，村干部也能按時領(lǐng)到工資，村級組織更加穩(wěn)固。第四，從加快農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展入手增財力。充分利用農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收

9、環(huán)節(jié)變化和稅率調(diào)整的政策，把農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、主動性和創(chuàng)造性充分調(diào)動起來，進(jìn)一步做強做大煙、竹、茶等特色產(chǎn)業(yè)，增加鄉(xiāng)村兩級財力。3、堅持布局調(diào)整與體制改革并進(jìn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)健康發(fā)展。農(nóng)村稅費改革取消了教育集資及行政事業(yè)性收費14項，全縣教育收費每年減少 681萬元，對農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展沖擊很大。農(nóng)村稅費改革試點伊始，我縣就將保障農(nóng)村義務(wù)教育作為鞏固和完善農(nóng)村稅費改革目標(biāo)之一。首先深化教育體制改革，減人減事減費。撤消9個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）學(xué)區(qū)建制，辭退代課教師，清退臨時工勤人員，共縮減編制54個，壓縮非教師人員96人。同時，推行教師工資集中統(tǒng)發(fā)和教育系會計集中核算制度，既保證教師工資按時發(fā)放，又

10、提高教育經(jīng)費的使用效益。其次，加大小學(xué)布局調(diào)整力度，整合教育資源。全縣完小已由原來的 63所，降至 55所，撤并 8所教學(xué)點由原來的37個，增至40個，增加3個，使教育資源得到合理的配置。制定下發(fā)全縣小學(xué)教職工實行全員聘用制的實施意見，推行小學(xué)教師全員競聘，形成優(yōu)勝劣汰的競爭上崗機制。4、堅持“一事一議”與政府補助并軌，積極推進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展。首先是加強宣傳。采取會議、宣傳欄等多種形式，廣泛開展宣傳，使農(nóng)民理解在各級財政比較困難情況下，要創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，更多要依靠自己集中力量來辦，激發(fā)農(nóng)民參與“一事一議”的積極性。其次是積極引導(dǎo)。在確定“一事一議”項目時，堅持三條原則：一是量力而行，

11、確保做一個，成一個，受益一個；二是把握項目的公益性，對于建廟宇、祠堂這樣的項目及時引導(dǎo)，加以制止；三是盡可能廣泛地征求群眾意見，把群眾意見最集中的公益事業(yè)項目確定為候選項目，提交給村民大會表決、對農(nóng)村急需解決的公益事業(yè)，而村民意見又不集中的，事先分戶做工作，集中意見，以免議而不決。第三是尊重民意。處理好需求與可能的關(guān)系，確保表決結(jié)果體現(xiàn)民意；采取公示和入戶做思想工作等形式，促使不同意的村民履行義務(wù)；對個別困難戶，經(jīng)村民認(rèn)可給予免除義務(wù)；在“每人每年不超過15元”上限控制的前提下，鼓勵農(nóng)民自愿捐資。第四是規(guī)范操作。有本村十八周歲以上村民過半數(shù)參加（或者有本村三分之二以上的戶的代表參加），所作決定

12、到會人員的過半數(shù)通過；或?qū)⒎桨赣“l(fā)全體村民征求意見，由村民代表大會決定。實財務(wù)公開，每季度公開一次，建設(shè)項目結(jié)束時必須另行公布一次。第五是政府參與。各級政府不能置身事處，對一些急需的項目，政府要積極幫助爭取資金，予以適當(dāng)補助，使項目真正辦起來。     5、堅持監(jiān)管與籌資并抓，努力化解鄉(xiāng)債務(wù)特別是教育債務(wù)。鄉(xiāng)村負(fù)債重已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的突出問題。如何化解鄉(xiāng)村債務(wù)，給鄉(xiāng)村于部“松綁”，讓他們輕裝上陣，帶領(lǐng)村民勤勞致富，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，是檢驗農(nóng)村稅費改革成效的一大課題。首先是加強監(jiān)管，嚴(yán)防出現(xiàn)新的債務(wù)。在管理上，全面推行村帳多記工作，主要是取消村會計，村帳

13、統(tǒng)一由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)營管理站管理。在監(jiān)督上，重點抓好兩個方面：一是全面推行一年審計制度。重點是抓好“兩稅”附加返還和縣委、縣政府下發(fā)的關(guān)于切實減輕鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級負(fù)擔(dān)的若干規(guī)定中“一壓五控”措施落實的審計，對違反規(guī)定的及時給予處理，控制非生產(chǎn)性開支。二是全面推行財務(wù)公開民主管理制度。積極發(fā)揮民主理財小組的作用，定期對各項收支原始票據(jù)、重大經(jīng)濟活動進(jìn)行審核，按季上墻向村民公布本期財務(wù)收支情況，接受群眾監(jiān)督。其次是突出重點，率先化解教育債務(wù)。抽調(diào)精干人員組成教育債務(wù)調(diào)查組，深入各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村、學(xué)校進(jìn)行調(diào)查摸底，分清責(zé)任。設(shè)立化解教育債務(wù)基金專戶，經(jīng)測算，歸還全縣教育債務(wù)需1056萬元，計劃由鄉(xiāng)、村、學(xué)校

14、共同負(fù)擔(dān)三分之二，縣教育基金專戶負(fù)擔(dān)三分之一，由縣財政分三年每年打入專戶資金100萬元，共300萬元。二、農(nóng)村稅費改革已取得可喜成效l、減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費改革用法治手段實行源頭治理，從根本上規(guī)范了稅費制度，堵塞了加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的渠道，從根本上減輕了農(nóng)民的隱性和顯性負(fù)擔(dān)。2、為壯大特色產(chǎn)業(yè)安上了強有力的助推器。農(nóng)村稅費改革調(diào)整了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)、不交叉征收，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，有力地促進(jìn)了煙葉、茶葉、竹業(yè)、食用菌等特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。3、改善了干群關(guān)系，鞏固了執(zhí)政基礎(chǔ)。一方面規(guī)范了稅費征管，把基層干部從催糧收費的困擾中解脫出來，騰出時間集中精力帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，尋求

15、致富之路，真正為農(nóng)民辦實事、辦好事，于群關(guān)系明顯改善；另一方面，村級組織有了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅20附加返還這筆固定的收入，村干部的工作積極性明顯提高，基層政權(quán)更加穩(wěn)固。4、推進(jìn)了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。稅改后，村內(nèi)進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級道路、植樹造林及其他集體公益事業(yè)所需勞務(wù)和資金，不能再向農(nóng)民收取或攤派，必須進(jìn)行“一事一議”，實行大家事、大家議、大家定、大家干、大家管，進(jìn)一步推進(jìn)了村民自治和農(nóng)村集體事務(wù)的規(guī)范化管理，促進(jìn)了農(nóng)村基層民政治建設(shè)。同時興辦了一批公益事業(yè)，較好地改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟社會效益。三、存在的問題與改進(jìn)建議松溪縣農(nóng)村稅費改革雖然取得了階段

16、性成效，但目前的稅改方案還有以下五個方面的不足。第一，增加農(nóng)業(yè)稅農(nóng)民不滿意。農(nóng)民總體上收入水平不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多缺資金、少技術(shù)、自然風(fēng)險。市場風(fēng)險比較大、在這種情況下，增加農(nóng)業(yè)稅的做法不合理，難怪有農(nóng)民說“干部增資，農(nóng)民增稅”。第二，減少間接負(fù)擔(dān)農(nóng)民不理解。農(nóng)村稅費改革涉及的稅費項目中，改革后只剩農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，與增加農(nóng)業(yè)稅相比，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅則采取兩個環(huán)節(jié)并為一個環(huán)節(jié)、稅率從低確定的辦法。與農(nóng)業(yè)稅不同的是，生產(chǎn)環(huán)節(jié)特產(chǎn)稅大多由收購經(jīng)營者代扣代繳，而從事收購經(jīng)營的總是小部分人，而且是頭腦靈活、智商較高、較富有的群體，減少這部分人負(fù)擔(dān)，農(nóng)民不理解。農(nóng)民認(rèn)為既然要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為什么要通過減少轉(zhuǎn)嫁

17、負(fù)擔(dān)來實現(xiàn)？第三，減少共有負(fù)擔(dān)最多的應(yīng)該是教育集資，也就是教育收費，但從負(fù)擔(dān)對象看，負(fù)擔(dān)教育收費的不僅僅是農(nóng)民，凡是子女念書的家庭都可享受，客觀地說不能叫減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因為農(nóng)民以外的其他職業(yè)者也照樣減少負(fù)擔(dān)。第四，農(nóng)業(yè)稅稅率高于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率不合理。從比較利益來看，農(nóng)業(yè)稅課稅對象的收益不如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅課稅對象的收益，但農(nóng)業(yè)稅稅率為7，而很大一部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的稅率為5，不利于調(diào)節(jié)收入。從實際操作看，農(nóng)業(yè)稅稅率以5為佳，加上附加，負(fù)擔(dān)率為6，稅率和負(fù)擔(dān)率都是整數(shù)，農(nóng)民易于理解。第五，減少暫時性負(fù)擔(dān)增加永久性負(fù)擔(dān)不科學(xué)。從農(nóng)民角度看，教育收費是暫時性負(fù)擔(dān)，九年義務(wù)教育也就9年而已。而農(nóng)業(yè)稅是永久性負(fù)擔(dān)

18、，從長遠(yuǎn)來看農(nóng)民還是吃虧。從松溪縣農(nóng)村稅費改革實效來看，農(nóng)村稅費改革確實減輕了農(nóng)村負(fù)擔(dān)，得到大多數(shù)農(nóng)民的擁護和認(rèn)可，但與理想的、應(yīng)該取得的效果相比，還有很大的差距。主要存在三個方面的問題。第一，計稅面積落實難。農(nóng)民為了少負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，千方百計減少計稅面積，加上第二輪土地承包面積存在誤差，歷年來減少的面積難有一個準(zhǔn)確數(shù)字，農(nóng)業(yè)稅計稅面積要農(nóng)戶簽字認(rèn)可的工作量很大。第二，入戶征收難。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)業(yè)稅征收一年比一年難，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要花費大量的人力物力組織農(nóng)業(yè)稅征收工作，征收成本很高。糧食實行“價格、市場、訂購任務(wù)”三放開后，農(nóng)業(yè)稅征收又面臨新的難題，征收難的問題會長期存在。第三，農(nóng)民

19、認(rèn)可難。我們在統(tǒng)計減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)時，把以上所有減收項目都算在農(nóng)民頭上，而事實上有些項目農(nóng)民并沒有直接負(fù)擔(dān)，有些項目則是部分地區(qū)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。要讓農(nóng)民理解，減少“生意人”負(fù)擔(dān)的特產(chǎn)稅也是間接減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的做法是不可能的，所以報表上的減負(fù)率與農(nóng)民認(rèn)可的感覺到的減負(fù)率有一定的差距，這就使改革的社會效益大打折扣。針對上述問題，筆者以為農(nóng)村稅費改革的政策必須調(diào)整，建議改“三取消、兩調(diào)整、一改革”為“五取消、一改革、一放寬”：即將調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策改為取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并放寬“一事一議”上限控制標(biāo)準(zhǔn)。1、取消農(nóng)業(yè)稅。理由有三：第一，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，國家需要對農(nóng)業(yè)、對農(nóng)民給予必要的保護和支持，最直接的就是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，主要是農(nóng)民種田的負(fù)擔(dān)，取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)民增收節(jié)本是一項普惠性措施；第二，入世后，農(nóng)產(chǎn)品的銷售是以世界為舞臺的，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化和集約化勢在必行，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和集約化的前提條件是土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自愿的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民把土地作命根子的時候，土地是流轉(zhuǎn)不起來的，取消農(nóng)業(yè)稅從市場角度看具有現(xiàn)實必要性；第三，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是農(nóng)民致富奔小康必由之路，但現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度，農(nóng)民平分幾畝地，按地畝分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)稅，造