我國公共行政的發(fā)展趨勢

1、我國公共行政的發(fā)展趨勢我國公共行政的發(fā)展趨勢一萬琴國際公共行政的發(fā)展涉及十分廣闊的領(lǐng)域,由于各國國情不同,公共行政改革和發(fā)展的重點,順序和程序也有所不同.在我國社會轉(zhuǎn)型時期,必須以機構(gòu)改革和政府行政體制改革為重點,以行政哲學(xué)為指導(dǎo),建構(gòu)有中國特色的社會主義公共行政管理模式.【關(guān)鍵詞】公共行政;發(fā)展趨勢;公共行政合法性【中圖分類號】C931.2【文獻標識碼】A【文章編號】10045l8X(2004)10010604萬琴(197l一),女,江西南昌人,江西棉麻公司經(jīng)濟師.(江西南昌330002)中國的改革開放正在進一步深入發(fā)展,社會轉(zhuǎn)型的步伐也正在進一步加快.計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變,粗放型

2、增長方式向集約型增長方式轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)思維方式向現(xiàn)代思維方式轉(zhuǎn)變,單一型文化生活樣式向多元型文化生活樣式轉(zhuǎn)變,"人治"型管理方式向"法治"型管理方式轉(zhuǎn)變從經(jīng)濟體制到管理模式,從思想觀念到行為方式的這一系列轉(zhuǎn)變構(gòu)成了整個社會的轉(zhuǎn)型,緣此又促成了中國行政從傳統(tǒng)型的政府行政"GA"(governmentaladministration)向現(xiàn)代型的公共行政"PA"(publicadministration)轉(zhuǎn)變.正如法國學(xué)者阿蘭?圖雷納所說的那樣,"社會是作為社會再生產(chǎn)或社會控制的機制出現(xiàn)的,我們現(xiàn)在生活其中的卻都是

3、生產(chǎn)或轉(zhuǎn)型的社會,片刻不停地變化著的社會."在這種轉(zhuǎn)型變動的社會過程中,前瞻地思考現(xiàn)代公共行政在未來中國的發(fā)展趨勢,毫無疑問是一種有益的理性探索.我國的行政改革應(yīng)該以公共行政管理改革為價值取向,以機構(gòu)改革和政府行政體制改革為重點.公共行政改革與機構(gòu)改革和行政管理體制改革相比,前者包括更廣泛的內(nèi)容.公共行政改革是指公共部門的改革,既包括政府部門的改革,也包括非政府性質(zhì)的組織和機構(gòu),團體和單位,如事業(yè)單位,公共企業(yè)的改革;既包括行政機關(guān)的改革,也包括立法機關(guān)和司法機關(guān)的改革;既包括這些部門和組織內(nèi)部之間關(guān)系,部門與部門之間的關(guān)系的調(diào)整,也包括上述機構(gòu)和組織,單位與社會,市場,企業(yè)及公民之

4、間的關(guān)系的調(diào)整.而機構(gòu)改革和行政體制改革的內(nèi)容比較具體,它往往囿于國家機關(guān)和政府行政機關(guān)自身的改革.在我國現(xiàn)階段的公共行政改革實踐過程中,必須把公共政策制訂,提供公共產(chǎn)品與社會公共服務(wù)提到相應(yīng)的位置.一,根據(jù)精簡,統(tǒng)一,效能的原則進行機構(gòu)改革鄧小平同志早在1982年就尖銳地指出:"精減機構(gòu)是一場革命.如果不搞這場革命,讓黨和國家的組織繼續(xù)目前這樣機構(gòu)臃腫,職責(zé)不清,許多人員不稱職,不負責(zé),工作缺乏精力,知識和效率的狀況,這是不可能得到人民贊同的".黨的十五大報告亦明確指出.要"根據(jù)精減,統(tǒng)一,效能的原則進行機構(gòu)改革,建立辦事高效我國公共行政的發(fā)展趨勢率,運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào),

5、行為規(guī)范的行政管理體系,提高為人民服務(wù)的水平".因此,國家機構(gòu)改革必須遵循精簡,高效的原則,堅決革除機構(gòu)臃腫,職責(zé)不清,人浮于事的弊端,切實提高工作效率,有力地促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展.同時,對于改革的成果要通過立法的形式固定下來,以有效地防止"精簡一膨脹一再精簡"的情況發(fā)生.具體措施包括:1,要加強政府的宏觀調(diào)控和微觀管理.實行"小政府,大社會"的新體制,政府部門對經(jīng)濟從過去的直接向間接管理轉(zhuǎn)移,注意力應(yīng)放在宏觀決策上來,放在增強和提高規(guī)劃,協(xié)調(diào),指導(dǎo),服務(wù)的能力上來,特別是要加強對指導(dǎo)性計劃的管理.同時,也要加強微觀經(jīng)濟的管理.2,要明確

6、職責(zé),理順關(guān)系,分清職能.這是減少扯皮現(xiàn)象,克服官僚主義,提高辦事效率的重要環(huán)節(jié),必須抓好.首先要分清黨政的職責(zé),其次要分清政府各個部門之間的職責(zé).要抓緊對各部門職責(zé)進行調(diào)查分析,在此基礎(chǔ)上,做出明確規(guī)定,理順關(guān)系.3,要實現(xiàn)國家機關(guān)工作人員隊伍的優(yōu)化.機構(gòu)精簡了,層次減少了,如果人員不精干,仍然會妨礙政府職能的發(fā)揮,影響宏觀控制和工作效率的提高.要優(yōu)化隊伍,最有效的途徑是實施國家公務(wù)員制度,把競爭機制引入政府機關(guān),吸收各方面的優(yōu)秀人才,特別是懂綜合管理,宏觀控制和善于運用經(jīng)濟法律手段的人才.對在職人員,要通過培訓(xùn),提高他們的素質(zhì).二,政府將采用授權(quán)與分權(quán)的方式進行管理傳統(tǒng)社會主義的行政是&q

7、uot;國家本位"的行政,實際上是用國家概念替換了社會概念,國家不再被看作是一種特殊的社會分工的產(chǎn)物,一種社會的統(tǒng)治和管理機構(gòu),一種可能產(chǎn)生官僚主義和腐敗現(xiàn)象的權(quán)力機構(gòu),而是被看作人民總體利益的代表.這種模式通過對國家利益和人民利益不矛盾性的理論預(yù)設(shè),在缺乏直接和間接民主機制的前提下,在實踐中常常簡單地將領(lǐng)導(dǎo)者的意志等同于國家的意志,社會的利益,進而等同于人民的利益,并且在某種程度上是通過國家政權(quán)的強制力來保證這些"利益等同"的.其結(jié)果就是強化國家政權(quán),強化國家對社會的管理,從而產(chǎn)生對國家和政權(quán)的盲目崇拜.這種模式顛倒了國家作為手段,社會作為目的的本質(zhì)關(guān)系.正如穆

8、勒所言,政府整個來講只是一種手段.盧梭認為,公民把國家具體事務(wù)的管理權(quán)委托給政府,政府只是這些管理權(quán)力的執(zhí)行者,只是公民的仆從.從世界范圍來看,如何正確地處理國家與社會,政府與公民的關(guān)系已成為西方各國行政改革的出發(fā)點.西方行政改革的基本思路是越來越強調(diào)國家與社會,政府與公民之間的合作互動,在權(quán)力關(guān)系上表現(xiàn)為從集權(quán)到分權(quán)的轉(zhuǎn)變,即權(quán)力從國家和政府向公民社會的轉(zhuǎn)移,實質(zhì)上是權(quán)力責(zé)任重心的轉(zhuǎn)移.當前我國行政體制改革的核心問題是要在國家政府與公民社會之間合理地分配公共權(quán)力,在國家政府權(quán)力和公民社會權(quán)力之間保持必要的張力與平衡,以真正實現(xiàn)"國家權(quán)力"與"社會權(quán)力"

9、的二元分立.三,促進公民社會的發(fā)展,建立國家與社會的合作近年來世界范圍的公民社會運動蓬勃發(fā)展,特別是在西方發(fā)達國家,各種公民社會組織已經(jīng)承擔了大量重要的社會職能,成為政府和市場以外整合社會的另一支不可或缺的重要力量,公民社會或第三部門團體在公共服務(wù)方面能夠提供選擇和做出有效的回應(yīng),它們還能夠有助于推進地方公民文化和不同形式的社區(qū)的發(fā)展.有人據(jù)此稱其為"看不見的市場之手"和"看得見的政府之手"之外的若隱若現(xiàn)的"第三只手".我國在改革開放后.開始進行經(jīng)濟體制和政治體制的漸進改革,一個相對獨立的公民社會慢慢成長起來,20世紀80年代后得到了

10、長足的發(fā)展.這主要表現(xiàn)在以下四個方面:民間組織的數(shù)量迅速增加;民間組織的種類大大增多;民間組織的獨立性明顯增強;民間組織的合法性日益增大.但我國歷來有強政府弱社會的傳統(tǒng),要改變這種狀況,順利實現(xiàn)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變,就必須培育和發(fā)展公民社會,培養(yǎng)公民社會的自治與自律能力,建立政府與公民社會的相互依賴,相互協(xié)作的互動關(guān)系.充分發(fā)揮第三部門(包括國際組織,志愿者組織以及各種社會組織)在社會管理中的重要作用,是向著善治目標轉(zhuǎn)變的必經(jīng)途徑.四,重視公民參與管理的積極性,實現(xiàn)管理的民主化公民參與管理是一種公共行政治理改革的基本原則.善治實際上就是國家的權(quán)利向社會的回歸,善治的過程

11、就是一個還政于民的過程.公民不僅是各種公共服務(wù)的"消費者",更是公共服務(wù)的監(jiān)督者,必須在參與管理中實現(xiàn)自己的權(quán)利和價值.此外,從管理心理學(xué)的角度看,公民和低層公務(wù)員作為最直接,最了解公共需要的群體,通過吸收他們參加決策過程和管理過程,發(fā)揮他們的積極性,可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率.我國的公共行政改革也應(yīng)該考慮到公民的實際需要,發(fā)揮他們的積極性,逐步實現(xiàn)管理的民主化.要大力發(fā)展和支江西社會科學(xué)2004.10持政務(wù)公開制度建設(shè)等行政民主化的實踐,并逐步健全人民參與管理,監(jiān)督公共行政的系統(tǒng)配套制度.五,變革行政管理具體方式,由"掌舵"轉(zhuǎn)向"劃槳&qu

12、ot;,實現(xiàn)政府行政管理制度的創(chuàng)新治理變革的實質(zhì)是改變傳統(tǒng)的行政管理方式,由"掌舵"轉(zhuǎn)向"劃槳",從而實現(xiàn)更高效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品.掌舵而不是劃漿,就是要重新確認政府職能.政府機構(gòu),既具有決策與指揮的職能,又具有執(zhí)行與服務(wù)的職能.如果把決策,指揮的職能比作掌舵的活,那么執(zhí)行,服務(wù)的職能就是劃漿.顯然,政府掌舵能力是最重要的,為了掌好舵,必須放棄劃漿.在具體方式上,通過市場機制在公共服務(wù)領(lǐng)域的運用,通過合同出租,合營化等各種靈活多樣的方式,來實現(xiàn)和擴大政府的公共職能.我國應(yīng)當接受治理理論的一些理念,明確公共生活領(lǐng)域權(quán)力主體多樣化的現(xiàn)實,在公共物品和服務(wù)的

13、提供及生產(chǎn)過程中不斷引入多元競爭,而在政府體系中,政府管理的職能和權(quán)限也應(yīng)不斷向地方政府轉(zhuǎn)移,社會事務(wù)的管理應(yīng)更多地由社區(qū)組織承擔起來.同時,靈活運用行政指導(dǎo),行政合同,行政規(guī)制,行政許可以及各種經(jīng)濟法律的手段實現(xiàn)公共職能.以最低的成本求得最大效益的收獲.最大限度地滿足人民的需要.這里有必要指出,當代西方各國以治理理論為指導(dǎo)的治理變革運動雖然有一些共同之處.但是由于歷史條件,文化傳統(tǒng)等方面的不同,各國的改革進程,速度,重點及采取的具體措施均各有特點.而且從理論上看,治理也不可能是萬能的,它內(nèi)在也存在著許多局限,它不能代替國家而享有政治強制力,也不可能代替市場而自發(fā)地對大多數(shù)資源進行有效的配置.

14、因此.在我國的行政改革實踐中,在借鑒西方治理變革運動某些有價值的見解和做法時,更多地還是需要從本國國情出發(fā).研究和總結(jié)適合中國國情的經(jīng)驗和做法,通過"內(nèi)生化發(fā)展道路",才能建立有中國特色的社會主義行政管理體制.六,從行政方式上,要實現(xiàn)"領(lǐng)導(dǎo)行政"向"服務(wù)行政"的轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)社會主義國家比較強調(diào)以領(lǐng)導(dǎo)和管理為核心的行政方式,不僅在國家組織內(nèi)部,權(quán)力有向黨和國家領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)甚至是領(lǐng)導(dǎo)者個人集中的傾向,而且在國家組織之外,公民社會生活的各個領(lǐng)域都可能被國家機構(gòu)與國家權(quán)力所侵蝕.每一個公民都通過不同的方式和渠道被深深地介入到國家的行政體系中,以接受國

15、家的行政性領(lǐng)導(dǎo),控制和管理.這樣,在政府和社會的關(guān)系上,政府作為管理的主體,處于管理的核心位置,驅(qū)使著作為管理客體的整個社會圍繞著政府的活動轉(zhuǎn),所以,政府成了社會的"主人",高高在上地實行著對社會的領(lǐng)導(dǎo)與管理,它必然催生出"治民"和"為民作主"的領(lǐng)導(dǎo)行政觀念.契約論認為,政府是公民間契約的產(chǎn)物,政府作為眾多組織中的一種,也是為社會需要而存在,為社會利益而存在,它在本質(zhì)上是一種為公民和社會服務(wù)的組織.所以,服務(wù)是政府組織的基本職能.西方的公共選擇理論更加明確地表達了政府的這種服務(wù)職能,其主要內(nèi)容是將政府的行政管理理解為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程

16、,而將公民理解為政府提供的公共產(chǎn)品的消費者.公民作為消費者是在不同等付費的情況下享受盡可能多的優(yōu)質(zhì)服務(wù),而政府的目的則是以盡可能高的效率提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)爭取消費者的支持.西方的行政改革在政府的職能定位和設(shè)計中最終選擇了服務(wù),并開始實現(xiàn)"以政府為中心"的領(lǐng)導(dǎo)和管理行政向"以公眾需求為中心"的服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變.更何況,中國的政府是"人民的政府",其宗旨就是為人民服務(wù).所以,實現(xiàn)行政方式由領(lǐng)導(dǎo)行政向服務(wù)行政的根本轉(zhuǎn)變,既順應(yīng)了國際公共行政發(fā)展的潮流,也是我國政府價值觀的內(nèi)在要求.七,政府應(yīng)建立可衡量的績效評估機制計劃經(jīng)濟體制下,政府對

17、于自身經(jīng)濟職能實施績效的評估標準主要是一條,即看政府對于自身所制定的各項計劃指標完成了多少.由于這種評估體系單一,不規(guī)范,漏洞很多,因此,一段時期內(nèi),我國浮夸風(fēng)蔓延于整個社會,虛吹亂報暢行于全國各地,致使整個國民經(jīng)濟受害匪淺.必須盡快構(gòu)建一個科學(xué),公正且有效的政府經(jīng)濟職能實施績效評估體系.關(guān)于政府經(jīng)濟職能實施績效的評估體系框架,主要應(yīng)當從兩個層面來進行構(gòu)建.一個層面是微觀層面,主要評估政府經(jīng)濟職能實施的各具體機構(gòu)及某項具體經(jīng)濟政策的實施績效:另一個層面是宏觀層面,主要評估一國政府履行其所有經(jīng)濟職能的總體績效,包括資源的占用與使用情況,提供服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量狀況以及計劃目標的實現(xiàn)程度等等問題.新公

18、共管理與傳統(tǒng)公共行政的一個重要差別在于其關(guān)注產(chǎn)出或結(jié)果,而非投入和過程.新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定的法律,法規(guī),輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規(guī)制,建立嚴明的,可衡量的績效評估機制.要想準確評估政府行政機構(gòu)的績效,就必須先弄清我國公共行政的發(fā)展趨勢何為政府行政機構(gòu)的"產(chǎn)出".政府行政機構(gòu)的產(chǎn)出不同于企業(yè)的產(chǎn)出,其確定與度量都是十分困難的.詹姆斯?威爾遜認為,"要度量一個機關(guān)的輸出量常常是很困難的實際上即使是只對什么是國家部門的輸出作一番設(shè)想都足以令人頭昏腦脹."由于行政部門的產(chǎn)出不能像企業(yè)的產(chǎn)出那樣最終進入市場的交易體系,形成一個貨

19、幣價格,因此,經(jīng)濟學(xué)家稱其為"非市場產(chǎn)出".而且,"非市場產(chǎn)出通常是一些中間產(chǎn)品,也即充其量是最終產(chǎn)出的'代理'.如由食物與藥品委員會作出的對藥品和食物分配的限制和禁止;由聯(lián)邦通訊委員會發(fā)出或吊銷執(zhí)照".但是,為了評估行政機構(gòu)的績效,監(jiān)督與控制行政機構(gòu)的運轉(zhuǎn),人們又必須想辦法測量行政機構(gòu)的產(chǎn)出.為了準確測量行政機構(gòu)的產(chǎn)出,加強對行政機構(gòu)的管理,經(jīng)濟學(xué)家想出用投入來間接測量產(chǎn)出的替代辦法.比如查爾斯?沃爾夫就認為:"用投入來度量非市場的產(chǎn)出是可以被接受的,因為直接地測量產(chǎn)出是非常困難的."有了這個間接測量行政機構(gòu)產(chǎn)出的辦法,對于行政機構(gòu)工作績效的評估相對來說就容易多了.我們可以按照這些行政機構(gòu)產(chǎn)出的可測量程度將行政機構(gòu)劃分為兩大類型:一類是其產(chǎn)出可以用貨幣或其他可以計數(shù)的單位來計量的,比如稅收機構(gòu)所收取的稅收收入;另一類是其產(chǎn)出無法用貨幣或其他可以計數(shù)的單位來計量的,比如其產(chǎn)出為制定的規(guī)章或規(guī)則的機構(gòu).對于前者,使用成本收益法通過準確核定其單位產(chǎn)出