國外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

1、國外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)與借鑒    摘要：國外在推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，注重農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地規(guī)模經(jīng)營的關(guān)系，充分發(fā)揮政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)作用，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式也多樣化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系也比較健全。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營需園地制宜，分類指導(dǎo)；現(xiàn)階段應(yīng)加大政府推動(dòng)和引導(dǎo)的力度；建立和完善多種流轉(zhuǎn)方式；完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律體系。 關(guān)鍵詞：國外；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；規(guī)模經(jīng)營；借鑒 中共十七屆三中全會(huì)通過的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，提出要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)

2、流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。由此可見，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營已成為新時(shí)期農(nóng)村改革的重大政策2-。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明，沒有土地流轉(zhuǎn)和適度集中經(jīng)營，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營就發(fā)展不起來；沒有農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化就發(fā)展不起來。本文側(cè)重介紹發(fā)達(dá)國家推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的做法和經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國有所借鑒。 一、國外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn) 法國是擁有傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、土地

3、分散、人地矛盾較為突出的國家。為解決這一問題，法國政府主要采取兩方面的改革措施：一是改革土地繼承制度，以保證土地不再繼續(xù)細(xì)碎化。二是支持中等規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，促進(jìn)小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)移，穩(wěn)定大農(nóng)場(chǎng)。法國農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要通過用益權(quán)制度來處理土地的租佃關(guān)系。法國農(nóng)地用益權(quán)可通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)。另外，法國還先后頒布農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法、農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法及成立“土地整治和農(nóng)村安置公司”來推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。 日本耕地少，人口多，人地矛盾緊張，是典型的小農(nóng)制模式。為促進(jìn)土地自由轉(zhuǎn)讓和擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，日本政府采取多種措施推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。19471954年期間，日本實(shí)施對(duì)農(nóng)地封建土地所有制的改革，中央政府強(qiáng)制

4、收買地主土地，然后按國家統(tǒng)一規(guī)定價(jià)格再賣給佃農(nóng)。由于貨幣的貶值，地主的土地幾乎算無償轉(zhuǎn)讓給佃農(nóng)，從而實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的自耕農(nóng)地制度。1952年，日本農(nóng)地法從法律上確立農(nóng)戶對(duì)土地所有的永久地位，從而完成農(nóng)地所有權(quán)的第一次集中到分散的流轉(zhuǎn)。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化速度加快，出現(xiàn)大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。在此背景下，離農(nóng)人口激增，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者老齡化，拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。為解決這個(gè)問題，日本再次鼓勵(lì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)，由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變，將土地集中在有能力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者手中，從而提高農(nóng)地使用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效、穩(wěn)定的經(jīng)營。20世紀(jì)70年代至今，日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要通過租賃方式進(jìn)行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，通過經(jīng)

5、營權(quán)由農(nóng)戶向企業(yè)或合作組織流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。 越南實(shí)行農(nóng)地國有制度，特別重視農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。越南憲法規(guī)定，土地屬于全民所有，國家將土地委托給組織和個(gè)人長期使用，這些組織和個(gè)人可依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。根據(jù)1993年的土地法第3條規(guī)定，農(nóng)民對(duì)所使用的土地有轉(zhuǎn)讓、交換、抵押、繼承、出租、入股、再出租等七種流轉(zhuǎn)性權(quán)利。1995年頒布的越南民法典第五篇是關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓(流轉(zhuǎn))的專門規(guī)定，包括總的規(guī)定、土地使用權(quán)交換合同、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、土地使用權(quán)租賃合同、土地使用權(quán)抵押合同、土地使用權(quán)的繼承。越南民法典的這些規(guī)定確認(rèn)了土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)條件。同時(shí)

6、，防止土地向少數(shù)人集中等土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制條件的規(guī)定，在保障土地利用效率的同時(shí)，又兼顧土地流轉(zhuǎn)中的社會(huì)公平?？梢哉f，越南民法典的這些規(guī)定是在土地全民所有的憲法原則下，適應(yīng)土地商品化和私人財(cái)產(chǎn)化需求的良好的制度設(shè)計(jì)。 二、國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn) (一)重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地規(guī)模經(jīng)營的關(guān)系 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑?？v觀世界各國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展歷程，農(nóng)地的適度集中和規(guī)模經(jīng)營是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求和選擇。同時(shí)，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與土地規(guī)模經(jīng)營具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，即農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的結(jié)果往往都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地的適度集中和規(guī)模經(jīng)營。 (二)充分發(fā)揮政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)作用 從

7、國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的特點(diǎn)看，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，無論從政策的制定、農(nóng)業(yè)法規(guī)的出臺(tái)與修改，還是對(duì)農(nóng)民的保護(hù)，政府都發(fā)揮非常重要的作用。如，日本為解決小農(nóng)經(jīng)濟(jì)帶來的土地分散問題，促進(jìn)土地自由轉(zhuǎn)讓和擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營，政府于1961年制定農(nóng)業(yè)基本法，放寬對(duì)土地買賣的限制，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營，后因農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，造成地價(jià)上升和農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象。對(duì)此，日本政府又不失時(shí)機(jī)地從依靠土地買賣轉(zhuǎn)變?yōu)樘岢獾?，即在不改變土地所有?quán)的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民走規(guī)模化經(jīng)營道路。法國政府為推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營，還專門成立“土地整治與農(nóng)村安置公司”，負(fù)責(zé)收購小片農(nóng)地賣給大農(nóng)場(chǎng)，有效解決了土地分散問題，加速了土地集中的進(jìn)程。(三

8、)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣化 從各國的土地流轉(zhuǎn)法律看，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式主要包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、交換、入股等。法國農(nóng)地用益權(quán)可通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)。日本主要通過租賃方式進(jìn)行經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。各國允許農(nóng)地使用權(quán)以多種方式流轉(zhuǎn)的規(guī)定，表明各國在不同的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)及人地矛盾關(guān)系下，在盤活農(nóng)地資源、提高農(nóng)地利用效率以適應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的努力是一致的。多種流轉(zhuǎn)方式不僅給農(nóng)地經(jīng)營者更多的選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)，而且適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)體系下農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)業(yè)融資的需要，有利于農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。 (四)農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系比較健全 各國基本上形成了一套農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范體系。在農(nóng)地私有的國家，憲法對(duì)私有

9、財(cái)產(chǎn)及私有財(cái)產(chǎn)權(quán)給予特別的保護(hù)。在農(nóng)地公有的國家中，憲法為農(nóng)地使用權(quán)的確認(rèn)及有關(guān)農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓提供憲法依據(jù)。在憲法規(guī)范的基礎(chǔ)上，各國的民事法典或判例中也有具體的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范。  三、對(duì)我國的啟示 (一)我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營需因地制宜、分類指導(dǎo) 我國人多地少，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，各地農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的內(nèi)在要求不同，短期內(nèi)在大多數(shù)地區(qū)通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不現(xiàn)實(shí)。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是大城市郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、個(gè)體工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、勞務(wù)輸出較多的地區(qū)，可采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作制農(nóng)場(chǎng)等多種形式推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營。而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，仍要以穩(wěn)定家庭承

10、包經(jīng)營制為基礎(chǔ)，通過發(fā)展勞務(wù)輸出、城鎮(zhèn)化建設(shè)、制定優(yōu)惠政策積極扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶來逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，并堅(jiān)持農(nóng)民自愿、政府適當(dāng)引導(dǎo)的原則，促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。 (二)應(yīng)加大政府推動(dòng)和引導(dǎo)的力度 在我國現(xiàn)行的土地制度下，土地承載著農(nóng)民收入、滿足就業(yè)、家庭養(yǎng)老、社會(huì)保障等多種功能。在這種情況下，比較現(xiàn)實(shí)的出路是加大政府推動(dòng)和引導(dǎo)的力度，通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度來弱化乃至剝離附加在土地上的社會(huì)保障功能，還原土地的生產(chǎn)要素功能，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，消除農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中外部條件的制約。具體做法為：一是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村合

11、作醫(yī)療制度改革，逐步建立個(gè)人與社會(huì)相結(jié)合的“低收入農(nóng)民生活保障”、“農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)”、“農(nóng)民養(yǎng)老保障”等保障機(jī)制，解決土地流轉(zhuǎn)后從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)農(nóng)民的后顧之憂。二是大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，增加農(nóng)民的非農(nóng)收入，吸引和拉動(dòng)農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村分離，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，進(jìn)而為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。三是完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系。鼓勵(lì)銀行和各種投融資機(jī)構(gòu)簡化貸款手續(xù)，積極為農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)發(fā)放貸款，確保流轉(zhuǎn)土地所需資金到位；抓好技術(shù)服務(wù)，大力推廣糧食及經(jīng)濟(jì)作物科學(xué)種植等先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，幫助流轉(zhuǎn)地經(jīng)營者解決技術(shù)難題，提高流轉(zhuǎn)地經(jīng)營效益。四是建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。培育和發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，及時(shí)登記匯集可流

12、轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息，定期公開可開發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場(chǎng)供需雙方的相互聯(lián)系，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率；積極培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)咨詢、資產(chǎn)估價(jià)、土地托管等各類中介服務(wù)組織，完善中介服務(wù)體系，以保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范和高效運(yùn)行。 (三)建立和完善多種多樣的流轉(zhuǎn)方式 根據(jù)農(nóng)村土地承包法第32條“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”和第49條“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)”的規(guī)定分析

13、，目前農(nóng)村土地承包法規(guī)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股、抵押、繼承七種。建議增加代耕或委托代種、土地托管、股份合作或聯(lián)營等流轉(zhuǎn)方式，這些流轉(zhuǎn)方式都是近年來各地實(shí)踐中被證明有效的方式，同時(shí)也為農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)提供多種選擇。還應(yīng)允許農(nóng)民在推進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)化的進(jìn)程中，創(chuàng)造性的探索新形式。 (四)建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律體系 雖然我國農(nóng)村土地承包法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法、物權(quán)法等法律法規(guī)對(duì)土地流轉(zhuǎn)做出了規(guī)定，但從法律體系角度看，一是憲法中的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)概念不成熟，集體土地所有權(quán)主體及權(quán)限不明與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)不完整等問題仍未得到根本解決。二是現(xiàn)行規(guī)定中對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定較多，不適應(yīng)加