淺談集體林權(quán)改革幾個(gè)基本法律制度的認(rèn)識(shí)

1、淺談集體林權(quán)改革幾個(gè)基本法律制度的認(rèn)識(shí)         10-06-03 14:13:00     作者：李紅慶 李際平 呂勇    編輯：studa090420論文關(guān)鍵詞：林權(quán)集體林權(quán)森林限額林業(yè)稅費(fèi)生態(tài)效益補(bǔ)償 論文摘要：以湖南資興市的調(diào)查資料為依據(jù)，論述了林權(quán)、森林限額采伐、林業(yè)稅費(fèi)、生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)葞讉€(gè)基本的法律制度與集體林權(quán)改革的關(guān)系及本身內(nèi)容存在的不足。指出相關(guān)法律制度的不完善，制度的執(zhí)行與應(yīng)用、政策措施制定的滯后性是我國林業(yè)

2、發(fā)展長期不能突破自身發(fā)展瓶頸，阻礙我國集體林改革的主要原因。 2003年，黨中央、國務(wù)院頒發(fā)的<關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定)對(duì)集體林權(quán)制度改革作出了總體部署。2006年、2007年的中央1號(hào)文件，都將集體林權(quán)制度改革確定為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和重大舉措。在全國各地已全面推行或正在試點(diǎn)的集體林權(quán)制度改革也是當(dāng)前研究的熱點(diǎn)問題。當(dāng)前研究主要從改革的內(nèi)容、績效、存在的主要問題與對(duì)策展開。本文根據(jù)目前集體林權(quán)改革中備受學(xué)者關(guān)注的幾個(gè)基本法律制度與集體林權(quán)改革的關(guān)系及本身內(nèi)容存在的不足出發(fā)，結(jié)合生產(chǎn)調(diào)研實(shí)際，指出阻礙我國集體林權(quán)改革的根本原因是相關(guān)法律制度的不完善及制度的執(zhí)行與應(yīng)用問題，就如何進(jìn)一步

3、完善相關(guān)法律制度提出幾點(diǎn)具體建議。 1對(duì)林權(quán)法律制度的認(rèn)識(shí) 林權(quán)是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度建立的基礎(chǔ)，如果林權(quán)本身的涵義模糊不清、界定不嚴(yán)，建立完整的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度就無從談起。根據(jù)我國相關(guān)法律制度的規(guī)定，林權(quán)是指對(duì)森林、林木和林地的所有權(quán)或使用權(quán)。目前國家已出臺(tái)的有關(guān)集體林權(quán)改革的政策文件都已明確指出，集體林權(quán)改革的目標(biāo)就是要改變我國集體林長期以來產(chǎn)權(quán)主體虛置的現(xiàn)狀，落實(shí)森林、林木、林地的所有權(quán)、使用權(quán)。2003年，<中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定)以及各省相繼出臺(tái)的有關(guān)<森林資源的流轉(zhuǎn)暫行規(guī)定)都明確指出，森林資源流轉(zhuǎn)的對(duì)象是森林、林木、林地的所有權(quán)或使用權(quán)。也就是說，幾乎目前所有的林業(yè)

4、法規(guī)、政策都規(guī)定，森林和林木是兩類不同的資源所有權(quán)。根據(jù)我國（憲法)、（民法)、（森林法)等法律規(guī)定，森林資源只能屬國家和集體所有。眾所周知，林木是森林資源的基本組成單位。根據(jù)大家對(duì)森林定義的一般標(biāo)準(zhǔn)：“森林應(yīng)是指連續(xù)面積不少于0067hm2，郁閉度達(dá)到020以上的林分”。如果林農(nóng)大面積承包林地種植，最后形成一個(gè)大面積相連的林地，達(dá)到大家對(duì)森林的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。林農(nóng)享有的林木所有權(quán)與森林資源只能屬國家和集體所有的矛盾何以解決。根據(jù)已實(shí)施生效的<物權(quán)法)中的相關(guān)規(guī)定，這樣含糊不清的規(guī)定實(shí)際上無形中就剝奪了林業(yè)個(gè)體經(jīng)營者的合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。 根據(jù)我國的法律制度，土地的所有權(quán)只能屬于國家和集體。集體林

5、權(quán)制度改革明晰產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是落實(shí)林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)。無論是林農(nóng)通過承包經(jīng)營的形式，還是社會(huì)的其他投資主體通過各種林權(quán)流轉(zhuǎn)方式取得林權(quán)都只是林地的使用權(quán)和依附林地上的林木所有權(quán)。只是由于國家對(duì)林木所有權(quán)，即林農(nóng)和社會(huì)投資主體對(duì)林木的占有、使用、收益、處置權(quán)的不確定的態(tài)度，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定的含糊不清。這也是長期以來林業(yè)發(fā)展不能突破自身的瓶頸，不能從根本上擺脫發(fā)展困境的一個(gè)關(guān)鍵性原因。 2對(duì)森林限額采伐法律制度的認(rèn)識(shí) 森林限額采伐是我國<森林法)規(guī)定的保護(hù)森林資源的一項(xiàng)基本法律制度。該項(xiàng)法律制度一直是理論界和學(xué)術(shù)界備受爭議的話題。隨著集體林權(quán)改革在我國的全面推進(jìn)，<物權(quán)法>的實(shí)施

6、，該項(xiàng)法律制度更是備受爭議。認(rèn)為該項(xiàng)制度是阻礙集體林改革的關(guān)鍵因素之一。有的研究甚至明確提出對(duì)商品林應(yīng)該完全取消采伐限額政策，如果實(shí)行采伐限額，就等于剝奪了商品林生產(chǎn)者的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)。不可否認(rèn)，我國目前實(shí)施的森林限額采伐法律制度確實(shí)存在很多與我國林業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，但作為一項(xiàng)已存在多年的基本法律制度僅僅因?yàn)樵谀承┓矫嬖O(shè)計(jì)的不合理就下如此結(jié)論，就作者而言，不敢茍同。為此，作者在湖南的資興市就該項(xiàng)法律制度對(duì)林農(nóng)展開全面調(diào)查。設(shè)計(jì)問卷的內(nèi)容為“反不反感森林限額采伐制度，現(xiàn)在要不要取消森林限額采伐制度?”，為了得到真實(shí)有效的情況反映。該項(xiàng)調(diào)查是在沒有任何林業(yè)工作人員參與的情況下，直接到農(nóng)戶家采取隨機(jī)

7、調(diào)查的方式進(jìn)行。共收到有效問卷137份。出乎意料的是，其中只有39人對(duì)該項(xiàng)法律制度提出異議，認(rèn)為必須取消該項(xiàng)法律制度。其余的除27人對(duì)該項(xiàng)制度抱著無所謂的態(tài)度以外，都認(rèn)為必須堅(jiān)持實(shí)施該項(xiàng)法律制度。問其原因，主要有2點(diǎn)，一是現(xiàn)在已經(jīng)習(xí)慣了，采伐林木要申請(qǐng)林木采伐許可證；二是擔(dān)憂取消林木采伐許可證，會(huì)出現(xiàn)亂砍濫伐，森林遭受大面積破壞現(xiàn)象。主要原因是農(nóng)村收入少、不穩(wěn)定，不法經(jīng)銷商的誘惑以及各種意料不到的情況，如家庭矛盾、自然災(zāi)害、政策的風(fēng)吹草動(dòng)等，如果沒有了相應(yīng)的約束，即使沒到最佳采伐時(shí)期，為了眼前利益，林農(nóng)都會(huì)隨時(shí)采伐林子，導(dǎo)致大面積森林資源的破壞。林農(nóng)認(rèn)為國家現(xiàn)在的政策好，真正為農(nóng)民著想了，還是

8、要實(shí)行采伐許可證制度，給予采伐行為以約束。 任何一項(xiàng)制度改革都是在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)歷史條件下進(jìn)行的，都不能脫離具體的國情、林情。我國是森林資源稀缺大國，森林覆蓋率低，生態(tài)功能脆弱，這是不容否定的客觀事實(shí)。保護(hù)和發(fā)展森林資源始終是林業(yè)工作的核心任務(wù)。無論是森林的分類經(jīng)營還是目前的集體林權(quán)改革，必須尊重這一客觀事實(shí)，把發(fā)揮森林的生態(tài)效益放在第一位。森林生態(tài)效益的發(fā)揮是以活立木的存在為前提。人是社會(huì)中的人，任何人都不能脫離社會(huì)而存在，個(gè)人在行使自己的合法權(quán)益時(shí)不能違背國家、社會(huì)的公共利益。這不僅是我國<憲法>、<民法>規(guī)定的基本法律內(nèi)容，也是世界各國通行的對(duì)私權(quán)保護(hù)限制的基本準(zhǔn)

9、則。為了國家的國土、生態(tài)安全，對(duì)個(gè)人處置林木的權(quán)力予以適當(dāng)?shù)南拗疲]有違反國家相關(guān)法律的規(guī)定。 同時(shí)，政策是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要手段之一，對(duì)于人們已熟悉認(rèn)同的限額采伐法律制度，指標(biāo)分配運(yùn)用得好，也可激勵(lì)林農(nóng)造林、育林、護(hù)林的積極性。在實(shí)際調(diào)查中，由于國家退耕還林政策的有效實(shí)施，絕大部分林農(nóng)對(duì)國家政策的穩(wěn)定性都充滿了信心。集體林承包到戶后，林農(nóng)營林的積極性也是空前高漲。我們?cè)诤腺Y興市湯市鄉(xiāng)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有很多林農(nóng)就提出來，是否還可享受國家退耕還林政策的補(bǔ)貼，有的還主動(dòng)到林業(yè)站交造林押金。全鄉(xiāng)林農(nóng)主動(dòng)造林的面積也由過去的每年53hm2左右增加到現(xiàn)在的133-200hm左右。由此可知，政策的執(zhí)行

10、與運(yùn)用也是產(chǎn)生問題的根本原因。      10-06-03 14:13:00     作者：李紅慶 李際平 呂勇    編輯：studa0904203對(duì)林業(yè)稅費(fèi)制度的認(rèn)識(shí) 我國林業(yè)稅費(fèi)種類多、稅率高、征收不規(guī)范、使用不當(dāng)?shù)缺徽J(rèn)為是我國林業(yè)稅費(fèi)制度的主要問題。特別是林業(yè)稅費(fèi)過重一直被認(rèn)為是阻礙我國林業(yè)發(fā)展的主要原因之一，建議減免、徹底取消林業(yè)稅費(fèi)制度。高稅收、高福利是普通民眾對(duì)西方發(fā)達(dá)國家體制最基本的了解?？v觀美國、日本等國家的林業(yè)稅收制度，也是在國家統(tǒng)一稅收的制度體系下，按林

11、業(yè)資產(chǎn)所屬的稅種進(jìn)行林業(yè)稅收的收取。國家除制定法律制度，如技術(shù)扶持、造林補(bǔ)貼、退稅、低息貸款，在林區(qū)投資修建道路等對(duì)林業(yè)發(fā)展實(shí)行扶持。激勵(lì)人們積極從事林業(yè)生產(chǎn)外，并沒有對(duì)林業(yè)稅收制定特別的或?qū)ｉT的稅收政策。林業(yè)的發(fā)展最終要走向市場(chǎng)，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)管理論，社會(huì)資金投資的深層運(yùn)行動(dòng)機(jī)就是為了追求不確定經(jīng)濟(jì)利益的最大化。林業(yè)投資得不到應(yīng)有的回報(bào)，投資激勵(lì)就會(huì)缺失。高額的稅費(fèi)如何轉(zhuǎn)化為對(duì)投資者進(jìn)行激勵(lì)的手段。解決我國林業(yè)發(fā)展深層次的問題，使人人都有從事林業(yè)生產(chǎn)的欲望，有投資林業(yè)生產(chǎn)的積極性，是進(jìn)一步深化集體林權(quán)改革。完善相關(guān)配套措施的必由之路。 4對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的認(rèn)識(shí) 國家自1994年起開始了林

12、業(yè)分類經(jīng)營的改革試點(diǎn)，將森林分為生態(tài)公益林和商品林。1995年<林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要>將林業(yè)分類經(jīng)營改革作為首要任務(wù)。1998年7月1日開始實(shí)施的<中華人民共和國森林法>第八條規(guī)定：“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理”。2003年，黨中央、國務(wù)院<關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定>中對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題給予了充分的肯定。但至今，國家還沒有出臺(tái)系統(tǒng)而完備的關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)墓芾磙k法。政策制定的目標(biāo)超前性和具體措施的滯后性嚴(yán)重阻礙了我國林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集體林權(quán)改革的順利進(jìn)行。森林生態(tài)效益的受

13、益者是全社會(huì)，外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)內(nèi)部化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于政府在市場(chǎng)失靈中具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用和職能中的一個(gè)重要理論。據(jù)調(diào)查，為了保持東江湖良好的水資源。早在1981年資興市就開始了“林業(yè)三定”的改革。為防止承包到戶后，林農(nóng)大面積亂砍濫伐破環(huán)森林資源，影響東江湖的水質(zhì)，當(dāng)時(shí)資興市林業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)就頂住壓力，以東江湖為中心的所有集體林都沒分山到戶，而是由集體統(tǒng)一經(jīng)營，這種經(jīng)營管理模式一直延續(xù)至今。按照分類經(jīng)營的要求，現(xiàn)在東江湖周邊所屬南鄉(xiāng)片11個(gè)鄉(xiāng)村80以上的林子都劃分為公益林。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，林子又不能采伐。大部分林農(nóng)都只能靠人均400-470m2的耕地和子女外出打工的收入艱難度日。而借東江湖良好的水質(zhì)進(jìn)行漁

14、業(yè)養(yǎng)殖、旅游開發(fā)的部門以及依托東江湖的2個(gè)大型國家級(jí)水電廠，卻能在沒有支付任何補(bǔ)償費(fèi)用的情況下過著十分安逸富足的生活。在國家的財(cái)力不足以對(duì)森林的生態(tài)效益進(jìn)行完全補(bǔ)償或者補(bǔ)助的情況下，對(duì)受益對(duì)象收取森林生態(tài)效益補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)，既符合我國的國情又容易被人接受理解，同時(shí)也可在一定范圍內(nèi)消除社會(huì)財(cái)富分配的不公平。因此加快出臺(tái)系統(tǒng)而完備的關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償、補(bǔ)助制度，以提高林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)的積極性，吸引社會(huì)資金投資林業(yè)，是我國林業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。 5結(jié)論與建議 51加快立法工作。明確界定林木所有權(quán)與森林所有權(quán) 產(chǎn)權(quán)安排中，產(chǎn)權(quán)邊界及對(duì)應(yīng)權(quán)責(zé)的清晰界定乃是影響效率的根木原因。林權(quán)界定不嚴(yán)，本身內(nèi)容的含糊不清，

15、是我國林業(yè)發(fā)展始終無法突破自身發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵因素之一。林木所有權(quán)與森林所有權(quán)的界定，直接關(guān)系到我國集體林權(quán)改革的順利進(jìn)行和林業(yè)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制的建立。因此，根據(jù)我國<物權(quán)法>的相關(guān)規(guī)定，加快<森林法>及相關(guān)林業(yè)政策法規(guī)的修改完善工作，明確界定林木所有權(quán)與森林所有權(quán)，逐漸從根本上形成真正的、完整的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制。 52堅(jiān)持實(shí)施森林限額采伐制度 森林資源本身的消長有一定的期限并要受到自然因素的強(qiáng)烈影響，我國林業(yè)的發(fā)展任重道遠(yuǎn)。任何一項(xiàng)制度的存在都有兩面性，切不可因其某些方面存在的缺陷，就予以全盤否定，無論是林業(yè)管理者還是決策者、研究者都必須客觀地看待這一問題，因此，人們?cè)趯?shí)踐中已

16、形成的林木不能隨意采伐的意識(shí)切不可丟棄，否則，由此引發(fā)的災(zāi)難性后果是很難預(yù)料的。必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持實(shí)施森林限額采伐法律制度。同時(shí)，根據(jù)我國林業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，加快修改完善商品枇特別是完全由社會(huì)資金投資營造的商品林的限額采伐指標(biāo)分配過細(xì)、管理過嚴(yán)、審批程序過于繁瑣等與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、私權(quán)保護(hù)相沖突的相關(guān)內(nèi)容。 53制定統(tǒng)一稅收制度，規(guī)范林業(yè)稅費(fèi)用途 高額的稅費(fèi)雖然在一定程度上影響我國林業(yè)事業(yè)的發(fā)展，但其根本原因還是由于我國林業(yè)稅費(fèi)的不規(guī)范、相應(yīng)激勵(lì)措施的欠缺以及相應(yīng)資金的使用缺乏有效的監(jiān)督制度體系造成的。結(jié)合我國國情、林情，制定統(tǒng)一的林業(yè)稅收制度，規(guī)范林業(yè)稅費(fèi)用途，消除我國不合理的林業(yè)稅費(fèi)收支使用狀，健全相關(guān)激勵(lì)措施，充分激發(fā)農(nóng)民、社會(huì)投資主體營林的積極性，使高額稅費(fèi)制度轉(zhuǎn)化為對(duì)投資者進(jìn)行激勵(lì)的有效手段，發(fā)揮林業(yè)稅費(fèi)應(yīng)有的調(diào)控作用。 54落實(shí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償、補(bǔ)助制度 生態(tài)效益補(bǔ)償、補(bǔ)助制度的落實(shí)直接關(guān)系到我國集體林改革、分類經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建議在現(xiàn)階