對土地補(bǔ)償分配案件定性

1、對土地補(bǔ)償分配案件定性之思考土地補(bǔ)償分配案件，確切地說，應(yīng)當(dāng)叫土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛， 是指村民委 員會(huì)或由村民委員會(huì)衍變而來的城市居民委員會(huì)向村民或居民分配土地征用補(bǔ) 償費(fèi)用時(shí)，在村民或居民中實(shí)行不平等分配，不分或少分給一部分村民或居民土 地征用補(bǔ)償費(fèi)用而引發(fā)的糾紛。其中最為普遍的是村委或居委認(rèn)為遷入村民或居 民入住本村居時(shí)間較短，對集體經(jīng)濟(jì)作出的貢獻(xiàn)較少，而不分或少分給遷入村民 或居民土地補(bǔ)償費(fèi)用而引發(fā)的糾紛。中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例第 二十六條僅明確了村民委員會(huì)等集體經(jīng)濟(jì)組織對安置補(bǔ)助費(fèi)進(jìn)行分配發(fā)放的權(quán) 利，但實(shí)踐中，大多數(shù)村居對土地補(bǔ)償費(fèi)也在村民或居民中間進(jìn)行了分配。村民訴村

2、委土地補(bǔ)償分配案件，是屬于民事案件還是行政案件，目前在司法 實(shí)務(wù)中，有兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地補(bǔ)償分配案件屬于民事案件， 該觀點(diǎn)也是最高人民法院研 究室的觀點(diǎn)。20XX年12月31日，最高人民法院研究室對陜西省高級人民法院 做出的關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛， 人民 法院應(yīng)否受理的答復(fù)（即法研20XX116號答復(fù)），指出：農(nóng)村村民因土地補(bǔ)償 費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛，人民法院的受理問題參照法研20XX51 號答復(fù)辦理。該法研20XX51號答復(fù)認(rèn)為：人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理農(nóng)村集體經(jīng) 濟(jì)所得收益分配糾紛，同時(shí)認(rèn)為村民與村委之間的該類糾紛屬平等主體之間的民

3、 事糾紛?；谝陨蟽蓚€(gè)答復(fù)，可以推知最高人民法院研究室認(rèn)為農(nóng)村村民因土地 補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)與村民委員會(huì)發(fā)生的糾紛（即土地補(bǔ)償分配案件）屬農(nóng)村集 體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛，其案件性質(zhì)屬于民事案件。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地補(bǔ)償分配案件屬于行政案件，應(yīng)當(dāng)作為行政案件來受 理、審理和裁判。筆者也持這種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，判斷一類案件是屬于民事案件還是屬于行政案件，主要看在訴爭的事項(xiàng)上原被告是否處于平等的地位。民事案件原被告之間是平等的民事主體關(guān) 系。而在行政案件中原被告在所訴爭的事項(xiàng)上的地位是不平等的，行政主體起著決定性的作用。其次還要看訴爭的事項(xiàng)是否屬于公共事務(wù)即公務(wù)，如果訴爭的事項(xiàng)屬于國家公務(wù)，則原被告雙

4、方肯定處于不平等地位，案件肯定屬于行政案件。 土地補(bǔ)償分配之所以應(yīng)當(dāng)定性為行政案件，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來考 慮：一、中華人民共和國村民委員會(huì)組織法規(guī)定了村民委員會(huì)有協(xié)助基層政府從事行政管理工作的公務(wù)職能根據(jù)行政法學(xué)理論，行政意指公共行政，即國家行政機(jī)關(guān)及其他行政主體對 公共事務(wù)的組織與管理，其目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益，維護(hù)公共秩序，增進(jìn)公共福 利，一個(gè)單位包括、事業(yè)、國家機(jī)關(guān)、村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的事務(wù)都不是法律意 義上的行政，行政必須是面向全社會(huì)的公共意義上的， 同時(shí)法律法規(guī)規(guī)定為屬于 對公共事務(wù)進(jìn)行管理的行政。村委在協(xié)助基層政府從事行政管理工作時(shí)，其行使 的是管理公共事務(wù)的行政管理職能，

5、此類事務(wù)不是村基層組織本身的職責(zé)與權(quán) 利，在村委等基層組織協(xié)助政府對有關(guān)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)，與公民、法人、其 他組織處于不平等的地位。如中華人民共和國戶籍管理?xiàng)l例 規(guī)定的戶籍的遷 出遷入須經(jīng)村委等基層組織開出同意接收或遷出證明；以及有關(guān)土地管理法律規(guī)范所規(guī)定的農(nóng)民建房申請宅基地時(shí)，村委等基層組織所承擔(dān)的初步確定宅基地的 位置并予以上報(bào)審批的職能。在這兩種須村基層組織開具證明或者上報(bào)審核審批 的規(guī)定中，村委開證明或上報(bào)審核審批是基于法規(guī)的授權(quán)， 是協(xié)助行政管理的管 理社會(huì)事務(wù)的行為，村民與村基層組織的法律關(guān)系不是借貸、買賣等平等主體之 間的民事法律關(guān)系，而是一種協(xié)助行政法律關(guān)系。村民想遷移戶口，

6、村基層組織 不給開遷出或遷入證明，村民對村基層組織行使協(xié)助公共權(quán)力的行為不服， 不能 像平等主體一樣提起民事訴訟。而只能依據(jù)中華人民共和國行政訴訟 的規(guī)定 對村基層組織的協(xié)助行政行為提起行政訴訟。二、中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例第二十六條授予了村委會(huì)等基 層組織對土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理職權(quán)。該條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有； 地上附著物及青苗補(bǔ)償 費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不 得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的， 安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng) 村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ) 助費(fèi)支付給安置單

7、位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或 者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。”該條應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是法規(guī)授予村委會(huì)等基層組織土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理權(quán)的體現(xiàn)。三、20XX年4月29日全國人大常委會(huì)關(guān)于中華人民共和國刑法第九十 三條第二款的解釋。該解釋明確規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政 管理工作，屬于刑法第九十三條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵

8、工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。上列第（四）項(xiàng)全國人大常委會(huì)經(jīng)討論，該事項(xiàng)為公共事務(wù)，由此村基層組 織對土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理在性質(zhì)上屬于執(zhí)行公務(wù)，不同于村基層組織對村集體其他收益的管理分配等屬于民間性質(zhì)的事務(wù)或者說是單位內(nèi)部的事務(wù)。對于該解釋中的“土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理”的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)理解為包括分配、處理等內(nèi)容，因?yàn)榉峙湟彩枪芾淼囊环N形式和體現(xiàn)，沒有對該塊土地征用補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行管 理的權(quán)利，也就談不上擁有對該塊土地征用補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行分配的權(quán)利。按解釋的規(guī)定，村基層組織人員在從事管理土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的公務(wù)時(shí)，若是利用職務(wù)上的便利，非法占有土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，或者挪用該項(xiàng)費(fèi)用，則構(gòu)成貪污

9、罪或者挪 用公款罪。而不屬于侵占村集體其他非公務(wù)財(cái)產(chǎn)構(gòu)成職務(wù)侵占罪。全國人大常委會(huì)的解釋充分明確了土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理的公務(wù)性。筆者認(rèn)為在此之前，盡管有主張認(rèn)為土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛屬于民事糾 紛，但在全國人大常委會(huì)以法律解釋的形式明確了土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理屬于 公務(wù)之后，村民訴村委的土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛再作為民事案件予以處理則 不符合法律的規(guī)定。土地征用補(bǔ)償費(fèi)用是國家給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民個(gè)人的有關(guān)補(bǔ)償費(fèi) 用，其中的安置補(bǔ)助等費(fèi)用牽涉到農(nóng)村村民失去土地之后的生產(chǎn)生活及今后的出 路問題，不同于民事買賣、交易、土地出租中所產(chǎn)生的其他村集體經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng) 村土地征用補(bǔ)償費(fèi)用之外的其他收益

10、，屬于村民委員會(huì)組織法規(guī)定的村基層組織 的自治事項(xiàng)，可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)決定或由村民進(jìn)行表決，其決定或表決基本具有終級效力，國家行政和司法權(quán)力基本上不對該費(fèi)用的管理分配 事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù)。全國人大常委會(huì)將村基層組織對土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理解釋為 執(zhí)行公務(wù)，體現(xiàn)國家對土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理分配行為的高度重視。對該塊土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理分配不再像其他村集體收益一樣屬于村民委員會(huì)自治法規(guī) 定的村基層組織和村民自治事項(xiàng)。對村基層組織管理分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的行 為不服的，國家行政權(quán)力可以出面干預(yù)，法院可以對其管理分配行為進(jìn)行司法審 查。四、最高人民法院研究室法研20XX116號答復(fù)的非司法解釋性。如前所述，最高人民法院研究室作出的該答復(fù)的意見是土地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾 紛屬于民事案件，但該答復(fù)忽視了土地補(bǔ)償費(fèi)用分配管理的非民間性，也可以說 非民事性。中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例第二十六條明確授權(quán)村委會(huì) 等村基層組織對土地補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行管理以及分配，已充分表明了土地征用補(bǔ)償費(fèi) 用管理的公務(wù)性或者說行政性，全國人大常委會(huì)又進(jìn)一步以法律解釋的形式肯定 了