土地保護(hù)立法：土地權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的衡平

1、    土地保護(hù)立法：土地權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的衡平             作者：李廣兵時(shí)間：2007-11-22 9:34:00                        內(nèi)容摘要 在土地法制領(lǐng)

2、域，現(xiàn)實(shí)的人們給予了土地權(quán)屬制度以更大更多的熱情，這是應(yīng)該的。從法的角度，權(quán)利問(wèn)題是討論其他問(wèn)題的前提與歸屬。但本文擬從資源環(huán)境保護(hù)的角度，給予土地保護(hù)的法理以更多的關(guān)注。其間自然涉及了土地權(quán)屬與土地保護(hù)的關(guān)聯(lián)、土地保護(hù)的制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新等個(gè)人看法。希望能對(duì)土地法律體系的健全、對(duì)土地權(quán)利制度的完善有所裨益。          關(guān)鍵詞 土地 保護(hù) 土地權(quán) 發(fā)展權(quán) 環(huán)境權(quán)          

3、    隨著對(duì)自身生存環(huán)境的日益關(guān)心和對(duì)人類與自然關(guān)系的不斷重新認(rèn)識(shí)，也是出于對(duì)國(guó)家利益的考慮，地球上的大多數(shù)國(guó)家都把國(guó)土資源管理與保護(hù)作為一個(gè)重頭戲來(lái)鋪排。我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，內(nèi)陸土地總面積為960萬(wàn)平方公里。我國(guó)又是一個(gè)資源相對(duì)短缺的國(guó)家，人多地少，耕地后備資源不足。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國(guó)耕地面積為1951億畝，耕地資源的人均占有量?jī)H為世界人均占有量的一半左右，而且土壤流失、沙漠化、土地污染與破壞、浪費(fèi)等問(wèn)題愈演愈烈，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。所以，土地保護(hù)的立法問(wèn)題也是我國(guó)土地法律體系建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。   

4、0;      一、土地保護(hù)立法的基礎(chǔ)          （一）事實(shí)依據(jù)     法律是現(xiàn)實(shí)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境現(xiàn)實(shí)的反映。之所以要加強(qiáng)土地保護(hù)立法，就是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)的土地利用中出現(xiàn)了人們所不愿看到的現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，由于思想意識(shí)的落后，我國(guó)實(shí)行的是對(duì)國(guó)土資源的粗放型管理，采取的是落后的土地利用方式，它是以犧牲土地資源數(shù)量和綜合生產(chǎn)能力為代價(jià)，走的是以掠奪開(kāi)發(fā)，粗放經(jīng)營(yíng)，低效浪費(fèi)和生態(tài)破壞為特征的不可持續(xù)道路，至少造成了如下惡果“

5、    1、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降。由于土地資源緊缺，各類用地均不能滿足需要，建設(shè)與農(nóng)業(yè)以及農(nóng)林牧之間爭(zhēng)地矛盾突出。特別是“六五”期間，每年平均凈減耕地46.67萬(wàn)公頃，同時(shí)每年凈增人口約1429萬(wàn)人。耕地銳減和人口劇增使人均耕地占有量不斷下降。     2、土地利用尚不充分，生產(chǎn)力和利用率均較低。從耕地利用狀況看，中低產(chǎn)田占了23，產(chǎn)量較高地區(qū)也還有相當(dāng)?shù)脑霎a(chǎn)潛力。林地利用率也低，全國(guó)有林地面積只占林地面積的62%，單位面積蓄積量和生長(zhǎng)量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中，優(yōu)質(zhì)草地僅占27%

6、，單位面積畜產(chǎn)品量只及美國(guó)的13；建設(shè)用地的利用率也不充分，如村莊占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。國(guó)營(yíng)工礦建設(shè)和生產(chǎn)造成的廢棄地約有200公頃，已復(fù)墾的不到2%。     3、土地退化和損毀嚴(yán)重，質(zhì)量不斷下降。建國(guó)初期全國(guó)水土流失面積約150萬(wàn)平方公里，五十年來(lái)初步治理了約50萬(wàn)平方公里，但同時(shí)由于亂砍森林、草原過(guò)牧、盲目開(kāi)墾等又造成新的水土流失。據(jù)遙感資料，目前流失面積約為179萬(wàn)平方公里。我國(guó)沙漠化土地面積17.6萬(wàn)平方公里，潛在沙化面積15.8萬(wàn)平方公里，兩者合計(jì)已達(dá)33.4萬(wàn)平方公里。目前約有15的耕地受到不同程度的環(huán)境污染。林

7、地被侵占現(xiàn)象也很嚴(yán)重。另外全國(guó)每年因?yàn)?zāi)害損毀的耕地約13.3萬(wàn)公頃以上。不少地區(qū)由于投入不足，土壤肥力下降也影響了耕地質(zhì)量。     4、亂占濫用耕地，浪費(fèi)土地的問(wèn)題不斷發(fā)生。由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)土地缺乏宏觀調(diào)控和計(jì)劃管理，微觀行為得不到有效約束，造成非農(nóng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)多占有耕地，使耕地面積急劇減少。有些單位受利益驅(qū)使，多征少用，早征遲用，甚至征而不用，造成土地浪費(fèi)。近幾年來(lái)，各地盲目建立各種名目的開(kāi)發(fā)區(qū)，大量占耕地成為浪費(fèi)土地的新現(xiàn)象。     （二） 現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù)   

8、60; 翻開(kāi)任何一本有關(guān)土地資源管理的法律法規(guī)匯編，不難找到保護(hù)土地的主要法律依據(jù)。     首先當(dāng)然是憲法。我國(guó)憲法與土地保護(hù)密切相關(guān)的規(guī)定包括：第26條：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染和其他公害。”第9條：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，-。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?0條第5款：“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理利用土地。”這些規(guī)定強(qiáng)調(diào)了對(duì)包括土地資源在內(nèi)的自然資源的嚴(yán)格保護(hù)和合理利用。     其次是土地管理法。第一條規(guī)定了保護(hù)土地，合理利用土地，切實(shí)

9、保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是其重要立法目的。第三條規(guī)定，十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。第七條要求人民政府對(duì)在保護(hù)土地方面成績(jī)顯著的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。第四章專門(mén)就耕地保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，主要包括占用耕地補(bǔ)償制度、耕地總量動(dòng)態(tài)保有制度、基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，以及土地生態(tài)質(zhì)量保護(hù)、土地整理、土地復(fù)墾、水土保持等要求。     第三，環(huán)境保護(hù)法。該法第二條規(guī)定：“各人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)和發(fā)展，推廣

10、植物病蟲(chóng)害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長(zhǎng)激素?！?    第四，農(nóng)業(yè)法。該法第五十四條規(guī)定：“發(fā)展農(nóng)業(yè)必須合理利用資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！钡谖迨鍡l規(guī)定要求對(duì)基本農(nóng)田實(shí)施特殊保護(hù)，合理使用化肥、農(nóng)藥，防止土地的污染、破壞和地力衰退。第五十六條要求預(yù)防和治理水土流失、土地沙化，禁止開(kāi)墾國(guó)家禁止開(kāi)墾的陡坡地。     第五，水土保持法。該法的主要目的就是為了預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境。     第六，防沙治沙法。2

11、000年頒布的防沙治沙法對(duì)防沙治沙規(guī)劃、預(yù)防措施、治理、保障措施以及法律責(zé)任等作了較為全面的規(guī)定。     此外，森林法、草原法等相關(guān)的資源環(huán)保法律也包含了許多土地保護(hù)的內(nèi)容。     （三） 法理依據(jù)     1、所有權(quán)絕對(duì)向所有權(quán)社會(huì)化轉(zhuǎn)變西方土地保護(hù)立的興起     在西方的法學(xué)歷史上，土地所有權(quán)有兩種原始型態(tài)羅馬式土地所有權(quán)和日爾曼式土地所有權(quán)。前者出現(xiàn)于公元二世紀(jì)至五世紀(jì)之羅馬，承認(rèn)土地所有權(quán)的行使有絕對(duì)自由，帶有強(qiáng)

12、烈的個(gè)人主義色彩；后者出現(xiàn)于中世紀(jì)的日爾曼，帶有濃厚的封建色彩，及強(qiáng)烈的團(tuán)體主義色彩。一般來(lái)說(shuō)，私有財(cái)產(chǎn)制度遠(yuǎn)在國(guó)家誕生之前就有發(fā)生，然而直到資產(chǎn)階級(jí)憲政時(shí)期（18世紀(jì)末至19世紀(jì)初）才獲得法律上之保障。此時(shí)，個(gè)人主義思想盛行，提倡天賦自由與天賦人權(quán)。如洛克(Jone Locke)就提出“個(gè)人主義的自然法論”，認(rèn)為在自然狀態(tài)下，人受自然法的支配，均享有完全的自由，享受毫不受限制的各種天賦權(quán)利。他主張生命、自由、財(cái)產(chǎn)，皆為與生俱來(lái)、神圣不可侵犯的自然權(quán)利。布萊克斯通（Black Stone）也宣稱“人享有絕對(duì)不可侵犯的三項(xiàng)權(quán)利：生命、個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)”，并認(rèn)為所謂財(cái)產(chǎn)自由，就是指享有自由使用與處分財(cái)產(chǎn)的自由，絲毫不受限制與任何傷害。這些思潮發(fā)展到法國(guó)1789年人權(quán)宣言中的“所有權(quán)神圣不可侵犯”達(dá)到普遍認(rèn)同，并被確定為私法（1807年法國(guó)民法法典）三大原則之一所有權(quán)絕對(duì)原則。這可謂羅馬型土地所有權(quán)的復(fù)興。由此，各國(guó)憲法都保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。于是引起資本主義突飛猛進(jìn)與私人財(cái)富的激增，終于成就了17、18世紀(jì)以來(lái)的現(xiàn)代文明。然而，這種以個(gè)人利益為本位的所有權(quán)過(guò)分?jǐn)U張，同時(shí)造成了財(cái)富為少數(shù)資本家所獨(dú)占，土地為少數(shù)富豪所壟斷，出現(xiàn)了貧富