電力節(jié)能減排呼喚科學(xué)長效機(jī)制

1、電力節(jié)能減排呼喚科學(xué)長效機(jī)制        電力節(jié)能減排至關(guān)重要2006年，我國電力裝機(jī)已突破6億千瓦，在建規(guī)模仍然巨大。目前，電煤消耗約占全國煤炭產(chǎn)量的一半以上，火電用水約占工業(yè)用水的40%，二氧化硫排放量約占全國排放量的52%，煙塵排放量占全國排放量的20%，產(chǎn)生的灰渣占全國的70%，電力工業(yè)成為我國節(jié)能降耗和污染物減排的重點(diǎn)領(lǐng)域。“十一五”期間節(jié)能環(huán)保形勢(shì)變得極為嚴(yán)峻，電力行業(yè)節(jié)能減排任務(wù)異常艱巨。近年來，尤其是“十一五”規(guī)劃綱要實(shí)施以來，電力行業(yè)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，圍繞節(jié)能減排的目標(biāo)開展了大量工作，并取得了顯著成就。

2、2006年，全國供電煤耗366克千瓦時(shí)，比上年降低4克千瓦時(shí)；電網(wǎng)輸電線路損失率比上年減少0.13個(gè)百分點(diǎn)，降為7.08%。據(jù)預(yù)測，到2010年，全國火電廠的每千瓦時(shí)供電煤耗將由2005年的370克降低至355克，年共降4.05%。由于電力用煤占到全國煤炭消費(fèi)量的60%以上，這個(gè)下降率對(duì)單位GDP能耗下降的巨大貢獻(xiàn)不言而喻，火電煙氣脫硫產(chǎn)業(yè)也取得了令人矚目的成績：2000年底，我國煙氣脫硫裝機(jī)約為500萬千瓦，到2006年底，我國火電廠新增煙氣脫硫裝機(jī)容量約為1.5億千瓦，與2000年相比，脫硫裝機(jī)容量增加了約30倍，脫硫裝機(jī)比例由2%提高到30%以上，與美國當(dāng)前的煤電脫硫裝機(jī)比例持平，電力二

3、氧化硫排放控制能力有了質(zhì)的提高，由于電力二氧化硫排放量占全國排放量的一半，且基于電廠二氧化硫排放的集中性和可控性的特點(diǎn)，“十一五”期間，火電廠二氧化硫排放量的削減實(shí)際上將承擔(dān)起全國削減的任務(wù)。根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)的研究結(jié)果顯示，“十一五”期間，火電二氧化硫的排放量將由2005年的年排放1300萬噸，下降至950萬噸以下，5年共下降27%。預(yù)計(jì)到2010年，脫硫裝機(jī)比例將達(dá)60%以上。“十一五”期間，在電力以外的二氧化硫排放不增加或少量增加的情況下，僅經(jīng)過火電煙氣脫硫以及關(guān)停小火電的減排作用，其凈消減量就可以滯足全國二氧化硫減排10%的約束性指標(biāo)的需要。由此可見，抓好電力工業(yè)的節(jié)能減排工作，對(duì)

4、于全國的節(jié)能減排具有決定性作用。    當(dāng)前電力節(jié)能減排存在的主要問題當(dāng)前，我國電力節(jié)能減排存在以下主要問題：第一，節(jié)能減排的潛力沒有得到正確評(píng)估長期以來，在評(píng)估節(jié)能減排的潛力時(shí)，我們習(xí)慣的作法是通過與發(fā)達(dá)國家的平均水平相比，來估計(jì)我們的差距。但是，隨著我國電力工業(yè)的高速發(fā)展，這種方法已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。究其主要原因，一是發(fā)達(dá)國家之間本身就存在差異，即使在一個(gè)發(fā)達(dá)國家內(nèi)，不同企業(yè)、不同時(shí)期的機(jī)組節(jié)能降耗水平，也很難進(jìn)行比較，而且，由于發(fā)達(dá)國家的企業(yè)是在依法的條件下追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，機(jī)組節(jié)能減排的水平代表的是法規(guī)要求的水平，簡單、平均化的比較沒有多大意義。二

5、是隨著我國電力工業(yè)增量部分的快速擴(kuò)張，同時(shí)對(duì)存量部分的不斷改造，我國電力工業(yè)不論是從技術(shù)水平還是從管理水平上看，與發(fā)達(dá)國家的差距都在不斷縮小，其資源節(jié)約和污染控制水平正在快速與世界發(fā)達(dá)國家接近。節(jié)能減排潛力大不的本質(zhì)問題，已是我國能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)三者之間的平衡點(diǎn)高低問題，而不是簡單地與國外節(jié)能減排水平的差距問題。無論是從國家的宏觀層面上看，還是從具體的企業(yè)看，只是簡單地確定一個(gè)節(jié)能減排的指標(biāo)，而不與付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)和獲得的環(huán)境效益(即環(huán)境目的)相結(jié)合來綜合分析，就不能體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求。三是我國的發(fā)展并非一定要遵循發(fā)達(dá)國家的老路。因此，電力節(jié)能減排的潛力到底有多大，必須結(jié)合我國的具體情況，

6、進(jìn)行深入研究與估計(jì)。如到了2010年，我國火電廠的煙氣脫硫裝機(jī)比例將由2000年的2%，提高到60%左右，超過美國。如果與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比的話，我國電力二氧化硫的控制水平將明顯高于美國。但從環(huán)境質(zhì)量上講，我國與美國還存在明顯差距。同時(shí)，我們?cè)诙趸蚩刂粕喜捎玫尼槍?duì)具體電廠要求上脫硫裝置的手段與美國采用排污權(quán)交易手段相比，付出的相對(duì)經(jīng)濟(jì)代價(jià)也明顯高于美國。因此，要認(rèn)真研究這種差距的根本原因，正確估計(jì)電力與其它污染源減排對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響作用，正確估計(jì)電力節(jié)能減排的潛力，從而制訂和修訂目標(biāo)和措施。第二，我國尚需真正建立科學(xué)、長效的節(jié)能減排機(jī)制環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約都是通過法律、法規(guī)形式確定的基本國策

7、，尤其是環(huán)境保護(hù)的法規(guī)在我國已初步形成體系。但是，真正地把節(jié)能減排納入法制化的軌道，做到依法行政和依法治企，還有相當(dāng)?shù)牟罹唷＠?，二氧化硫排放總量從分配、監(jiān)督到火電廠脫硫設(shè)施的建設(shè)，再到企業(yè)節(jié)能減排目標(biāo)的確定和責(zé)任的分解等等，大多數(shù)情況下仍然采用的是行政管理手段，如簽訂責(zé)任書、確定重點(diǎn)工程或者行政審批等方式進(jìn)行，有時(shí)甚至是通過媒體“風(fēng)暴”的方式進(jìn)行，很難真正做到依法管理。在節(jié)能減排方面，新概念層出不窮、新要求不斷出現(xiàn)。如在火電廠二氧化硫的控制方面，僅近幾年國家部門級(jí)層面上的相關(guān)文件就有30多個(gè)，有濃度控制、排放速率、電廠總量、行業(yè)總量、區(qū)域總量控制要求，現(xiàn)在又提出績效控制等等，環(huán)境管理手段有環(huán)

8、境影響評(píng)價(jià)、竣工驗(yàn)收、排污收費(fèi)等10多種管理要求，可以說是集合世界上的種種環(huán)境管理手段。但是在實(shí)際中，卻依然存在著與法規(guī)不配套、不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾的情況。再如，我國雖然已有節(jié)能法、電力法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等，但是在實(shí)際工作中卻依靠“規(guī)定”執(zhí)行。如多年來存在無序電力建設(shè)問題，只能說是“違規(guī)”卻不能說是“違法”，就是對(duì)依法行政差距的極好寫照。我國已確定了市場經(jīng)濟(jì)基本模式，但用市場機(jī)制來推動(dòng)節(jié)能減排的機(jī)制還未完整建立。以政代法的作法，雖然在一時(shí)、一事、一域上有一定作用，但與依法治國的要求還有相當(dāng)?shù)牟罹?，并且容易造成?duì)市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的沖擊，企業(yè)難以依法運(yùn)行，政府難以依法行政，不利于長期、穩(wěn)定、科學(xué)、低

9、管理成本的節(jié)能減排。第三，政府、企業(yè)、行業(yè)組織的作用還未得到有效發(fā)揮以減排為例，在我國火電廠煙氣脫硫裝置大規(guī)模建設(shè)的同時(shí)，已經(jīng)建成的煙氣脫硫裝置沒有很好運(yùn)行甚至不運(yùn)行的情況時(shí)有發(fā)生，引起了各方的關(guān)注。女口果在花費(fèi)了巨額投資、用戶支付了脫硫電價(jià)后，二氧化硫沒有真正減排下來，實(shí)則是誤國傷民。究其根本原因，主要是三個(gè)方面。一是政府既有監(jiān)督不力的情況，也有相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策如電價(jià)政策、排污費(fèi)用于污染防治政策等不到位的原因，還有依法行政不力的問題；二是部分企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，依法治企不夠；三是沒有充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，行業(yè)自律機(jī)制缺失。這三個(gè)方面，很多情況下是互為因果關(guān)系的，如政府想加大管理

10、力度，卻力不從心。國家環(huán)保行業(yè)主管部門每年審批的新建項(xiàng)目就近干項(xiàng)，而面對(duì)的生產(chǎn)企業(yè)更是海量數(shù)目，如何能監(jiān)督到位?雖然行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過自律機(jī)制解決很多問題，但行業(yè)協(xié)會(huì)的地位在我國法規(guī)層面無明確規(guī)定，在實(shí)際工作中也難以發(fā)揮有效作用。究其本質(zhì)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，兩種機(jī)制在相互博弈中誰占上風(fēng)的問題。如果市場機(jī)制占了上風(fēng)，政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)各自發(fā)揮作用，則有助于問題的逐步解決，并逐步形成良性循環(huán)；反之，則形成惡性循環(huán)。     抓緊建立節(jié)能減排的科學(xué)長效機(jī)制電力工業(yè)要在節(jié)能減排中真正發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)抓緊建立節(jié)能減排的科學(xué)、長效機(jī)制。如進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)能減

11、排的法制化管理和建設(shè)；節(jié)能減排目標(biāo)的制定分解以及完成應(yīng)更加科學(xué)化；在節(jié)能減排工作中應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)自律作用；加快完善節(jié)能減排的市場化建設(shè)等。第一，加強(qiáng)節(jié)能減排的法制化建設(shè)相對(duì)于發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，如美國、歐盟、日本等污染控制的法制化管理來說，我國仍然有著較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。雖然目前的環(huán)保法規(guī)不少，但主要是原則性和指導(dǎo)性的，且法規(guī)之間還存在不協(xié)調(diào)、不配套的情況，真正起作用的是各級(jí)行政機(jī)關(guān)的種種文件。相對(duì)于環(huán)保，節(jié)能方面的法規(guī)建設(shè)差距較大，特別是當(dāng)節(jié)能由“促進(jìn)”轉(zhuǎn)為“強(qiáng)制”時(shí)，加強(qiáng)相應(yīng)的法制建設(shè)迫在眉睫。建議加快法制建設(shè)的進(jìn)程，將現(xiàn)行的節(jié)能減排理念、指標(biāo)、要求、機(jī)制等通過法制的方法加以確定，并充分

12、注意相關(guān)法規(guī)間、法規(guī)要求與行政要求的協(xié)調(diào)性、一致性。第二，節(jié)能減排目標(biāo)的制訂和分解應(yīng)注重科學(xué)性一是對(duì)于分年度目標(biāo)，應(yīng)根據(jù)設(shè)施建設(shè)的情況來分解，而不是五年目標(biāo)的平均分配。因?yàn)閺挠?jì)劃到設(shè)施完成并達(dá)到減排效果，應(yīng)有一個(gè)合理的工程過程，“十一五”的前三年主要是設(shè)施建設(shè)階段，而減排主要是后兩年發(fā)生作用。二是對(duì)不同行業(yè)的分解，要考慮對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響，不能僅盯著總量。從現(xiàn)在看來，僅通過減少電力工業(yè)二氧化硫的排放量就可以做到減排10%的目標(biāo)，但是我國大量的面源污染、大量的工業(yè)鍋爐、爐窯、土焦等污染，是對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響更大的污染源。如果污染物的總量下降了，而環(huán)境質(zhì)量得不到改善，有悖于總量控制的真正目的。因此，應(yīng)在

13、加強(qiáng)電力污染控制的同時(shí)，研究總量目標(biāo)對(duì)不同行業(yè)的分解，進(jìn)一步加強(qiáng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，加強(qiáng)對(duì)非電力的工業(yè)污染源的控制。三是應(yīng)考慮總量減排與所花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)和資源代價(jià)的關(guān)系。不講代價(jià)的減排不是真正的減排，如電力二氧化硫的減排，僅電廠的廠用電增加約1.3%左右，還不包括其它資源的消耗。第三，充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用當(dāng)行業(yè)自律機(jī)制真正建立并實(shí)施之時(shí)，也是政府監(jiān)督有效作用發(fā)揮、企業(yè)自覺依法治企之日。我行業(yè)協(xié)會(huì)具有熟悉行業(yè)、聚集大量專家、有豐富管理經(jīng)驗(yàn)、且具有中介性和自律性等特點(diǎn)，在我國市場經(jīng)濟(jì)推進(jìn)過程中，在促進(jìn)節(jié)能和環(huán)境保護(hù)工作中本應(yīng)發(fā)揮得天獨(dú)厚的作用，得到政府的扶持和培育。但是，由于我國行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位并未明確，且在節(jié)能和環(huán)保工作的相關(guān)文件中也沒有具體的職責(zé)，形成了口頭上越來越重視，實(shí)際上處于弱化、邊緣化境地。相關(guān)政府部門應(yīng)盡快明確行業(yè)協(xié)會(huì)在節(jié)能減排工作中的作用和職責(zé)，尤其是在促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮自律、