農(nóng)村社區(qū)化山東省諸城市創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展新模式

1、一、諸城農(nóng)村社區(qū)化改革基本狀況諸城位于山東省東南部，總面積2183平方公里，轄13鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，人口106萬，1987年撤縣建市，是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣（市）、中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、山東省文明城市。去年，全市完成地區(qū)生產(chǎn)總值362.2億元，實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入32.6億元，其中地方財(cái)政收入20.4億元。2007年以來，為解決公共服務(wù)在農(nóng)村的缺乏問題，我們?cè)谌修r(nóng)村全面開展了“政府主導(dǎo)、多方參與、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)民”的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)，將政府基本公共服務(wù)延伸到規(guī)劃建設(shè)的208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，打造起了“2公里服務(wù)圈”，創(chuàng)造了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的“諸城模*，式O二、諸城農(nóng)村社區(qū)化改革內(nèi)

2、容諸城市推行農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)的基本做法：（一）優(yōu)化社區(qū)空間布局，合理確定服務(wù)半徑。按照“地域相近、規(guī)模適度、有利于集約配置公共資源”的原則，將幾個(gè)村莊規(guī)劃為一個(gè)社區(qū)。在社區(qū)內(nèi)選擇一個(gè)交通比較便利、班子基礎(chǔ)比較好的村莊，作為社區(qū)服務(wù)中心所在村。社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)半徑一般掌握在2公里、涵蓋5個(gè)村、1500戶左右。這樣做，較好地克服了服務(wù)半徑過大導(dǎo)致服務(wù)水平低下以及服務(wù)半徑過小導(dǎo)致公共服務(wù)成本過高、最終難以長(zhǎng)久運(yùn)行的問題。（二）建立社區(qū)機(jī)構(gòu)，明確職能定位。在每個(gè)農(nóng)村社區(qū)建立社區(qū)服務(wù)中心，內(nèi)設(shè)一個(gè)辦事服務(wù)廳和若干個(gè)服務(wù)站室。社區(qū)服務(wù)中心的職能定位是服務(wù)，不是一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)，也不是以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主的

3、經(jīng)營(yíng)性組織。在每個(gè)農(nóng)村社區(qū)成立社區(qū)黨組織和社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)發(fā)揮協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用；社區(qū)黨組織和社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)與社區(qū)內(nèi)村莊及其他單位不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系。村莊對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的隸屬關(guān)系不變。這樣就有效地避免了社區(qū)服務(wù)人員“官僚化”和服務(wù)被“異化”現(xiàn)象。（三）貼近農(nóng)民需求，開展“一攬式”服務(wù)。主要為農(nóng)民提供三大類服務(wù)：（1）基本公共服務(wù)。依托社區(qū)服務(wù)中心，將醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、勞動(dòng)保障、社會(huì)救助、文化體育、司法調(diào)解、人口計(jì)生等公共服務(wù)延伸到農(nóng)村，為農(nóng)民群眾提供近距離服務(wù)。（2）生產(chǎn)性服務(wù)。重點(diǎn)是建立健全直接為生產(chǎn)服務(wù)的科技信息、生產(chǎn)資料、市場(chǎng)營(yíng)

4、銷服務(wù)體系；引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，提高農(nóng)民組織化程度；設(shè)立社區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。（3）市場(chǎng)化便民服務(wù)。引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體到社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立便民超市、快餐店等服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，滿足農(nóng)民的消費(fèi)需求。（四）堅(jiān)持全民動(dòng)員，建立社會(huì)參與機(jī)制。為統(tǒng)籌充實(shí)服務(wù)資源，我們大力倡導(dǎo)“奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步”的志愿者精神，積極開展由市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶頭、以群團(tuán)組織為主體、社會(huì)各界共同參與的志愿服務(wù)進(jìn)社區(qū)活動(dòng)。目前全市志愿者隊(duì)伍已發(fā)展到1700支、志愿者3.6萬多人，志愿服務(wù)進(jìn)社區(qū)實(shí)現(xiàn)了制度化、常態(tài)化。（五）建立完善長(zhǎng)效機(jī)制，確保社區(qū)高效運(yùn)行。主要是健全完善四項(xiàng)機(jī)制：（1）資金投入機(jī)制。堅(jiān)持以市鎮(zhèn)兩

5、級(jí)財(cái)政投入為主，豉勵(lì)支持社會(huì)各界參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。到目前市級(jí)財(cái)政投入4800萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投入1.3億元，社會(huì)捐款達(dá)3860多萬元。（2）人員保障機(jī)制。按照精干高效的原則，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)、站所和醫(yī)院選派為主，以考選招聘為補(bǔ)充，擇優(yōu)配置社區(qū)工作人員，堅(jiān)持一人多崗、一崗多責(zé)，實(shí)現(xiàn)人才資源效益最大化。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，共舉辦培訓(xùn)班8批次，培訓(xùn)人員4000多人次，提升整體服務(wù)素質(zhì)。（3）內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民辦事特點(diǎn)，在社區(qū)服務(wù)中心辦事流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，建立健全了一系列規(guī)章制度，將社區(qū)化服務(wù)納入規(guī)范化軌道。（4）考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。將農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作考核內(nèi)容，

6、對(duì)成績(jī)突生的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不能按時(shí)完成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)任務(wù)的，在年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)綜合考核中，只排名次，不予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)在農(nóng)村社區(qū)工作一年以上、群眾滿意度高的社區(qū)工作人員，優(yōu)先晉升職稱、提拔重用。三、諸城市推行農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)取得了極大成效（一）初步實(shí)現(xiàn)了縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。開展農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)，把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，投向公共服務(wù)薄弱的農(nóng)村、基層和困難群眾，有效地整合了政府公共服務(wù)資源，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，打造起“2公里服務(wù)圈”，使農(nóng)民群眾和城市居民一樣，享受到及時(shí)便捷、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，打破了公共服務(wù)產(chǎn)品供給方面的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，在縣域內(nèi)基本建立起了惠及全民的公共服務(wù)體系。（

7、二）促進(jìn)了以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。社會(huì)建設(shè)中諸如養(yǎng)老入托、就醫(yī)看病、文化體育、辦事便捷、公共安全、就業(yè)保障等面廣量大的任務(wù)，要落實(shí)到廣大農(nóng)村，就要搞好農(nóng)村社區(qū)及社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)。通過社區(qū)服務(wù)中心，把社會(huì)建設(shè)的基本內(nèi)容延伸到農(nóng)民群眾中去，落實(shí)到了農(nóng)村基層，從而有效地克服了以社會(huì)事業(yè)幾個(gè)大項(xiàng)目的點(diǎn)，來代替社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)象，促進(jìn)了社會(huì)建設(shè)整體水平的提升。（三）鞏固了農(nóng)村基層政權(quán)。推行農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)，將村級(jí)組織原來承擔(dān)的服務(wù)職能和一些社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)服務(wù)中心，使村級(jí)組織能夠騰生更多的精力抓自身建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)了班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力。通過創(chuàng)新開展農(nóng)村社區(qū)黨建，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨員教育管理的全

8、覆蓋，搭建了社區(qū)內(nèi)黨組織及黨員干部參與社會(huì)建設(shè)、發(fā)揮更大作用平平臺(tái)，進(jìn)一步提高了黨組織在農(nóng)村的凝聚力、扎根力。（四）加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）提升了農(nóng)民的組織化程度。依托社區(qū)引導(dǎo)原來局限于一村范圍的農(nóng)民專業(yè)合作組織向社區(qū)內(nèi)周邊村拓展，增強(qiáng)其輻射帶動(dòng)作用，使更多的農(nóng)民群眾走上致富路。（2）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。借助農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)民依法按程序進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)生效益的最大化。到目前，全市通過社區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心流轉(zhuǎn)土地近15萬畝。（3）提高了農(nóng)民的科技素質(zhì)。通過社區(qū)服務(wù)中心，我們將市鎮(zhèn)兩級(jí)的農(nóng)業(yè)科技人員和農(nóng)村致富能手組織起來，采取

9、集中培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、結(jié)對(duì)幫扶等方式，提高農(nóng)民的科技水平，加快了農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)和最新科技成果的推廣應(yīng)用。（五）推動(dòng)了農(nóng)民居住向社區(qū)中心村聚集融合。除了提供基本公共服務(wù)之外，我們還加大對(duì)社區(qū)中心村基礎(chǔ)設(shè)施投入，健全路、水、電、氣等配套設(shè)施，改善生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)了對(duì)周邊村莊群眾的吸引力。制定由臺(tái)優(yōu)惠政策，豉勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民居住向社區(qū)中心村聚集融合，目前，全市農(nóng)村社區(qū)中心村開工建設(shè)住房4902套，已竣工1783套，促進(jìn)了農(nóng)村新的社會(huì)生活共同體的形成。（六）帶動(dòng)了鄉(xiāng)村文明建設(shè)。社區(qū)工作人員通過及時(shí)調(diào)解民間糾紛、化解各種矛盾，促進(jìn)了鄰里和睦。通過加強(qiáng)社會(huì)治安防控，特別是以社區(qū)中心村為節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建起了全面覆蓋的社會(huì)

10、治安動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，保障了社會(huì)穩(wěn)定。創(chuàng)造性地開展了文明社區(qū)中心村創(chuàng)建活動(dòng)，向農(nóng)民群眾普及科技、法律知識(shí)，組織引導(dǎo)群眾爭(zhēng)創(chuàng)文明和諧家庭、星級(jí)文明戶、誠(chéng)信戶，增強(qiáng)了農(nóng)民群眾的道德修養(yǎng)和法制觀念，豐富了農(nóng)村文化生活，倡樹健康和諧、積極向上的社會(huì)風(fēng)尚，提升了城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)水平。四、諸城農(nóng)村社區(qū)化改革啟示從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，資源一經(jīng)流動(dòng)，其價(jià)值就會(huì)得以體現(xiàn)和提升。資源流動(dòng)的“增值效應(yīng)”不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，還體現(xiàn)在社會(huì)、文化乃至政治領(lǐng)域。當(dāng)前，中國(guó)正處在以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展新階段，但長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，限制了城鄉(xiāng)資源的順暢流動(dòng)。而諸城市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，從某種意義上，就是打破了資源流動(dòng)的“梗阻”

11、，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)兩方面的優(yōu)勢(shì)資源順暢流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化配置。啟示一：農(nóng)村社區(qū)化可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化升級(jí)。產(chǎn)業(yè)化升級(jí)過程，就是將生產(chǎn)要素在流動(dòng)中重新分配整合的過程。這對(duì)當(dāng)前農(nóng)村的生產(chǎn)方式和管理模式帶來挑戰(zhàn)。諸城市探索以龍頭企業(yè)帶動(dòng)，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的做法，幫助農(nóng)民適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化新要求。諸城外貿(mào)是全國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)，從供雛配料、疫病防控到宰殺收購(gòu)，共有188項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和46項(xiàng)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把關(guān)，在其帶動(dòng)下，上百萬農(nóng)戶掌握了現(xiàn)代化養(yǎng)殖技術(shù)。得利斯集團(tuán)率先在行業(yè)內(nèi)采用RFID（射頻識(shí)別）技術(shù)，建立了從牧場(chǎng)到餐桌的全程食品安全追溯體系，這些技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和理念給農(nóng)戶帶來全新變化，告別了“一盆水一瓢糠”的養(yǎng)殖模式，而對(duì)農(nóng)戶

12、來說，自家產(chǎn)品養(yǎng)得棒、賣得好，收入自然也就高由一大截。以龍頭企業(yè)為帶動(dòng)，諸城建起“龍頭企業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的“龍形”經(jīng)濟(jì)體系，貫穿二次產(chǎn)業(yè)。目前，諸城全市發(fā)展起各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)1200多家，其中規(guī)模以上的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)220多家，去年全市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售收入366億元，農(nóng)產(chǎn)品加工增值110億元，90%的農(nóng)民參與了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民收入的75%來自于此。找準(zhǔn)“資源流動(dòng)”這一關(guān)鍵，諸城有序推動(dòng)城區(qū)工商業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移延伸，讓城鄉(xiāng)之間的資金、人才、技術(shù)、信息和土地、勞動(dòng)力等資源實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。山東桑莎制衣集團(tuán)投資6000萬元在枳溝鎮(zhèn)創(chuàng)辦制衣公司，就近招收1000多名農(nóng)村婦女，使她們?cè)诩议T口實(shí)現(xiàn)

13、就業(yè)，企業(yè)則解決了招工難和成本高的問題。促進(jìn)城市生產(chǎn)要素以產(chǎn)業(yè)化為紐帶、以項(xiàng)目為載體流向農(nóng)村，農(nóng)村資源以產(chǎn)業(yè)鏈條為依托流向城市，通過“雙向流動(dòng)”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間互相提供發(fā)展支撐，是諸城深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的得啟示二：農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展，可以打造資源流動(dòng)新平臺(tái)C在諸城，社區(qū)衛(wèi)生室是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）醫(yī)院的派生機(jī)構(gòu)，每處配備3名以上專業(yè)醫(yī)生、護(hù)士，門診零收費(fèi)，藥品零加價(jià)。其實(shí)，方便的不僅僅是醫(yī)療。論治安，社區(qū)民警定時(shí)不定時(shí)巡查，有了情況5分鐘就能到達(dá)；想看書，閱覽室有圖書3000多冊(cè)，還有20多臺(tái)電腦可以上網(wǎng)；要蓋章，就到社區(qū)服務(wù)中心，好多事當(dāng)天就能解決.諸城全市208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，把1257個(gè)

14、村莊全部納入“2公里社區(qū)服務(wù)圈”，提供的服務(wù)“一點(diǎn)不比城里差”。社區(qū)化服務(wù)重點(diǎn)解決了農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品缺乏的問題，打破了公共服務(wù)產(chǎn)品供給上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村流動(dòng)；而社區(qū)化發(fā)展，則是要在豐富社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，推進(jìn)社區(qū)自身的全方位發(fā)展，為各種城鄉(xiāng)資源順暢流動(dòng)提供平臺(tái)。農(nóng)村社區(qū)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化搭起平臺(tái)，在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了公共文化服務(wù)資源的積極流動(dòng)。農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)如以村為單位，很難實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源的集約高效配置。而在社區(qū)平臺(tái)上，200多個(gè)社區(qū)設(shè)立農(nóng)家書屋，市財(cái)政投入600萬元就可解決問題，即便建設(shè)一個(gè)社區(qū)文化中心，80萬元左右的投入也可以做到。對(duì)文化團(tuán)體來說，社區(qū)擁有場(chǎng)地、交

15、通等便利條件，更容易開展演由活動(dòng)，鄰近村民觀看演曲的機(jī)會(huì)也大大增加。啟示三：農(nóng)村社區(qū)化推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。村民居住分散，必然增加資源流動(dòng)的成本和難度。而村民集中居住，可使流動(dòng)更加順暢。在諸城的規(guī)劃中，社區(qū)化與城鎮(zhèn)化一樣，目標(biāo)都是形成新的社會(huì)生活共同體，讓城鄉(xiāng)資源順暢流動(dòng)，在流動(dòng)中產(chǎn)生“增值效應(yīng)”。五、以惠民生為核心，深化社會(huì)保障體制改革深化企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，促進(jìn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平；完善失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度；探索建立全省統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制。健全廉租房制度，著力解決城市低收人家庭住房困難的問題。六、進(jìn)一步深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。一是進(jìn)一步加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。二是進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)決策、執(zhí)行和監(jiān)督程序，健全公共權(quán)力的約束機(jī)制。三是著力推進(jìn)依法行政。四是加快推進(jìn)“省直管縣”改革，優(yōu)化省縣關(guān)系。在試點(diǎn)、擴(kuò)權(quán)的基礎(chǔ)上，按照因地制宜、先易后難的原則，采取“試點(diǎn)一一縣域擴(kuò)權(quán)一一行政區(qū)劃調(diào)整一一市、縣（市）分治”的思路，分階段穩(wěn)步推進(jìn)。理順地方各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)地方均衡發(fā)展；五是大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)架構(gòu)基本不變的情況下，進(jìn)行有效歸并、