農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的法治構(gòu)建

1、農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的法治構(gòu)建一、“三權(quán)分置”的法律確認(rèn)隨著時(shí)代的變遷，我國(guó)的農(nóng)地制度也在不斷的改革演進(jìn)。從集體所有制到以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，再到現(xiàn)在正在進(jìn)行的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度是指在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系。從十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央陸續(xù)出臺(tái)文件推進(jìn)“三權(quán)分置”的制度改革，并且充分肯定了各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐取得一定成效。因此，進(jìn)一步健全農(nóng)村土地立法，完善農(nóng)村土地法律體系，是順利推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革的首要任務(wù)。在尊重現(xiàn)實(shí)和反復(fù)驗(yàn)證的基礎(chǔ)上，將相關(guān)政策上升為國(guó)家

2、法律，現(xiàn)行的相關(guān)農(nóng)村土地法律制度進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)推動(dòng)彌補(bǔ)農(nóng)村土地法律漏洞，將政策的“三權(quán)分置”上升到法律的“三權(quán)分設(shè)”。?(5)12.?于物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法之中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)定加以整合，制定出一部全面規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方面內(nèi)容及程序的基本法律。修改物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法，細(xì)化農(nóng)地抵押和入股的具體規(guī)定，增加其可操作性，比如明確抵押客體，入股的主體資格及限制，入股的注銷等。二、“三權(quán)分置”的權(quán)屬明晰“三權(quán)分置”制度改革的核心是明晰“三權(quán)”的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬,將土地的實(shí)際占有使用權(quán)交給專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作已經(jīng)在全國(guó)開(kāi)展，農(nóng)村土地制度改革進(jìn)

3、行了各種形式的實(shí)踐探索，但土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)在理論上劃分不明，導(dǎo)致參與主體基于主觀理解做出的不同行為，從而增加了不確定性。因此，從理論上對(duì)農(nóng)地的“三權(quán)”進(jìn)行權(quán)能限定，才能為產(chǎn)權(quán)制度改革鋪平道路。第一，明確農(nóng)民集體所有權(quán)的法律界定。傳統(tǒng)的“兩權(quán)分置”制度結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被物權(quán)法明確為一種用益物權(quán)，但對(duì)應(yīng)的農(nóng)民集體所有權(quán)卻界定不明，無(wú)法準(zhǔn)確得出集體所有的土地究竟誰(shuí)說(shuō)了算。因此，在農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革中，必須先明確農(nóng)民集體所有的主體是具有社員或者村民資質(zhì)的農(nóng)民，他們按照手中持有的所有權(quán)份額形成的一種特殊的共同所有。第二，保障農(nóng)戶承包權(quán)的范圍。傳統(tǒng)的“兩權(quán)分置”中，一旦承包期滿農(nóng)

4、戶是否有土地的優(yōu)先承包權(quán)并不確定，農(nóng)民不能放心對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投入，增加自己的財(cái)產(chǎn)性收入。在“三權(quán)分置”制度改革中，承包權(quán)不再是具體的地塊，而是抽象的集體土地份額或者比例，土地流轉(zhuǎn)也就變成所有權(quán)份額的轉(zhuǎn)讓，而不觸及土地這個(gè)實(shí)物的流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶也從直接勞動(dòng)獲得收益變成間接獲得資本收益。第三，嚴(yán)格設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。傳統(tǒng)的“兩權(quán)分置”中，土地經(jīng)營(yíng)使用的功能并沒(méi)有很好地發(fā)揮出來(lái)。在“三權(quán)分置”制度中，可以通過(guò)法律明確規(guī)定轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押與擔(dān)保的權(quán)能，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為真正的用益物權(quán)，承載著土地的使用價(jià)值，具有自主處分土地的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值并由集體統(tǒng)一分配給集體成員。三、“三權(quán)分置”的風(fēng)險(xiǎn)防范目前我國(guó)

5、正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵歷史時(shí)期，“三權(quán)分置”改革不僅需要從理論上論證其必要性和可行性，更需要在實(shí)踐層面轉(zhuǎn)化為具體的制度規(guī)范，從內(nèi)外兩個(gè)方面構(gòu)建嚴(yán)密、高效的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是建立實(shí)際經(jīng)營(yíng)者資格審查制度。眾所周知，種糧收益遠(yuǎn)低于從事其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，比如，蔬菜大棚、苗圃花卉種植等。為了保證土地安全、糧食安全，從源頭上控制農(nóng)地非農(nóng)化的風(fēng)險(xiǎn)，必須對(duì)經(jīng)營(yíng)者的主體資格進(jìn)行審查，限制那些沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、投資項(xiàng)目可能改變農(nóng)地用途的主體成為農(nóng)地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。二是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不再受身份的限制，一定程度上促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的開(kāi)放性流動(dòng)性，但這些工商資本者成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的目的更多地在于將土地至于市場(chǎng)中進(jìn)行資本化運(yùn)作，再通過(guò)流轉(zhuǎn)出去獲得更多的利益。一旦出現(xiàn)無(wú)限流轉(zhuǎn)、“囤而不耕”或者經(jīng)營(yíng)不善、違約“跑路”等現(xiàn)象，最終受害的是農(nóng)戶。所以為了防范農(nóng)戶土地權(quán)利流失的風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)建立流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度O三是建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后多集中在家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社等主體的手中，這些組織在資產(chǎn)管理、利益分配、管理決策等方面缺少監(jiān)督，極易引發(fā)違約風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致原有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力受損。因此，按照產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化交易方式，運(yùn)用信