國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組立法研究

1、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組立法研究        國有產(chǎn)權(quán)重組是一項對社會主義市場具有長遠意義的制度性改革，是實現(xiàn)國有企業(yè)機制轉(zhuǎn)換的關鍵。產(chǎn)權(quán)重組作為企業(yè)走出困境的根本出路已成為人們的共識，研究產(chǎn)權(quán)重組立法，可以為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組創(chuàng)造有利的政策和環(huán)境，推動和規(guī)范產(chǎn)權(quán)重組活動。一、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組中存在的主要問題國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組在實踐中大致有引入資本重組、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)重組和投資參與重組等基本形式。通過這些形式的產(chǎn)權(quán)重組，可以建立符合市場經(jīng)濟要求的國有產(chǎn)權(quán)體系，可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)的規(guī)模結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量和資源配置效率，改善

2、資產(chǎn)總體，素質(zhì)，提高在國際市場上的競爭能力。但目前，由于我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，外部環(huán)境不完善，市場運行規(guī)則不明確，致使國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組受到不少困擾，還不能在市場經(jīng)濟的作用下順暢進行，未能真正發(fā)揮產(chǎn)權(quán)重組在資源配置中的作用。存在的問題主要有：（一）產(chǎn)權(quán)重組缺乏國家的宏觀指導。產(chǎn)權(quán)重組涉及眾多部門，而目前，由于國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策不明朗，可操作性不強，導致政出多門，條塊分割問題十分嚴重。不僅不能形成政策的整體合力，有時還產(chǎn)生負面效應，使跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組十分困難，主要表現(xiàn)為：1、 政策中的銀行資金切塊分配和企業(yè)借貸實行屬地管理的體制，與企業(yè)集團規(guī)模借貸、統(tǒng)貸統(tǒng)還的跨地區(qū)聯(lián)合資金的需求不相

3、適應，嚴重阻礙了國有企業(yè)跨地區(qū)資產(chǎn)重組。2、財稅政策中的企業(yè)所得稅上繳渠道屬地制， 使跨地區(qū)產(chǎn)權(quán)重組的企業(yè)繳納所得稅的對象發(fā)生了改變，直接影響到重組企業(yè)原來隸屬政府的財政收入，政府從維護自身利益出發(fā)，往往對影響財稅收入的重組行為持反對態(tài)度，使重組難以進行。3、 產(chǎn)業(yè)政策中對外商介入企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組活動缺乏具體的政策引導，對允許外商介入的領域、外商的控股等問題，沒有明確具體的政策界限，致使各部門、各地區(qū)自行其是。政策界限的不明，直接影響企業(yè)重組有效利用外資的力度。（二）產(chǎn)權(quán)重組的法律規(guī)定不完善。我國目前規(guī)范國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組的法律制度不完善，現(xiàn)行法規(guī)中有關產(chǎn)權(quán)重組的相關條款不全，沒

4、有一個統(tǒng)一的全國性法規(guī)對產(chǎn)權(quán)重組進行法律規(guī)范，導致實踐中產(chǎn)權(quán)重組多以行政方式進行，更多地表現(xiàn)為政府外部推動的特征，常常以非經(jīng)濟目標代替經(jīng)濟目標，過分強調(diào)“優(yōu)幫劣、富扶貧”的解困行為，而忽略了市場方式的重組，使企業(yè)重組偏離利潤最大化目標而扭曲變形。法律的弱化，使產(chǎn)權(quán)重組行為極不規(guī)范，嚴重影響了資產(chǎn)重組的效率。（三）產(chǎn)權(quán)重組中交易主體結(jié)構(gòu)不合理。在我國產(chǎn)權(quán)重組中，產(chǎn)權(quán)交易遇到的最大問題在于真正有效的主體大型企業(yè)很少參與流動，在產(chǎn)權(quán)交易所里供求的往往是價值不大的企業(yè)。所以，主體結(jié)構(gòu)的不合理，必定造成供求是借位的，供給的實際上并不是真正需要的。因此，大型企業(yè)有效資產(chǎn)的整體、大規(guī)模、結(jié)構(gòu)性流動是產(chǎn)權(quán)市場

5、供求趨于平衡的一個重要內(nèi)容，這也是企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組需解決的一個深層次的矛盾。（四）產(chǎn)權(quán)重組受國有企業(yè)沉重債務的制約。據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委和國資局等部門統(tǒng)計，國有企業(yè)的平均負債率1994年在70以上，1995年達到80以上，國有企業(yè)沉重的債務嚴重阻礙著經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，制約著低效率資產(chǎn)的重組?？梢哉f，清理企業(yè)債務是開展產(chǎn)權(quán)重組的前提條件。二、完善國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組的立法構(gòu)想國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組需要一套新的管理體制和方法，與之相適應在立法上也迫切需要建立其特有的法規(guī)體系。就我國目前而言，應進一步完善現(xiàn)有的與產(chǎn)權(quán)重組相關的法律、法規(guī)，并積極創(chuàng)造條件，制定全國統(tǒng)一的資產(chǎn)重組法規(guī)，同時還應制定向外商轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的管理辦法等資產(chǎn)

6、重組相關法律，以保障國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組在法律保障下規(guī)范化發(fā)展，改變各部門、各地方政策不統(tǒng)一的局面，防止不規(guī)范行為，最終實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)重組法制化。立法時應注意研究以下幾方面的重要問題：（一）國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組管理的立法取向。我國目前經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變要求對現(xiàn)有資產(chǎn)進行存量重組?！熬盼濉睍r期，國家把抑制通貨膨脹作為首要任務，宏觀調(diào)控從緊，經(jīng)濟增長方式相應地由粗放型轉(zhuǎn)向集約型。為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，國家采取了“抓大、放小、攻難”的改革戰(zhàn)略。筆者認為，今后對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組的立法取向也應順應國家的改革戰(zhàn)略，積極引導和鼓勵大型企業(yè)參與產(chǎn)權(quán)流動與重組，對其給予優(yōu)惠的政策和措施，擇優(yōu)扶強，使存量資產(chǎn)在流動中相對

7、集中，鞏固和發(fā)展骨干大型企業(yè)和企業(yè)集團的主導優(yōu)勢。為了充分發(fā)揮大型企業(yè)在存量資產(chǎn)調(diào)整和集中中的作用，建議在國民經(jīng)濟發(fā)展的關鍵產(chǎn)業(yè)領域，在相對高的層次上實施“大集團”戰(zhàn)略，即以支柱產(chǎn)業(yè)為基礎，以名牌產(chǎn)品為龍頭，以骨干企業(yè)為核心，以建立產(chǎn)權(quán)關系為重點，結(jié)合國有資產(chǎn)存量重組，重點培育一批跨地區(qū)、跨部門的大型企業(yè)集團。在立法中要強調(diào)大企業(yè)集團的形成要把資產(chǎn)重組中的優(yōu)勢擴張作為重要的基本原則，即以國有資產(chǎn)的高效益運營原則為基點，形成一套良好的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，建立以產(chǎn)權(quán)關系界定責權(quán)利關系的子母公司，按照產(chǎn)權(quán)關系紐帶的原則和要求，按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，所有者代表與經(jīng)營者分離，決策與經(jīng)營活動分離等原則，實行優(yōu)

8、化集團內(nèi)部各主體結(jié)構(gòu)，發(fā)揮大企業(yè)集團在資產(chǎn)重組中的功能。大企業(yè)集團在存量資產(chǎn)調(diào)整集中中的作用是巨大的，在立法中對其在資產(chǎn)重組中的作用給予肯定也是有積極意義的。首先，大企業(yè)集團可以沖破條塊分割的障礙，消除現(xiàn)存的行政性利益障礙，使資產(chǎn)重組在較大范圍內(nèi)進行。其次，大企業(yè)集團可以在較大范圍內(nèi)對所屬企業(yè)進行優(yōu)勢互補，按優(yōu)勢原則重新組合，扶強并弱，使國有經(jīng)濟在較大范圍內(nèi)發(fā)揮整體優(yōu)勢。再次，大企業(yè)集團可以通過良好的機制與管理方式的輸出，對較大范圍內(nèi)的國有經(jīng)濟進行機制和管理重組，還可以利用其資產(chǎn)和其他方面的優(yōu)勢，把債務重組人員重組與產(chǎn)權(quán)重組有效地結(jié)合起來，消除來自債務及富余人員方面的障礙，從而加速資產(chǎn)重組?，F(xiàn)

9、在有些人對資產(chǎn)重組的認識存有誤區(qū)，往往認為那些生產(chǎn)經(jīng)營不善、連年虧損、瀕于破產(chǎn)的企業(yè)才需要資產(chǎn)重組，而那些生產(chǎn)經(jīng)營正常、甚至具有發(fā)展優(yōu)勢的企業(yè)則不需要產(chǎn)權(quán)重組。從國外產(chǎn)權(quán)重組的作法和經(jīng)驗來看，產(chǎn)權(quán)重組的主要目的是為了獲取未來競爭中最有潛力的戰(zhàn)略資源，是為了形成新的優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補，而不是從短期財務上去考慮。我國在進行資產(chǎn)重組時應消除人們的錯誤觀念，借鑒國外經(jīng)驗，在立法中鼓勵“強強聯(lián)合”，對“以強帶弱”的資產(chǎn)重組，應以增強優(yōu)勢企業(yè)實力為原則。（二）產(chǎn)權(quán)重組中的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓立法。在市場經(jīng)濟范疇下的產(chǎn)權(quán)重組，必須要有相應的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，通過規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓活動，合理組織國有資產(chǎn)存量的流動

10、和防止國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓過程中的流失。目前，隨著企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組工作的不斷開展，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓活動，在轉(zhuǎn)移資產(chǎn)存量，優(yōu)化增量，實現(xiàn)資產(chǎn)重組，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都起到了重要作用。但產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓還具有相當?shù)牟灰?guī)范性，嚴重影響著國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組的進行，其中最主要的原因就在于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏法律依據(jù)。因此，筆者建議應加強對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組中的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法制建設，對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則、主體、方式、價格、收入管理及中介機構(gòu)等作出明確的立法規(guī)定，使產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為法制化、規(guī)范化，提高產(chǎn)權(quán)重組的性和有效性。主要應規(guī)定的內(nèi)容有：1、產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓原則。 對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則既應考慮民法的一般原則，也應充分考慮產(chǎn)權(quán)交易的特殊性，反映

11、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的特點。應遵循的原則要有：（1）公開、公平與誠實信用原則；（2）堅持平等互利、切實維護交易雙方合法權(quán)益的原則；（3）有利于促進資源合理配置、 優(yōu)化國有資本結(jié)構(gòu)的原則；（4）切實維護國家權(quán)益、 實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值原則。1         2、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制。 在立法中應規(guī)定有些不得轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)。這些企業(yè)包括：涉及國家安全、國防、社會公眾利益，個人無力經(jīng)營的高技術(shù)風險企業(yè)，具有戰(zhàn)略意義的原材料、能源開采企業(yè)，由國家專賣的以及國家禁止轉(zhuǎn)讓的其他行業(yè)。3、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的概念。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓對于

12、轉(zhuǎn)讓企業(yè)來說， 是轉(zhuǎn)讓企業(yè)的出資權(quán)或股權(quán)，是所有者權(quán)益的變化，企業(yè)的實物資產(chǎn)形態(tài)沒有變化。因此，其售讓主體只能是企業(yè)的投資者或投資者代表。國有企業(yè)是由政府投資的，其決策主體只能是政府或授權(quán)機構(gòu)。4、企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式。轉(zhuǎn)讓企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)， 可以采取協(xié)商轉(zhuǎn)讓、競價、招標等多種形式。凡政府主管部門或國家授權(quán)投資機構(gòu)轉(zhuǎn)讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)，以及企事業(yè)單位轉(zhuǎn)讓其投資企業(yè)產(chǎn)權(quán)，應通過雙方協(xié)商、市場競價、招標等方式。5、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的確定。 轉(zhuǎn)讓國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)必須對包括土地使用權(quán)在內(nèi)的企業(yè)資產(chǎn)進行評估，并依據(jù)評估出的價格來確定轉(zhuǎn)讓價格。6、轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)收入的管理。 對于政

13、府轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)的收入應納入國有資產(chǎn)經(jīng)營預算，最終用于國有的；對國有企業(yè)出售其投資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)收入，應由企業(yè)按國家有關財會制度處理。7、產(chǎn)權(quán)交易的中介機構(gòu)。 現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)中介機構(gòu)主要有二類：一類是企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓機構(gòu)，包括經(jīng)批準具有從事國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中介服務資格的產(chǎn)權(quán)交易所、產(chǎn)權(quán)交易市場、產(chǎn)權(quán)交易中心等機構(gòu)。在立法中應規(guī)定其職責是：為交易企業(yè)提供相關的咨詢、策劃、組織等服務；審查轉(zhuǎn)讓雙方的主體資格，依法辦理有關手續(xù)，維護交易雙方的合法權(quán)益；向有關部門提供有效的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓文件，保證產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范性、合法性。另一類是為企業(yè)產(chǎn)權(quán)提供專門服務的師事務所、律師事務所等社會中介機構(gòu)。應規(guī)定其服務業(yè)務的監(jiān)管

14、由國有資產(chǎn)管理部門配合其主管機構(gòu)來進行。（三）產(chǎn)權(quán)重組中向外商轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的立法。外資介入我國產(chǎn)權(quán)市場始于90年代初，外資的介入無疑是實現(xiàn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組的基本途徑之一，它對于重組后資產(chǎn)使用效率和價值增殖可以形成比較好的約束機制。但是，對于包括外資介入的重組過程本身，對于外資重組的產(chǎn)業(yè)政策、股權(quán)結(jié)構(gòu)政策等需有一套對中外雙方都比較公平的規(guī)范。目前，世界各國在利用外資時，都從本國利益和經(jīng)濟發(fā)展目標出發(fā)，給外國投資者劃定投資范圍。如在美國對外國競爭者一般不予限制，進入美國市場的外國公司將與美國公司以同等的方式獲取市場份額，但在一些特別領域則有一定的限制。美國愛森法案規(guī)定，凡是涉及國家安全的兼并、收購都必

15、須經(jīng)政府有關部門審查批準，審查范圍主要有軍火、大眾媒介和航空工業(yè)等，在這些敏感行業(yè)，外國公司絕對不能擁有50的股權(quán)。我國在積極引進外國公司投資國有企業(yè)的同時，應借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，加強立法對外資重組國有企業(yè)作出一定的限制，以保證國內(nèi)重要和關鍵產(chǎn)業(yè)的安全，保持國有資產(chǎn)在這些領域與行業(yè)的絕對優(yōu)勢。在立法中明確規(guī)定，對不允許外商投資的企業(yè)，就不允許將企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給外商；不允許外商控股的，轉(zhuǎn)讓時應限制外商的收購數(shù)額，對關系國計民生的重要國有企業(yè)如能源、石油化工、鋼鐵等企業(yè)，外資應有一定的比例限制，應保持國有股權(quán)在50以上，外資和其他產(chǎn)權(quán)在50以內(nèi)，要始終使國有資產(chǎn)保持在控股狀態(tài)，以保證國家對這些關鍵產(chǎn)

16、業(yè)與領域的決定權(quán)和支配權(quán)。這樣有利于國民經(jīng)濟穩(wěn)定健康的發(fā)展。對于一般的國有企業(yè)外資控股權(quán)可以略高于這個比例限制。（四）產(chǎn)權(quán)重組中的反壟斷立法。在企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組中，主要的負面影響是產(chǎn)生壟斷。壟斷限制了自由競爭和平等競爭，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。尤其是在我國現(xiàn)階段市場機制尚未充分建立，各企業(yè)間還不能完全平等開展競爭的條件下，更有必要在鼓勵和引導企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組的同時，創(chuàng)設一套嚴格的法律制度。當出現(xiàn)違法行為和導致壟斷時，及時對企業(yè)的重組活動實行有效的限制和禁止。國外許多國家均制定法律對企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組活動實施法律控制，以防止壟斷的發(fā)生。如美國模范公司法規(guī)定，當企業(yè)合并可能導致壟斷時，政府可以根據(jù)謝爾曼法、克萊頓法、聯(lián)

17、邦貿(mào)易委員會法等予以禁止。美國的反托拉斯法的主要目的是防止貿(mào)易壟斷，以保持貿(mào)易的公平與自由。該法案主要內(nèi)容規(guī)定：限制公司之間相互持股及兼任董事，防止出現(xiàn)壟斷性企業(yè)，解散已經(jīng)成立的壟斷集團，限制合謀壟斷市場，禁止地區(qū)性壟斷等。我國在有關產(chǎn)權(quán)重組的立法中應對企業(yè)兼并的原則、條件、標準、范圍、行業(yè)等問題加以規(guī)定，以防止因企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組而導致的壟斷。在企業(yè)兼并的實用范圍中，可以明確規(guī)定禁止會削弱競爭導致同行業(yè)壟斷的兼并。在兼并條件中，為防止因公司并購帶來的壟斷，應對兼并企業(yè)的市場占有率的最高限度作出規(guī)定，超出這一規(guī)定限度的，就有可能構(gòu)成對市場和生產(chǎn)的壟斷狀態(tài)。所以，在已經(jīng)達到或超過最高限度后還進行兼并的

18、，就屬于禁止之列。市場占有率的高度，不同國家、不同行業(yè)或不同時間往往不同。如日本的經(jīng)濟力量過度集中排除法規(guī)定，一個事業(yè)者在市場占有率超過12或多個事業(yè)者在各自市場占有率之和超過34即為壟斷。德國反控制競爭法也規(guī)定，企業(yè)兼并后市場份額達20以上必須事先向聯(lián)邦卡持爾局申報。西方國家的立法實踐表明，這種市場結(jié)構(gòu)規(guī)定對控制企業(yè)兼并，防止過分壟斷確實起到了一定的作用。（五）產(chǎn)權(quán)重組中的相關法律建設。目前，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組中一個重要的難題是跨地區(qū)、跨行業(yè)重組困難，而這一難題的產(chǎn)生又緣于財稅體制和體制改革的力度以及財稅立法和金融立法的缺陷。在財稅立法方面，我國對涉及企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的收益稅法和財產(chǎn)稅法基本上是空白的，不同地區(qū)執(zhí)行不同政策，制約了產(chǎn)權(quán)重組的發(fā)展。而隸屬稅的問題也使地方政府的經(jīng)濟利益受影響，在不同程度上影響產(chǎn)權(quán)重組的順利進行。對此問題的解決方式是深化財稅體制改革，廢除按企業(yè)行政隸屬關系繳納所得稅的作法，使征稅權(quán)與產(chǎn)權(quán)分開。不論產(chǎn)權(quán)主體如何改變，納稅主體不變。要在進一步改革稅制的