地方人大及其常委會聽證制度研究

1、地方人大及其常委會聽證制度研究     一、聽證制度的歷史沿革聽證制度已逐步成為我國的一項重要法律制度，它的確立與實施對于實現(xiàn)依法治國，建立社會主義法治國家具有重要的意義。聽證一詞始于普通法系，原為西方國家司法程序中的一項重要內(nèi)容，其基本精神是：以程序公正保證結(jié)果的公正。1946年，美國制定聯(lián)邦行政程序法，明確規(guī)定聽證程序為行政程序的核心，第一次把聽證作為一項重要的制度寫入法律。隨后，西班牙、意大利、德國、日本等國家也相繼制定了統(tǒng)一的行政程序法，都無一例外地規(guī)定了聽證程序的內(nèi)容。當(dāng)時，聽證僅作為行政機關(guān)作出具體行政行為（主要是行政處罰）的必經(jīng)程序而存在。

2、論文百事通隨著聽證程序的不斷發(fā)展，聽證制度逐步進入政府決策領(lǐng)域，成為實現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的重要途徑，同時，也被立法機關(guān)在立法、監(jiān)督等領(lǐng)域相繼采納。自此，聽證作為國家機關(guān)運作的新理念和一項基本制度在西方主要國家完整地建立起來了。我國的聽證程序是從國外引進的。1993年，深圳在全國率先實行價格審議制度，這是我國聽證制度的雛形。1996年中華人民共和國行政處罰法的通過，標(biāo)志著聽證制度在我國的確立。行政處罰法首次大膽引入“聽證程序”，規(guī)定行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！奥犠C”從

3、此在我國由一個學(xué)術(shù)名詞成為了法治實踐，昭示著我國民主法制建設(shè)邁出了重要的一步。1998年5月1日正式實施的中華人民共和國價格法要求“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度”，從而把聽證程序引入了我國行政決策領(lǐng)域。1999年9月9日，廣東省人大常委會舉行廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理條例立法聽證會，開創(chuàng)了地方人大立法聽證的先河。自此，舉行公開、透明的聽證會，建立和完善科學(xué)的聽證制度，擺上了我國地方人大及其常委會的重要工作議程。二、地方人大實行聽證制度的基本情況和主要做法聽證會在地方各級人大及其常委會的運用還是嘗試性的。各地在舉行

4、聽證時的聽證都強調(diào)公平、公正、公開的原則。有的地方還把“有序”作為聽證應(yīng)遵循的原則。聽證程序包括提起、準備和舉行三個階段。聽證程序在我國地方各級人大及其常委會得以運用，是近些年才開始的，而且，這種運用只是嘗試性的，并且僅限于立法領(lǐng)域，而在監(jiān)督、重大事項決定、人事任免等方面卻還是一個有待探索的全新課題。（一）基本情況近幾年來，特別是2000年立法法頒布實施以來，一些地方人大先后在立法過程中舉行了聽證會。據(jù)不完全統(tǒng)計，最近幾年，已有上海、廣東、四川等20多個省、區(qū)、市人大及其常委會召開了幾十次立法聽證會，通過聽證制定和修改的法規(guī)、規(guī)章，所調(diào)整的社會關(guān)系十分廣泛，涉及經(jīng)濟管理與市場秩序、城市建設(shè)與管

5、理、社會保障以及教育、文化、公民和企業(yè)權(quán)益保護等領(lǐng)域，取得了很好的效果。在完善我國的立法聽證制度方面，地方各級人大常委會進行了積極的探索，并在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，相繼制定了立法聽證規(guī)則。截至2002年7月，制定了立法聽證規(guī)則的省、市，有上海、浙江、安徽、江西、河南、四川、鄭州、廣州和深圳等。廣東省雖然沒有制定專門的立法聽證條例，但制定過一次性的聽證會程序規(guī)范廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理條例聽證會程序。其他大部分省市則是通過制定立法條例來對立法聽證問題進行原則規(guī)定的。如湖北省在立法條例中規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法規(guī)案，法制委員會、有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見

6、可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（二）主要做法盡管聽證程序直到最近幾年才被引入地方人大工作，但是，在借鑒西方主要國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)過努力，我們還是在聽證的原則、程序等方面形成了一套行之有效的規(guī)范體系。1.聽證遵循的原則。一般都規(guī)定，聽證必須遵循公平、公正、公開的原則。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證會應(yīng)當(dāng)公開舉行，公開舉行的聽證會允許新聞媒體報道。此外，有的省、市人大還結(jié)合實際，規(guī)定了一些其他原則。如上海市將“有序”作為立法聽證應(yīng)遵循的原則。廣東省的廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理條例聽證會程序中，也將“有序”作為立法聽證的原則之一。鄭州市和深圳市將“客觀”規(guī)定為立法聽證應(yīng)遵

7、循的原則。2.聽證的程序。實施聽證主要包括以下基本程序：（1）聽證的提起。人大有關(guān)機構(gòu)可根據(jù)工作需要舉行聽證會；常委會組成人員可以提議舉行聽證；根據(jù)其他單位或個人的建議或動議，經(jīng)人大常委會機關(guān)研究決定后，也可舉行聽證。按照目前地方人大立法聽證的具體做法，提出和舉行聽證的主體主要是人大各專門委員會，各專門委員會就有關(guān)立法提案和正在審議的法規(guī)案決定是否舉行聽證會。（2）聽證的準備。主要包括：提前公告，舉行聽證會需由聽證機構(gòu)向社會公告舉行聽證的時間、地點、聽證事項等；確定聽證陳述人，通常將與聽證事項有利害關(guān)系的人或組織確定為聽證陳述人，必要時，與立法事項無利害關(guān)系的專家也可以作為聽證陳述人；準備文件

8、，準備聽證相關(guān)的背景資料及有關(guān)內(nèi)容說明材料。（3）聽證的舉行。宣布聽證會參加單位和人員、聽證事項、聽證規(guī)則等，對聽證的主要內(nèi)容作簡要說明，由陳述人對聽證內(nèi)容發(fā)表意見，公開辯論，聽證記錄。三、地方人大實施聽證面臨的主要問題目前的聽證會只限于立法領(lǐng)域。立法聽證會也存在著一定的問題：沒有制定統(tǒng)一的聽證規(guī)則；聽證參加人的廣泛代表性難以得到保證；對聽證結(jié)果的處理和應(yīng)用重視不夠。應(yīng)當(dāng)看到，聽證在我國尚處于探索階段，與一些聽證制度已經(jīng)建立幾十年的發(fā)達國家相比，無論在法律的定位上還是實際操作過程中都還存在許多問題和不夠完善的地方：（一）關(guān)于聽證的依據(jù)問題以立法聽證為例，立法法制定之前出現(xiàn)的地方立法聽證實踐沒有

9、全國性的法律依據(jù)，完全是地方人大的探索和嘗試。立法法頒布實施之后，地方立法聽證活動才有了較為明確的法律依據(jù)。即便如此，地方人大立法聽證實踐的法律依據(jù)依然比較薄弱，主要表現(xiàn)在三個方面：一是立法法中有關(guān)立法聽證問題的規(guī)定非常簡單，彈性也較大，不像價格法那樣對于價格聽證有剛性的規(guī)定；二是很多地方，包括已有早期實踐的一些地方也還沒有為聽證會制定專門的聽證制度規(guī)范，有的也是一次性或暫行性的，如廣東省等；三是立法聽證實際進行的次數(shù)很少，進行與否隨常委會領(lǐng)導(dǎo)人的注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，有的成為立法公開性的點綴品。百事通 （二）關(guān)于聽證的范圍問題仍以立法聽證為例，我國立法法規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的法律草案，

10、法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證等形式。在這里，聽證僅是立法中為保證和提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)立法民主化、科學(xué)化可以采取的形式之一。很顯然，這忽視了聽證與座談會、論證會等其他形式相比較所具有的公開性、充分性和客觀性等特點。究竟哪些立法活動必須進行聽證，哪些可以進行聽證，哪些不用聽證，在我們的立法法和地方立法聽證規(guī)則中都沒有明確的界定。通常我們都說，涉及本地重大的、人民群眾普遍關(guān)心的立法事項需舉行立法聽證會，但這一標(biāo)準如何掌握，同樣是一個問題。一般地說，按照聽證內(nèi)容的不同，西方國家立法機關(guān)的聽證形式可分為三種：（1）立法性聽證。

11、這種聽證與國會的立法功能有最直接的關(guān)系，用以審核任何特定的法案、即將推出的法例或修正案等。它是立法機關(guān)聽證中的一種重要形式。（2）監(jiān)督性聽證。這種聽證功能為美國國會首先采用，主要負責(zé)監(jiān)督、復(fù)核行政部門的工作和日常行動。最常見的是對財政預(yù)算舉行的監(jiān)督性聽證會。在法國、日本等國，它是國會聽證的主要內(nèi)容。（3）調(diào)查性聽證。也即法庭式聽證，是國會對某一項社會關(guān)注的熱點，或?qū)χ匾墓毴诉x以及被指控的知名人士，通過聽證會方式舉行的公開調(diào)查。它屬于各國國會最經(jīng)常運用的聽證類型。但目前在我國，監(jiān)督性聽證和調(diào)查性聽證并沒有列入地方人大的聽證范圍，也沒有這方面的實踐先例，這與人大代表人民行使憲法和法律賦予的權(quán)力

12、，管理國家和社會事務(wù)的職權(quán)要求是完全不相稱的。（三）關(guān)于聽證參加人的確定及其權(quán)利保障問題為保證聽證的公正性和廣泛性，在聽證參加人的結(jié)構(gòu)問題上，各地都強調(diào)要讓有關(guān)利益主體代表和普通公民代表參與聽證會。但在實際操作過程中，由于部門利益傾向及立法者的主觀期望等因素的影響，聽證參加人的廣泛代表性始終不可能得到保證。比如說，立法部門總是希望制定并通過法規(guī)，無形中會對那些可能提出反對意見的人產(chǎn)生抵觸，這就將影響聽證參加人的選擇和確定結(jié)果。武漢市人大常委會曾決策采用“證人正反比例制”審核參加人，但“考慮到參加人的意見不會太廣泛，為了避免討論得零碎”，最終并沒有規(guī)范參加人的意見比率和總體人數(shù)。在聽證參加人的權(quán)

13、利保障方面，已有的地方人大聽證規(guī)則中都很少作出明確而細致的規(guī)定，少數(shù)涉及參加人的質(zhì)詢、辯論、解答、時間運用等，各地的規(guī)定又有所不同，隨意性和聽證組織人的主觀控制太強。（四）關(guān)于聽證的程序問題由于我國聽證試行較晚，至今，一些地方的聽證都還是嘗試性的，因此，短時間內(nèi)達到聽證的規(guī)范化的確有困難。目前，聽證程序的規(guī)范還不夠明晰，不夠統(tǒng)一，甚至有些地方還沒有成文的制度規(guī)范。其主要表現(xiàn)在公開性、透明度不夠，聽證的準備工作不夠充分，聽證過程不嚴謹，隨意性較大。（五）關(guān)于聽證結(jié)果的處理問題目前，我國的地方人大聽證，總體上都偏重于聽證的民主性功能，注重追求聽證的公開透明、公正合理。相反，對于聽證的執(zhí)行性功能，即

14、聽證結(jié)果的處理和應(yīng)用卻重視不夠。我們一般都規(guī)定，聽證會結(jié)束后，要根據(jù)聽證記錄，聽證人合議，制作聽證報告，提交常委會。但對聽證結(jié)果如何采納、對聽證陳述人提交的書面意見和發(fā)表的意見如何作出相應(yīng)處理，并沒有明確和嚴格的規(guī)范，有的甚至以聽證會主持者的好惡進行取舍，這樣，聽證的效能就難以得到保證。四、地方人大聽證的改進建議改進地方人大的聽證制度，要明確和規(guī)范聽證的法律依據(jù)；進一步拓寬聽證的范圍；確定反對意見優(yōu)先發(fā)言原則；嚴格規(guī)范聽證程序；注重對聽證結(jié)果的處理。（一）明確和規(guī)范聽證的法律依據(jù)。各地要在立法法原則性規(guī)定的前提下，盡快制定和完善具體、詳盡的聽證規(guī)則，條件成熟時，上升為法律、法規(guī)，逐步實現(xiàn)聽證的

15、規(guī)范化，使聽證真正有法可依，有章可循。（二）進一步拓寬聽證的范圍。在立法方面，我們總是強調(diào)，聽證是一種準司法程序，程序性強，工作量大，因此，要求所有的法律、法規(guī)的制定都舉行聽證是不現(xiàn)實的，需要舉行聽證的，主要是那些與公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益關(guān)系密切、影響較大的法律、法規(guī)的制定。其實，從目前每年地方人大的立法數(shù)量來看，立法任務(wù)并不十分艱巨，況且各類法律、法規(guī)的制定是由各專門委員會分別承擔(dān)具體工作的，因此，在聽證程序規(guī)范化的前提下，實現(xiàn)所有法律、法規(guī)的制定都進行聽證，并不是不可能的。這也是聽證成為立法必經(jīng)程序發(fā)展趨勢的必然要求。另外，在監(jiān)督、重大事項決定和人事任免方面，我們的聽證實踐幾乎還是空白。要逐步把監(jiān)督、重大事項決定和人事任免列入聽證范圍，如對預(yù)算修正案的聽證、對罷免案的聽證、對議案辦理的聽證等，都可以積極慎重地進行嘗試，逐步形成規(guī)范。（三）確定和強化“反對意見（原則性分歧意見）優(yōu)先發(fā)言、重點對待”原則。公開、公平、公正是聽證必須遵循的基本原則，各地在實踐中又先后把“有序”、“客觀”等原則確定為聽證的必備原則。我們認為，聽證的主要目的是聽取各方面意見，尤其是反對意見（或稱原則性分歧意見），因此，在聽證過程中，持反對意見者應(yīng)優(yōu)先發(fā)言，其意見更應(yīng)受到重點對待。（四）嚴格規(guī)范聽證程序。由于各地情況很不一樣，目前要求對聽證程序作出統(tǒng)一的具體規(guī)定，是不現(xiàn)實的。但各地方人大可根據(jù)