淺析城中村改造中集體經(jīng)濟組織面臨問題研究

1、卷、易發(fā)表鬥wwwwww$曲6|6| 論文禺表右贏淺析城中村改造中集體經(jīng)濟組織面臨問題研究論文摘要廣州將在 1010 內(nèi)完成全市的 三舊”改造，其中城中村改造為重中之重，而城中村改造中，涉及城中村集體經(jīng)濟組織的一些問題也暴露出來，如城中村改造中集體土地所有權(quán)的主體是否為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織？村委會與農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織兩者的性質(zhì)與職能有何不同？在城中村改造過程中，兩者職能關(guān)系如何分配？城中村集體經(jīng)濟組織的組織構(gòu)成及在城中村改造中決議的程序如何？相 關(guān)法律法規(guī)對城中村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定是否明確？這些都是關(guān)乎城中村改造 中，城中村集體經(jīng)濟組織能否良好地發(fā)揮作用的問題， 文章將對上述問題展開論 述。論文關(guān)

2、鍵詞城中村改造集體土地所有權(quán)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織村委會一、城中村改造中集體經(jīng)濟組織面臨問題研究的背景20102010 年 1 1 月，廣州市出臺了關(guān)于加快推進 三舊”改造工作的意見，提出 遵循政府主導(dǎo)、市場參與的原則，力爭用1010 年時間基本完成全市 三舊”（主要是舊城區(qū)、城中村、舊廠房）改造，用 3 3 年至 5 5 年時間基本完成位于城市重點功 能區(qū)的舊城成片重建改造工作，基本完成楊箕、琶洲、冼村、石牌、三元里等 5252 條 城中村”以整體拆除重建為主的全面改造工作，以及不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的舊 廠房搬遷改造工作?！?00200 年 8 8 月，琶洲村琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社向琶洲村全體社員公告琶洲村改造

3、及 拆遷補償方案提請表決，得到了該社 2/32/3 以上的社員表決通過，該方案也經(jīng)相關(guān) 部門審批通過。在拆遷過程中，房屋產(chǎn)權(quán)人馮某某、胡某某成為釘子戶”。20102010年 9 9 月 7 7 日，琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社以宅基地使用權(quán)糾紛為由向法院提起民事訴訟，要求收回馮某某、胡某某的宅基地使用權(quán)。20112011 年，法院作出一、二審判決，琶洲村聯(lián)合社有權(quán)收回兩被告的宅基地使用權(quán)。而后馮某、胡某因拒不履行法院已生效判決，被海珠區(qū)法院依法予以強制執(zhí)行，法院將他們的三棟宅基地使用權(quán)強 制收回，交給琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社?！痹趶V州市越秀區(qū)楊箕村改造中，此類糾紛也在發(fā)生。 “20112011 年 5 5 月 252

4、5 日， 越秀區(qū)楊箕城中村改造糾紛案首批 8 8 起審結(jié)宣判。其中楊箕股份合作經(jīng)濟聯(lián) 社（下稱經(jīng)濟聯(lián)社）狀告釘子戶案件 6 6 起，判決結(jié)果均為釘子戶敗訴；而村 民狀告經(jīng)濟聯(lián)社案件 2 2 起，由法院裁定駁回起訴?！鄙鲜龀侵写甯脑爝^程中出現(xiàn)的糾紛雖然通過司法程序得到解決，并且都是城中村集體經(jīng)濟組織勝訴，但是關(guān)于集體經(jīng)濟組織在城中村改造過程中的一些問 題，依然存并亟待解決。二、城中村改造中集體土地所有權(quán)歸屬之爭（一）城中村集體經(jīng)濟組織對集體土地所有權(quán)享有管理經(jīng)營權(quán)在上述提及的琶洲村城中村改造糾紛案件中， 被告就原告的主體資格及其對 涉案房屋范圍內(nèi)土地權(quán)屬享有權(quán)利存在異議，主張原告的主體資格不適格

5、，無權(quán)et J Jt 提起訴訟。究竟城中村集體經(jīng)濟組織能否在城中村改造中對集體土地享有所有 權(quán)，我國憲法、民法通則、土地管理法和物權(quán)法對農(nóng)村土地集體所 有權(quán)都有明確規(guī)定。憲法第 1010 條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所 有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”民法通則第 7474 條第 1 1 款規(guī)定：法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、 荒地、灘涂等為勞動群眾組織所有的財產(chǎn)，屬于勞動群眾集體所有。”第 2 2 款規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng) 業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理。”土地管理法規(guī)定：

6、 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體土地所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng) 營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、 管理； 已經(jīng)屬于鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 農(nóng)民集體所有的， 由 鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！蔽餀?quán)法第 6060 條規(guī)定：對于集體 所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：屬 于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表行使所有權(quán)； 分別 屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表 集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使

7、 所有權(quán)?！鄙鲜鱿嚓P(guān)法律規(guī)定， 農(nóng)村集體土體所有權(quán)歸集體所有， 而集體經(jīng)濟組織并非 集體，城中村集體經(jīng)濟組織在城中村改造中，只是代表集體行使集體土地所有權(quán)。（二）城中村村委會與集體經(jīng)濟組織兩者的關(guān)系定位從我國現(xiàn)行立法的情況考察，兩者之間的關(guān)系若即若離，時而相互并列， 時而相互取代。”國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知指出，集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體”國家工商行政管理局關(guān)于公司登記管理中幾個具體問題的答復(fù)意見指出：村中由集體經(jīng)濟組織行使集體經(jīng)濟管理職能的， 由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做為投資主體；沒有集體經(jīng)濟組織，由村民委員會代行集體 經(jīng)濟管理職能的，村民委員會可以做為投資主體投資設(shè)立公司。

8、 村民委員會投資 設(shè)立公司，應(yīng)由村民委員會做出決議。”村民委員會組織法第 5 5 條第 2 2 款規(guī) 定：”村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護 以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、 承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。”在這里，村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是相互獨立的組織，前者對后者的經(jīng)濟活動有監(jiān)督和 保障職能。該法第 5 5 條第 3 3 款還規(guī)定：村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬 于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)， 教育村民合理利用自然資源，保護和改善 生態(tài)環(huán)境?！睋?jù)此可知，村委會在集體土地等資產(chǎn)的管理

9、方面，有時可取代農(nóng)村 集體經(jīng)濟組織。從職能上看，村委會具有濃重的民主政治色彩，兼有成員自治、公共管理、 社會服務(wù)與保障和集體財產(chǎn)的管理與經(jīng)營等多種職能，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則相 對比較抽象，法律更多地看重其在土地等資產(chǎn)集體所有制上的形式和概念，對其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實體性職能和特征關(guān)注不足，而其職能還與村委會 出現(xiàn)交叉，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并沒有成為具有獨立地位的法人實體。村委會存在的主旨是以村民為根，以自治為本；而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在主旨是以土地 為根，以土地等財產(chǎn)的集體所有為本。”因此，筆者認(rèn)為，在城中村改造中，在危、易發(fā)表鬥JjA il I IJ tt T1,；VKX M -fr.

10、L-駅存在村委會和集體經(jīng)濟組織的情況下， 應(yīng)由城中村集體經(jīng)濟組織行使集體土地所 有權(quán)，村委會對其經(jīng)濟活動行使監(jiān)督作用。（三）城中村集體經(jīng)濟組織行使集體 土地所有權(quán)的限定條件上述法條明確規(guī)定，城中村集體土地歸集體所有，而城中村集體經(jīng)濟組織只 是集體的代表機構(gòu)，那在什么情況下，集體經(jīng)濟組織能夠行使集體土地所有權(quán)？ 我國物權(quán)法及土地管理法均存在為了公共利益的需要征收集體所有土地 的規(guī)定。在城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回土地所有權(quán)， 往往都是依據(jù)公 共利益這一霸王條款”公共設(shè)施是指由政府或其他社會組織提供的、屬于社會公眾使用或享用的 公共建筑或設(shè)備，按照具體的項目特點可分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂

11、、交通、 體育、社會福利與保障、行政管理與社區(qū)服務(wù)、郵政電信和商業(yè)金融服務(wù)等。城中村改造，目前基本采取的形式是通過與房地產(chǎn)公司合作開發(fā)， 建造商品房等， 雖然涉及部分公共設(shè)施建設(shè)，但絕不會僅僅為建設(shè)公共設(shè)施。而關(guān)于公共利益， 公共事業(yè)建設(shè)，在我國土地管理法中沒有明確規(guī)定。本文提及的案例，原告 琶洲經(jīng)濟組織主張，琶洲村城中村改造完成后將大大改善琶洲地區(qū)的面貌和居 住環(huán)境，全面提升社員的生活品質(zhì)、壯大村集體的經(jīng)濟實力，使全體社員獲得豐 厚收益，因此屬于公益事業(yè)建設(shè)?！边@樣的理由在法院判決中也得到了支持，可 是沒有統(tǒng)一的可采性。目前，我國國有土地上房屋征收與補償條例對公共利 益作出了明確的規(guī)定，然而

12、城中村改造是屬于農(nóng)村集體土地的改造， 并不適用該 條相關(guān)規(guī)定。城中村改造中建設(shè)商品房銷售，涉及商業(yè)利益。商業(yè)利益一般都不會是公共利益，但在任何一個國家和地區(qū)，也都不會絕對說商業(yè)利益一定不是公共利益， 應(yīng)結(jié)合具體情況作出判斷。所以，公共利益的決定程序至關(guān)重要。”筆者認(rèn)為，在目前關(guān)于城中村改造中，集體土地在涉及公共利益方面規(guī)定不明確， 即在實體 法規(guī)定不明確的情況下，應(yīng)采用程序進行保障，避免公共利益對城中村村民私權(quán) 利的侵犯。如在城中村改造中集體經(jīng)濟組織收回集體土地所有權(quán)及其改造方案應(yīng)通過政府的有關(guān)部門進行論證，還要通過論證會、聽證會等其他方式聽取被征收 人、社會公眾和專家的意見。如果對城中村改造

13、決定不服，原城中村房屋所有權(quán) 人有關(guān)的利害關(guān)系人可以申請行政復(fù)議或向法院提起行政訴訟，而法院在判決過程中應(yīng)當(dāng)采取個案原則，對城中村改造涉及的公共利益與城中村房屋所有權(quán)人的 私權(quán)利做出權(quán)衡，當(dāng)然關(guān)于城中村改造的公共利益問題， 相關(guān)法律也應(yīng)該進行明 確規(guī)定和完善。、城中村改造中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在的其他具體問題及其解決措施在本文提及的案例中，琶洲村琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社向琶洲村全體社員公告琶洲村 改造及拆遷補償方案提請表決，得到了該社 2/32/3 以上的社員表決通過，該方案也 經(jīng)相關(guān)有權(quán)部門審批通過。這樣的程序是否合法合理？而城中村集體經(jīng)濟組織的 自身運作機制如何？集體決議需要社員多高的比例投票通過才符

14、合程序要求？ 相關(guān)法律對城中村集體經(jīng)濟組織拆遷程序等是否有明確規(guī)定？這些都是決定城 中村改造能否良性發(fā)展的一些重要條件。（一）城中村改造中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨的問題城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會關(guān)系不明晰，自身運作機制不完危、易發(fā)表鬥ivwwivwwr 論文歲養(yǎng)弓家 善，對集體土地所有權(quán)回收、管理等程序的規(guī)定不明確，這些都是城中村改造中， 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨的問題。1 1農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委關(guān)系不清晰。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會兩者之 間的關(guān)系若即若離，時而相互并列，時而相互取代。而在現(xiàn)實當(dāng)中，農(nóng)村集體經(jīng) 濟組織與村委會、村黨支部是三塊牌子、一套機構(gòu)、一個班子。導(dǎo)致村干部在自 身素質(zhì)

15、與思想覺悟有限的情況下，在城中村改造中容易出現(xiàn)以權(quán)謀私，村民經(jīng)濟 利益無法得到保障等。2.2.城中村集體經(jīng)濟組織自身運作機制不完善。 城中村集體經(jīng)濟組織在當(dāng)前也 存在自身組織機構(gòu)、制度等機制不完善問題，如組織規(guī)范化程度低，自我發(fā)展機 制不健全，民主管理機制不完善，城中村集體經(jīng)濟組織在實際運行過程中， 集體 經(jīng)濟組織最高和最終決策權(quán)往往不在集體成員手中，會員大會多流于形式，外部 力量介入過多使民主管理成為一句空話。3.3. 城中村集體經(jīng)濟組織具體決議程序相關(guān)法律規(guī)定不明確。目前，我國對村委會組織的法律有村民委員會組織法相關(guān)規(guī)定，但是對于集體經(jīng)濟組織的相 關(guān)法律規(guī)定較少。城中村改造中，集體經(jīng)濟組織

16、如何按明確的程序去開展工作， 如對改造工作的公告、聽證、村民及村民代表如何表決，2/32/3 的比例是否足以通過決議，等等繁瑣的程序性問題需要相關(guān)法律規(guī)定作出明確的規(guī)定。（二）解決城中村改造中集體經(jīng)濟組織存在問題的相關(guān)措施針對上述問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個方面進行解決。1 1明晰城中村村委會與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。當(dāng)公共服務(wù)職能與經(jīng)濟管理職能交錯在一起時，就會出現(xiàn)公共權(quán)力的濫用和生產(chǎn)經(jīng)營的不擔(dān)風(fēng)險；利用公共 資源去從事營利性的事業(yè)，甚至運用公共權(quán)力侵犯村民的合法權(quán)益卻不承擔(dān)任何 后果” 筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會的關(guān)系必須明確，村委會的宗旨 本應(yīng)是為村民服務(wù)，不具有營利性，市場規(guī)律對

17、其運作不起作用，不需要承擔(dān)市 場風(fēng)險，適用民主、公開、公正的原則。而經(jīng)濟組織管理者的宗旨是謀求經(jīng)營效益，以營利為最大目的，必須依照市場經(jīng)濟規(guī)律運作，承擔(dān)市場 風(fēng)險，效率是其運作的根本原則。城中村改造中，集體經(jīng)濟組織需從行政職能中 脫鉤出來，否則對農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織的發(fā)展不利。2.2. 完善城中村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部組織機構(gòu)， 建立健全城中村集體經(jīng)濟組織管理機構(gòu)。依照公司治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立理事會，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理 決策機構(gòu)。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運作監(jiān)督機構(gòu)。 設(shè)立監(jiān)事會，代表全體成 員監(jiān)督和檢查理事會的工作。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織日常運行管理部門。規(guī)模比較小的組織，可由理事會負(fù)責(zé)日常的各項工作； 規(guī)模比較大、業(yè)務(wù)內(nèi)容較多 的組織，則應(yīng)在理事會下設(shè)立總經(jīng)理及若干個部門。 同時，組織機構(gòu)的運作也是 通過人員實現(xiàn)的，提高組織機構(gòu)中的人員素養(yǎng)不僅有利于科學(xué)決策， 也有利于加 強決策及組織運作全過程的有效監(jiān)督，確保城中村改造中集體經(jīng)濟組織成員的利 益實現(xiàn)。3.3. 完善城中村集體經(jīng)濟組織的民主決策機制。 完善城中村集體經(jīng)濟組織的民 主決策機制，既要提高參與決策者的素養(yǎng)，又要建立健全決策規(guī)范與制度。我國 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的傳統(tǒng)決策方式是重大決策由最高權(quán)力機構(gòu)一人一票投票表決，目前城中村得決策形式也是如此。 這種方式體現(xiàn)了對民主的