國外內(nèi)河航道保護(hù)的立法分析

1、國外內(nèi)河航道保護(hù)的立法分析    在國內(nèi)外內(nèi)河航道的法律保護(hù)實踐中，航道資源開發(fā)利用各當(dāng)事方利益難以均衡問題，已成為世界性立法的難題，迫使世界上越來越多的國家重視內(nèi)河航道保護(hù)的立法工作。從國外立法保護(hù)經(jīng)驗來看，基本上解決了在航道規(guī)劃、航道養(yǎng)護(hù)資金來源、協(xié)調(diào)航道保護(hù)與其他水資源利用等過程中產(chǎn)生的問題。歐美航運發(fā)達(dá)的國家一直重視航道立法保護(hù)，頒布了許多極具參考價值法律規(guī)范，值得我國借鑒。(一)歐盟內(nèi)河航道的法律保護(hù)在二十七個歐盟成員國中，有十八個擁有內(nèi)河航道，這些國家重視內(nèi)河航道的航道立法工作，制定頒布了一系列關(guān)于內(nèi)河航道規(guī)劃、建設(shè)等等方面的法律規(guī)范。這些法

2、律規(guī)范與歐盟法律體系相互銜接，消除了因各國法律制度規(guī)定不一致帶來的障礙，形成了比較完整的內(nèi)河航道法律保護(hù)體系。1.歐盟內(nèi)河航道的法律保護(hù)總覽第一，統(tǒng)一的專業(yè)管理機(jī)關(guān)。歐洲涉及到航道管理的主管機(jī)構(gòu)有:歐盟委員會和歐洲交通運輸委員會，各流域委會如萊茵河航運中心委員會和多瑙河委員會，其他集中管理機(jī)構(gòu)如泰晤士河水務(wù)局和羅納河公司。歐盟交通委員會有權(quán)對通航標(biāo)準(zhǔn)的制定等提提出規(guī)范性建議，22對內(nèi)河航道的維護(hù)情況擁有權(quán)定期檢查，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)養(yǎng)殖、灌溉、發(fā)電等航道資源的綜合開發(fā)利用與航道資源保護(hù)的關(guān)系。另外，有些國家沒有分流域管理，采取了統(tǒng)一管理的方式如英國泰晤士河水務(wù)局、法國的羅納河公司等，羅納河公司負(fù)責(zé)干流上

3、的防洪、發(fā)電與引水灌溉等流域內(nèi)的水資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)，其先進(jìn)的航道管理模式，為航運事業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。第二，完備的法律體系。歐盟的內(nèi)河航道航運法律保護(hù)主要包括三個層次:一是歐盟委員會立法包括歐盟條約、指令、決定等，通過不同的形式來決定法律法規(guī)的適用范圍和效力;二是各流域委員會立法如萊茵河委員會、多瑙河委員會，各委員會在法律、法規(guī)中也有許多的規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求;三是各成員國立法如德國的聯(lián)邦航道法、挪威的港口與航道法。歐盟的法律政策共同保護(hù)歐盟的內(nèi)河航道，具有以下特點:其一，針對性強(qiáng)。歐盟注意內(nèi)河航道信息及內(nèi)河航道的實時變化，通過對掌握信息的科學(xué)分析，為航道法律政策的制定提供依據(jù)，歐

4、盟一系列的法律規(guī)范、計劃規(guī)劃(如馬可波羅計劃、2010歐洲白皮書)都是為了加強(qiáng)航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高航道的通航能力而制定的;其二，協(xié)調(diào)性高。在內(nèi)河航道的規(guī)劃實施方面，內(nèi)河航道和港口配套公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往跨行政區(qū)域和涉及多個管理部門，需要很好銜接和協(xié)調(diào)進(jìn)行，歐盟通過的法律政策對航道統(tǒng)一保護(hù)加以確認(rèn)，使到整個航運網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)一體化，做到了通盤考慮，協(xié)同實施;其三，科技化程度高。在法律政策中規(guī)定了高科技技術(shù)的引進(jìn)、應(yīng)用及研發(fā)，如電子航道信息系統(tǒng)的應(yīng)用維護(hù)航行安全，提高了航道的利用率。2.德國內(nèi)河航道的法律保護(hù)德國內(nèi)河航道的管理機(jī)關(guān)分為聯(lián)邦政府交通運輸部(以下簡稱交通部)、聯(lián)邦航道建設(shè)管

5、理局、區(qū)域航道航運管理局的、基層航道航運管理局及新建局。依照聯(lián)邦德國航道法規(guī)定由聯(lián)邦政府交通部主管全國航道工作，各個州可以制定符合本地實際的航道規(guī)章、細(xì)則，但不得與上位法相沖突。早在上世紀(jì)德國六十年代頒布了聯(lián)邦航道法，通過補(bǔ)充附件等形式有效地保護(hù)航道資源、保證航道管理工作的有序進(jìn)行，又有水法、交通法、規(guī)劃與建設(shè)法、內(nèi)河航運法等法律規(guī)范共同保護(hù)航道資源的綜合開發(fā)利用。依據(jù)聯(lián)邦德國航道法的授權(quán)，按照流域劃分的七個區(qū)域航道航運局及其他基層分局都有行使航道管理權(quán)的主體資格?！暗聡煌ú肯略O(shè)的司中，有關(guān)航道管理的有三個，司下設(shè)有高級專門航道管理局，地方設(shè)有航道管理分局、新建局(專門負(fù)責(zé)工程建設(shè)的臨時機(jī)構(gòu)

6、)共46個基層航道分局，”24統(tǒng)一管理航道的開發(fā)、建設(shè)與保護(hù)，權(quán)責(zé)明晰，管理高效。每條主要天然河流及人工運河都有專門的管理機(jī)構(gòu)、固定的人員編制、穩(wěn)定的資金來源。航道工程的建設(shè)階段，航道部門成立了工程指揮部，對航道護(hù)岸等工程建設(shè)的施工情況進(jìn)行監(jiān)管，保障航道工程的質(zhì)量過關(guān)。德國擁有發(fā)達(dá)的內(nèi)河航道網(wǎng)，內(nèi)河航道分為11級，航道的兩岸百米范圍內(nèi)為岸線保護(hù)區(qū)，只可以綠化，岸邊居民對此河段具有使用權(quán)和保護(hù)義務(wù)。航道立法涉及航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等方面，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，因此這些法律規(guī)范必然包含了航道規(guī)劃、建設(shè)的專業(yè)知識和技術(shù)。德國重視長遠(yuǎn)規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益，航道建設(shè)中注重高科技的運用。對內(nèi)河航道進(jìn)行了長

7、遠(yuǎn)規(guī)劃，每年都會投入固定資金用于航道養(yǎng)護(hù)、管理，并將養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費納入國家財政預(yù)算，擴(kuò)寬政府資金的來源渠道，如發(fā)行政府債券、無息貸款等形式。把航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為國家基礎(chǔ)交通設(shè)施規(guī)劃的有機(jī)組成部分，重大項目由聯(lián)邦政府出資，如中德運河的擴(kuò)建延伸項目。在航道建設(shè)開工前，進(jìn)行成本分析和可行性研究，做到統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃，分段建設(shè)，保證了航道建成后能及時發(fā)揮效益;以港口為依托，規(guī)劃建設(shè)輻射狀的航道網(wǎng)，溝通工業(yè)區(qū)，重視生態(tài)保護(hù)，統(tǒng)籌工農(nóng)業(yè)和生活用水安全，建成與公路，鐵路相銜接的交通運輸網(wǎng)。設(shè)立航站通過無線電等先進(jìn)通訊手段為船舶提供水文、航道等優(yōu)質(zhì)化信息服務(wù)，保證船舶的安全通行。德國政府投入大筆資金建設(shè)流經(jīng)柏林工

8、業(yè)區(qū)的內(nèi)河航道，使中德運河、易北河的航行條件得到改善，海船可以直接入江，真正實現(xiàn)了江海聯(lián)運。3.荷蘭內(nèi)河航道的法律保護(hù)荷蘭政府管理一些主要航道，其他主要航道和區(qū)域性河流則有由市政管理局和水資源委員會管理。運輸、公共工程和水管理部(以下簡稱運輸部)負(fù)責(zé)荷蘭的交通運輸業(yè)統(tǒng)一管理，運輸部下設(shè)的貨運總司，負(fù)責(zé)本國境內(nèi)的航道航運業(yè)，對航道等水路運輸基礎(chǔ)設(shè)施改良和維護(hù)、規(guī)劃，使水路與公路、鐵路等交通運輸方式銜接，為多式聯(lián)運奠定基礎(chǔ)。運輸部下設(shè)貨運總司，涉及航道管理的運輸部門有航標(biāo)、航運監(jiān)察等部門。航道資源保護(hù)執(zhí)法人員由國家交通監(jiān)察，荷蘭航監(jiān)和水上警察組成，他們分工明確、職責(zé)清晰，形成一個完備的執(zhí)法體系，共

9、同維護(hù)航行安全。自二十世紀(jì)初荷蘭就制定了航道保護(hù)相關(guān)的專門法律，將保護(hù)了公共交通運輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)上升為國家意志，有助于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的內(nèi)河航道網(wǎng)建設(shè)和水資源綜合利用。荷蘭的內(nèi)河航道適合從三百噸的小船到            萬噸級運輸隊不同類型的船舶和船隊通航，促進(jìn)集裝箱運輸?shù)榷喾N運輸方式的迅猛發(fā)展。荷蘭政府投資了上百億荷蘭盾用于內(nèi)河航道網(wǎng)的建設(shè)和維護(hù)，其中2/5用于擴(kuò)寬狹窄水道，有效延長了航道的通航里程，其余資金被用于航道的保護(hù)，極大改善航運的客貨運輸條件，實現(xiàn)了江海聯(lián)運。在制

10、定航道規(guī)劃時，綜合考慮了航運安全性、地理環(huán)境條件等方面的要求，優(yōu)化資源配置，以從對航道的先期投資中實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。積極開發(fā)引進(jìn)包含主要航道信息在內(nèi)的航運信息系統(tǒng)，運用船舶交通服務(wù)等技術(shù)，提供船舶的航行情況，實時更新航道信息，從而提高航道通航效率，監(jiān)測水路運輸和水質(zhì)情況，保證航行安全，來盡量降低堵塞航道和污染航道等事故發(fā)生頻率。以航道為主軸，按照航道的水文條件和船舶類型，挖掘港池，使航道資源得到更好的保護(hù)和開發(fā)利用。荷蘭一直致力于不易淤積的內(nèi)河深水航道的建設(shè)，使得阿姆斯特丹港口的地位更加鞏固，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長。 (二)美國的航道法律保護(hù)1.法律規(guī)范歷經(jīng)百年發(fā)展，美國成為世界航運

11、強(qiáng)國。美國政府一直重視航道立法保護(hù)，頒布了許多極具參考價值法規(guī)、規(guī)章及政策，保護(hù)內(nèi)河航道已經(jīng)具有比較成熟的立法經(jīng)驗。1787年美國聯(lián)邦憲法規(guī)定和大陸會議在西北法就宣布美國的內(nèi)河航道具有公益性，是公共航道，不得對貨物、船舶征收稅費。1820年國會通過了有關(guān)法案，設(shè)立內(nèi)河基金，明確航道建設(shè)資金的主要來源是國家。1824年美國國會通過了改善俄亥俄河和密西西比河航道條件法法案，對河流的疏浚、養(yǎng)護(hù)、治理、擴(kuò)寬航道的做出了明確規(guī)定。這是近代第一部專門航道保護(hù)的法律，批準(zhǔn)組建的陸軍工程兵團(tuán)是第一個專門的航道建設(shè)管理機(jī)關(guān)，此后頒布的多部法律擴(kuò)展了陸軍工程兵團(tuán)管理的流域范圍，從俄亥俄河和密西西比河擴(kuò)展到全國，將

12、職能范圍從航道建設(shè)擴(kuò)充到航運管理、防洪、水利等方面，增加了航道管理的機(jī)關(guān)，使航道管理的各個環(huán)節(jié)都有法律法規(guī)的保護(hù)。1916年航運法、1984年航運法、1998年航運改革法、面向21世紀(jì)的交通運輸平衡法案等法律對航道的繼續(xù)開發(fā)治理和航運發(fā)展做出了明確規(guī)定。2.主管機(jī)關(guān)美國涉及航道管理的主要機(jī)構(gòu)有海運管理局、圣勞倫斯航道發(fā)展公司、陸軍工程團(tuán)、聯(lián)邦海事委員會、海岸警備隊等。其中海運管理局主管航運事務(wù)，圣勞倫斯航道發(fā)展公司負(fù)責(zé)圣羅倫斯航道發(fā)展通行費用的收取等管理工作。陸軍工程團(tuán)全面負(fù)責(zé)美國內(nèi)河航道的規(guī)劃、施工、運行和管理，在規(guī)劃制定河流開發(fā)方案時，力求航道資源綜合利用效益最優(yōu)，保證了內(nèi)河航道得到高效、

13、合理開發(fā)。海岸警備隊是美國海上(包括內(nèi)河)惟一的執(zhí)法力量，政府賦予其海上安全、海上執(zhí)法、海上自然資源和環(huán)境保護(hù)、助航設(shè)施管理和國防五大任務(wù)，經(jīng)費由聯(lián)邦政府預(yù)算支出。海岸警備隊直屬國防部，不存在利益驅(qū)動。由于歷史等方面的原因，美國聯(lián)邦政府一直未對航運業(yè)由一個統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)實行全續(xù)開發(fā)與治理。此法案對密西西比河水系航運的開發(fā)起到了十分關(guān)鍵的作用。管理，而是分設(shè)于不同部門或單位。但多個不同監(jiān)管主體具有較為明確的法定職責(zé)，依法對不同領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，基本上避免了多頭監(jiān)管可能帶來的職責(zé)交叉的問題，這也是美國航運體制中的最突出特點。3.法律保護(hù)中的規(guī)劃與養(yǎng)護(hù)美國設(shè)置河流開發(fā)計劃必須經(jīng)國會批準(zhǔn)，以立法形式確定開發(fā)標(biāo)

14、準(zhǔn)和程序，航道建設(shè)所需資金(包括內(nèi)河基金在內(nèi))，應(yīng)先經(jīng)國會批準(zhǔn)然后由聯(lián)邦政府財政統(tǒng)一撥付，將航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)上升為國家意志。經(jīng)過多年不遺余力的建設(shè)，得益于完整、統(tǒng)一、高效的規(guī)劃、管理及監(jiān)督體制，密西西比河水系等內(nèi)河航道系統(tǒng)才有了現(xiàn)在的發(fā)展，航道開發(fā)的工程效益十分明顯。近年來，美國重視內(nèi)河水系的開發(fā)投資，用靈活籌措的方式保證了用于航運工程設(shè)施建設(shè)的資金，其后期帶來的經(jīng)濟(jì)效益相當(dāng)可觀如減少洪災(zāi)造成的損失，促進(jìn)了沿岸地區(qū)工農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的興盛和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國用于航道養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費來源多元化，市場化程度高，對航道養(yǎng)護(hù)資金的使用和航道工程建設(shè)質(zhì)量規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)管程序。密西西比河航道保護(hù)是美國航道保護(hù)的縮影

15、。在對密西西比河的開發(fā)利用過程中以法律或其他形式確立了航運在水資源開發(fā)的地位。在制定航道規(guī)劃時，合理調(diào)配用水量，堅持以航運為主，兼顧防洪、養(yǎng)殖、旅游及灌溉等各方利益的原則，對密西西比河干流中游和下游主要航道進(jìn)行渠化，修建船閘、升船機(jī)等建筑物，改善通航條件。在規(guī)劃航道設(shè)計時注重長遠(yuǎn)效益，根據(jù)干支流各個河段河道特性及地理水文條件，在密西西比河支流上游修筑閘壩和分洪區(qū)，用以分流洪水、攔截泥沙、調(diào)節(jié)航運用水，增加通航水深;在密西西比河中下游大力修建渠化堤壩，為航運、用水、灌溉等提供便利。在整個航道開發(fā)與保護(hù)過程兼顧了干流和主流，做到了上游和下游并重，形成了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。美國根據(jù)內(nèi)河航道發(fā)展的客觀規(guī)律制定科

16、學(xué)合理的規(guī)劃，減少了法律政策保護(hù)的滯后，促進(jìn)了航運事業(yè)的繁榮。 (三)借鑒國外航道保護(hù)立法經(jīng)驗的可行性1.在航道的立法保護(hù)上具有共性我國與歐盟、美國等西方水運發(fā)達(dá)國家在內(nèi)河航道法律保護(hù)在以下方面具有共性:第一，立法目的具有共性。西方水運發(fā)達(dá)國家通過法律保護(hù)內(nèi)河航道建設(shè)、規(guī)劃，保障航運事業(yè)的繁榮發(fā)展，以促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的興盛。我國內(nèi)河航道立法目的是保障航道暢通和航運安全，充分發(fā)揮水上交通促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用。二者都是為了保障航道暢通和發(fā)展水運事業(yè)，促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的繁榮興盛。第二，立法的背景具有共性。上世紀(jì)九十年代末，歐盟公路運輸?shù)冉煌ㄟ\輸方式的高速增長，生態(tài)問題頻現(xiàn)，成為制約歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶

17、頸。在此背景下，內(nèi)河運輸污染少、能耗低的優(yōu)勢使歐盟重視了航道的保護(hù)，制定頒布了一系列全面管理、建設(shè)內(nèi)河航道發(fā)展的法律政策，催生了航運事業(yè)的復(fù)蘇，取得了令人矚目的成就。在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，水路運輸方式受其他運輸方式興盛的制約，內(nèi)河航道在交通運輸體系中的基礎(chǔ)地位日趨式微，而后全球能源危機(jī)使國家重視了內(nèi)河航運的發(fā)展，通過立法對內(nèi)河航道進(jìn)行保護(hù)，內(nèi)河航運逐步復(fù)蘇。二者通過立法保護(hù)航運發(fā)展的歷程相似。第三，立法過程中存在的問題具有共性。美國內(nèi)河航道網(wǎng)以密西西比河為主干，其通航建筑物是按照五十年使用壽命設(shè)計，很多通航建筑物出現(xiàn)了建筑老舊、設(shè)施要需維修等問題，   &#

18、160;        需要及時調(diào)整相應(yīng)的法律規(guī)范予以解決。歐美許多內(nèi)河流經(jīng)多個縣、省甚至不同國家和地區(qū)，給內(nèi)河航道的綜合開發(fā)利用帶來困難，提高了統(tǒng)一航道立法的難度。我國的內(nèi)河航道網(wǎng)以長江等河流為主干，長江上的建筑設(shè)施也存著此類問題，助航設(shè)施不能滿足現(xiàn)代化航運發(fā)展的要求，需要調(diào)整現(xiàn)行法律規(guī)范的相關(guān)條款。長江流經(jīng)我國多個省份，內(nèi)河航道資源的開發(fā)利用在不同的行業(yè)間難以協(xié)調(diào)，航道養(yǎng)護(hù)費收取的程序、標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一規(guī)定，易造成航運市場的混亂。2.國外存在專門的航道立法世界上水運發(fā)達(dá)國家都十分重視航道立法。美國頒布了多部法律法規(guī)對航道進(jìn)行保護(hù)，形成了比較完整的航道保護(hù)法律體系?！霸谶^去的100多年中，美國連續(xù)發(fā)布的與航道有關(guān)的法律法規(guī)，使得在航運開發(fā)的規(guī)劃、航道工程項目的實施、航道的養(yǎng)護(hù)等各方面都有相應(yīng)的法律法規(guī)?！比R茵河沿岸各國早在1816年就簽訂曼海姆一萊茵河航道公約，該公約規(guī)定了萊茵河的自由航行權(quán)、免稅權(quán)及各國對航道養(yǎng)護(hù)的義務(wù)。荷蘭自二十世紀(jì)初就制定了航道保護(hù)、泥土廢棄等與航道相關(guān)的法律，致力于建設(shè)四通八達(dá)的內(nèi)河航道網(wǎng)。原聯(lián)邦德國制定了聯(lián)邦航道法，規(guī)定了航道管理機(jī)構(gòu)分為區(qū)域航道航運局及其他基層分局，賦予其行使航道管理權(quán)的主體資格。3.國外經(jīng)驗具有先進(jìn)性