我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的失衡與重構(gòu)

1、    我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的失衡與重構(gòu)            作者：謝群 員曉哲時(shí)間：2007-11-23 15:11:00                     摘要理論分析和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，應(yīng)依據(jù)公共產(chǎn)品的

2、層次和特性，構(gòu)建政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、非營(yíng)利性組織（也稱第三部門）四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體卻存在著嚴(yán)重失衡的問題，從根本上制約著農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行改革與重構(gòu)，要營(yíng)造一種有益于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主體多元化和多層次制度安排的良好的政策與制度環(huán)境。 關(guān)鍵詞農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡政府自建國(guó)以來，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，但每次變遷的結(jié)果都沒有從根本上解決供給效率低下的問題，制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從根本上講，供給效率低下的深層原因就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度出現(xiàn)了失衡，其中供給主體的失衡尤為突出。本文試圖在界定供

3、給主體的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的失衡現(xiàn)象進(jìn)行深入剖析，進(jìn)而提出重構(gòu)的政策建議。二、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡的原因及其效應(yīng)分析理論分析和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，應(yīng)依據(jù)公共產(chǎn)品的層次和特性，構(gòu)建政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、非盈利性組織（也稱第三部門）四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體結(jié)構(gòu)。但目前我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，在供給主體方面卻存在著嚴(yán)重失衡的問題。（1）農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體單一，缺乏政府以外的其他參與者?，F(xiàn)行體制下，私人組織、第三部門等參與主體受政府政策、產(chǎn)權(quán)界定和自身文化素質(zhì)等因素的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府仍是單一的供給主體。其表

4、現(xiàn)為：1私人組織（包括企業(yè)）參與不夠。公共物品私人供給的一個(gè)重要障礙就是公共物品所具有的非排他性，致使收費(fèi)變得不可能或者在經(jīng)濟(jì)上不劃算。無論是科斯定理提出的解決外部性的辦法，還是布坎南提出的“俱樂部理論”，都強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)和效率之間的聯(lián)系。因而，解決公共產(chǎn)品私人供給問題的前提條件是公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)明晰。改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)不明晰，產(chǎn)權(quán)殘缺阻礙了私人組織參與公共產(chǎn)品的供給。同時(shí)，在我國(guó)，農(nóng)村公共產(chǎn)品最大的受益者農(nóng)民缺乏對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行供給的激勵(lì)。由于公共產(chǎn)品本身的特性，決定了農(nóng)民同其他多數(shù)人一樣，都希望由別人來提供，自己能成為“免費(fèi)搭車者”。2農(nóng)村第三部門的發(fā)展滯后。第三部門通常是指

5、區(qū)別于政府組織和市場(chǎng)組織之外的非政府組織、非營(yíng)利組織的集合，是那些主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)和公共福利事業(yè)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，其共同特征是民間性、自治性、志愿性、非營(yíng)利性、公益性和合法性等。第三部門的主要作用在于它能提供政府和市場(chǎng)都無法有效提供的公共產(chǎn)品，可以對(duì)多樣、快速變化的社會(huì)需求做出及時(shí)的反應(yīng)，從而為需求特殊的人群提供特別的公共產(chǎn)品，滿足人們多樣化的需求。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來，公共產(chǎn)品主要由政府來負(fù)責(zé)供給，私人組織和第三部門的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到充分發(fā)揮。3農(nóng)村社區(qū)作用沒有得到充分發(fā)揮。近些年來，不少國(guó)家對(duì)政府、市場(chǎng)與社區(qū)的角色重新定位，特別是把傳統(tǒng)政治學(xué)、行政學(xué)很少討論的“社區(qū)”概念，視為設(shè)計(jì)未來公共事

6、務(wù)治理模式的關(guān)鍵因素，由此，“社區(qū)主義”在歐美國(guó)家?guī)缀跻殉蔀橥卣构补芾眍I(lǐng)域的新思潮。社區(qū)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的“制度化的社會(huì)自治領(lǐng)域”，對(duì)于解決社區(qū)性公共問題、自給社區(qū)性公共物品、實(shí)現(xiàn)社區(qū)性公共利益發(fā)揮著極大的作用。在我國(guó)農(nóng)村，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級(jí)組織的滲透，村民委員會(huì)部分失去了應(yīng)有的自治色彩，成了具有行政權(quán)力的“準(zhǔn)政府”，難以準(zhǔn)確的表達(dá)農(nóng)民的意愿，難以發(fā)揮自治組織在村級(jí)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)作用。（2）供給責(zé)任不清，供給主體錯(cuò)位。公共產(chǎn)品自身的特性，決定了政府必然是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要供給主體。但在實(shí)際中，中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任劃分上不盡合理，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的錯(cuò)位。1

7、有關(guān)政府在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品上的缺位。與城市公共產(chǎn)品相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品的明顯特征是純公共產(chǎn)品少，準(zhǔn)公共產(chǎn)品多，并且界限相對(duì)模糊，加之農(nóng)村地域的分散和自然環(huán)境的差異，其生產(chǎn)帶有分散性，因而政府提供與否的收縮性較大。在我國(guó)，當(dāng)涉及兩級(jí)或多級(jí)政府間的共同事務(wù)時(shí)，中央政府、各省、市、縣及鄉(xiāng)政府在公共產(chǎn)品供給責(zé)任的確認(rèn)、調(diào)整機(jī)制及分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)等方面，缺乏一個(gè)明確有效的分擔(dān)機(jī)制，隨意性較大。例如，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、計(jì)劃生育都是國(guó)家的基本國(guó)策，具有很強(qiáng)的溢出效應(yīng)，屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由中央政府提供和融資，但實(shí)際上這些供給責(zé)任推給了縣鄉(xiāng)政府以及村委會(huì)來負(fù)責(zé)。2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在供給過程中的錯(cuò)位。一方面，由于上級(jí)政府的

8、缺位，鄉(xiāng)政府承擔(dān)著與其財(cái)力極不相稱的職能，支出負(fù)擔(dān)沉重；另一方面，由于鄉(xiāng)政府職能過寬，機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，生產(chǎn)性支出處于萎靡狀態(tài)，影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。3村民自治組織村民委員會(huì)在供給過程中的困境。村委會(huì)是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的公共物品的組織者，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系沒有理順的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常利用政治權(quán)威將屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品的供給責(zé)任推卸給村委會(huì)，從而影響到村級(jí)公共產(chǎn)品的有效供給。（3）中央與地方固有事權(quán)及支出責(zé)任的界定不夠明確。主要體現(xiàn)在：中央政府把本應(yīng)由自己供給的公共物品，通過轉(zhuǎn)移事權(quán)交由縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)村社區(qū)提供。由于中央政府在下放事權(quán)的同時(shí)，并沒有相應(yīng)賦予農(nóng)村基層政府和社區(qū)足夠的預(yù)算資金

9、，只能由農(nóng)村基層政府和社區(qū)自行解決，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。（1）單靠政府提供無法滿足農(nóng)民實(shí)際需求，從根本上制約了農(nóng)村的發(fā)展。隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)戶對(duì)公共產(chǎn)品的需求越來越多。單一的政府供給主體，因財(cái)力限制和供給的強(qiáng)制性很難完全滿足農(nóng)戶的有差異的公共產(chǎn)品需求，既影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，又導(dǎo)致農(nóng)村黨群和干群關(guān)系的緊張。（2）政府作為唯一的供給主體使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道過于單一，導(dǎo)致農(nóng)民不堪重負(fù)。隨著公共產(chǎn)品種類的增多，范圍的擴(kuò)大，公共支出不斷增加，政府籌集不到足夠的公共資源，政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給越來越喪失主渠道的作用。在政府不能發(fā)揮農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主渠道作用的情況

10、下，其他供給渠道又沒有形成，為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府就不得不強(qiáng)行向農(nóng)民攤派各種費(fèi)用和勞動(dòng)，集資興建社會(huì)公益事業(yè)，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。（3）單一、失衡的供給主體制度，使政府從供給機(jī)制上管死了一切，限制著企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體等的參與，也給政府的供給部門提供了充分的尋租機(jī)會(huì)，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品水平的巨大差距（馬曉河、方松海，2005）。長(zhǎng)期以來政府的重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)政策，使有限的資源源源不斷的從農(nóng)村流向城市，形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給體系。在農(nóng)村，農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需要的公共產(chǎn)品大都由農(nóng)民上繳稅費(fèi)的方式自己來承擔(dān)，而且公共產(chǎn)品無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都

11、劣于城市公共產(chǎn)品，這對(duì)于農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)來講，顯然有失公平。三、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體重構(gòu)中的制度安排對(duì)上述農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡的狀況，必須在深化農(nóng)村改革中，改變政府作為公共產(chǎn)品唯一提供主體的尷尬局面。筆者認(rèn)為，在進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體重構(gòu)中，最重要的是，必須營(yíng)造一種有益于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主體多元化和多層次制度安排的、良好的政策與制度環(huán)境。1.以人為本，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，建立城鄉(xiāng)一體化均衡的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度站在實(shí)現(xiàn)以人為本、“五個(gè)統(tǒng)籌”、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的戰(zhàn)略意義和緊迫性，從根本上實(shí)現(xiàn)發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變。按照新的發(fā)

12、展觀的要求，指導(dǎo)增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的各項(xiàng)實(shí)踐。擺脫傳統(tǒng)的根深蒂固的城鄉(xiāng)居民社會(huì)權(quán)益“天然有別”的思想觀念的束縛；進(jìn)一步推進(jìn)政府自身改革，加快實(shí)現(xiàn)政府角色和職能的轉(zhuǎn)換，樹立以人為本的執(zhí)政理念，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)；徹底改變“重城輕鄉(xiāng)”、“重城輕農(nóng)”的國(guó)家公共產(chǎn)品制度安排，盡快建立起城鄉(xiāng)一體化的均衡的公共產(chǎn)品供給體系，向城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品。2.政府提供相應(yīng)政策，充分調(diào)動(dòng)其他供給主體的積極性和優(yōu)勢(shì)各級(jí)政府可通過精心策劃和宣傳，以及提供補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、直接委托或各種優(yōu)惠政策等多種方式，引導(dǎo)、支持、鼓勵(lì)、吸引政府以外的其他組織和個(gè)人對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的積極參與，并積極引導(dǎo)、幫助、支持其他組織和個(gè)人形成一

13、種穩(wěn)定的或制度化的參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效機(jī)制。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化，一定要對(duì)建成后的農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，該屬集體的就歸集體，該屬農(nóng)民個(gè)人的就歸農(nóng)民個(gè)人，千萬不能做侵犯農(nóng)民利益的事。產(chǎn)權(quán)作為一種強(qiáng)制性的制度安排，只能由政府來界定。只要產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰了，農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元供給主體結(jié)構(gòu)才能有效形成。3.加快建立農(nóng)村自主治理的村民自治組織，完善和探討村民自治的多種實(shí)現(xiàn)形式我國(guó)廣大的農(nóng)民普遍生活于分散的村落之中，實(shí)行村民自治更容易符合農(nóng)村的村情民意和提高農(nóng)民的滿意度，更容易激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的熱情。要讓自治組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品中發(fā)揮主導(dǎo)作用，就必須激活民間組織的各種積極作

14、用，完善和探討村民自治的多種實(shí)現(xiàn)形式，加強(qiáng)農(nóng)民的汲取機(jī)制、共識(shí)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、整合機(jī)制和利益再分配等機(jī)制的建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使農(nóng)民真正成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的參與者、受益者、監(jiān)督者和管理者，走上農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的正確之路。4.建立、健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關(guān)法律、法規(guī)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給必須要有法律的保障。如上所述，解決我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給必須要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品的統(tǒng)籌供給。大家普遍認(rèn)同應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的不同層次來確定各級(jí)政府的供給責(zé)任。在我國(guó)，由于農(nóng)民是一個(gè)龐大的弱勢(shì)群體，只有通過法律的規(guī)定，使農(nóng)村公共物品供給相關(guān)制度法律化、規(guī)范化，才能切實(shí)保障我國(guó)農(nóng)民的切身利益。就我國(guó)目前而言，一方面要加快修改不適應(yīng)新形勢(shì)的相關(guān)法律、法規(guī)；另一方面還要細(xì)化、完善并制定、出臺(tái)新的有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關(guān)法律、法規(guī)，