深圳農(nóng)地國有化與城市化陷阱

1、深圳農(nóng)地國有化與城市化陷阱摘要：本文介紹深圳市農(nóng)地國有化的背景及政策，并以寶安區(qū)新安街道辦上合社區(qū)為例，分析這一農(nóng)地國有化政策對(duì)原村民及農(nóng)村的影響。深圳農(nóng)地國有化使 27 萬農(nóng)民喪失了據(jù)以形成自生能力的土地要素所有權(quán)，實(shí)質(zhì)是城市化的陷阱。為保障農(nóng)民土地權(quán)益，地權(quán)歸農(nóng)及農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)化勢(shì)在必行。關(guān)鍵詞：城市化；農(nóng)地國有化；地權(quán)歸農(nóng)；農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)化中圖分類號(hào)： F327.65文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 1007-7685(2008)01-0111-052003 年底，深圳市以一種特殊的方式實(shí)現(xiàn)“全國第一個(gè)沒有農(nóng)村的城市”的城市化目標(biāo)，27 萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，956 平方公里農(nóng)村土地由集體所有“轉(zhuǎn)為

2、”國家所有。深圳農(nóng)地國有化作為“特例” ，在取得完全城市化的背后，其實(shí)質(zhì)卻鮮為人知。本文將介紹深圳市農(nóng)地國有化的背景及相關(guān)政策，并以寶安區(qū)新安街道辦上合社區(qū)為例，分析這一政策對(duì)原村民及農(nóng)村的影響，最后揭示這一城市化政策的實(shí)質(zhì)，提出保障農(nóng)民土地權(quán)益的政策措施。一、城市化遭遇用地瓶頸是深圳農(nóng)地轉(zhuǎn)國有的背景根據(jù) 2003 年中共深圳市委、市政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見 (以下簡稱意見 )，加快兩區(qū)城市化步伐，對(duì)縮小特區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展差距，把深圳建成我國現(xiàn)代化中心城市和國際化城市具有重大戰(zhàn)略意義。這似乎是深圳此次城市化的初衷，但真實(shí)的原因則是深圳城市化遭遇嚴(yán)重的用地瓶頸。自成立經(jīng)濟(jì)特區(qū)

3、以來，深圳市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市化與工業(yè)化進(jìn)程位居全國之首。在城市化與工業(yè)化的過程中，土地價(jià)格急劇上升，農(nóng)村地區(qū)以集體土地建設(shè)廠房、宿舍、商鋪等物業(yè)獲取可觀的租金收益，農(nóng)民日益認(rèn)識(shí)到土地資源的珍貴與價(jià)值。通過國家征用將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，在寸土寸金的深圳已難以為繼。經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)用地供應(yīng)緊張，關(guān)外大量土地尚未開發(fā)，深圳城市化遭遇嚴(yán)重的用地瓶頸，而政府征用農(nóng)村集體土地困難重重，為了不致“落后于時(shí)代的發(fā)展要求” ，深圳城市化不得不另辟蹊徑。二、村民轉(zhuǎn)居民、集體土地轉(zhuǎn)國有是深圳城市化之路深圳農(nóng)村集體土地國有化并非采用國家征用方式，其主要措施為：原鎮(zhèn)、村兩級(jí)的行政建制變更為城市街道、居委建制；原村民

4、陸續(xù)轉(zhuǎn)為城市居民并相應(yīng)獲得深圳市社保待遇；原鎮(zhèn)、村兩級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份合作公司。城市化政策的核心是寶安、龍崗兩區(qū)約956 平方公里的集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有。然而，政府僅對(duì)其中265 平方公里純農(nóng)業(yè)用地 “適當(dāng)補(bǔ)償” ；360 平方公里未曾承包到戶的農(nóng)村山林地以“默認(rèn)國有”原則被自然地轉(zhuǎn)為國家所有；另外300 多平方公里“已建成區(qū)”則作為歷史遺留問題視為征地處理，政府承認(rèn)農(nóng)民對(duì)“已建成區(qū)”的土地使用權(quán)，不追究違規(guī)責(zé)任，但須把“已建成區(qū)”的土地權(quán)屬統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國有，且不再對(duì)農(nóng)地征用作任何補(bǔ)償。(一 )純農(nóng)業(yè)用地“適當(dāng)補(bǔ)償”低于征地補(bǔ)償。2003 年，政府對(duì) 265 平方公里純農(nóng)業(yè)用地的“適當(dāng)補(bǔ)

5、償”低于2002年深圳市征用土地實(shí)施辦法規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于2003年轉(zhuǎn)地已將原村民轉(zhuǎn)為城市居民并賦予其社保待遇，轉(zhuǎn)地補(bǔ)償費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。1、2003 年轉(zhuǎn)地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際為2002 年征地的土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)之和。2003 年轉(zhuǎn)地將土地分為三類，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為：24000 元畝、 17000 元畝、 12000元畝。 2002 年征地規(guī)定山林地可獲得土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì) 8000 元畝，但在此次轉(zhuǎn)地中山林地“默認(rèn)國有” ，對(duì)此類土地?zé)o任何補(bǔ)償。2、2003 年轉(zhuǎn)地的青苗補(bǔ)償費(fèi)分類標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低。首先，對(duì)水田、菜地、旱地、茶園及菠蘿、

6、葡萄、火龍果等青苗和雜林木、魚塘的青苗補(bǔ)償， 2002 年征地規(guī)定補(bǔ)償上下限，2003 年轉(zhuǎn)地對(duì)上述各類土地的青苗補(bǔ)償則取2002年征地補(bǔ)償?shù)纳舷拗?。其中，旱地青苗轉(zhuǎn)地補(bǔ)償最低，為 600元畝；茶園青苗轉(zhuǎn)地補(bǔ)償最高，為4000 元畝；魚塘只補(bǔ)償開發(fā)費(fèi)及搬遷費(fèi)。其次，根據(jù)荔枝、龍眼的種植年限，2002 年征地青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為五類；2003 年轉(zhuǎn)地對(duì)荔枝龍眼果樹規(guī)定種植年限與樹冠直徑的雙重并列標(biāo)準(zhǔn)，往往使果樹適用較低的分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民的實(shí)際青苗補(bǔ)償收入減少。如，對(duì)樹冠直徑為 1 2 米的荔枝龍眼青苗， 2002 年征地補(bǔ)償費(fèi)最高可達(dá) 1.6 萬元畝； 2003 年轉(zhuǎn)地對(duì)種植年限為 1 5 年且樹

7、冠直徑為 13 米的荔枝龍眼青苗補(bǔ)償費(fèi)僅為2000 元畝。對(duì)雜果類的青苗，2003 年轉(zhuǎn)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也普遍低于 2002 年征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。3、對(duì)地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低。2002 年征地規(guī)定了10類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 2003 年轉(zhuǎn)地按 “重置成本價(jià)” 、“評(píng)估經(jīng)營損失”予以補(bǔ)償；至于苗圃、花木場(chǎng)、風(fēng)景樹、古樹等的補(bǔ)償，征地與“轉(zhuǎn)地”的補(bǔ)償辦法差別不大。(二 )已建成區(qū)土地收歸國有。已建成區(qū)的土地性質(zhì)可上溯到 20 世紀(jì) 90 年代初。 1993 年寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國土管理暫行辦法 (以下簡稱暫行辦法 )對(duì)兩區(qū)農(nóng)村集體所有制土地的使用權(quán)做出規(guī)定，農(nóng)村集體組織非農(nóng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為：各行政村工商用地，按每人1

8、00 平方米計(jì)算；農(nóng)村居民住宅用地，每戶基底投影面積不超過100 平方米；農(nóng)村道路、市政等公共設(shè)施用地，按每戶200 平方米計(jì)算，在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)范圍外的，可按每戶300 平方米計(jì)算。用地標(biāo)準(zhǔn)外的農(nóng)業(yè)用地不得擅自改為非農(nóng)建設(shè)用地。暫行辦法并未遏制兩區(qū)農(nóng)地的非農(nóng)開發(fā)，在寶安、龍崗兩區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村鎮(zhèn)，村民自行進(jìn)行了“城市化”：幾乎所有的農(nóng)地都被用于工商開發(fā)，農(nóng)民的收益已不再來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而幾乎全靠廠房與房屋的租金收入。寶安、龍崗兩區(qū)總計(jì)約300 多平方公里的農(nóng)地被農(nóng)民自發(fā)用于工商開發(fā)。2002 年深圳市實(shí)施“兩個(gè)規(guī)定” ，特區(qū)農(nóng)民擅自開發(fā)作住宅、工商用途的農(nóng)地，被視作違法建筑。 管理辦法規(guī)定寶

9、安、龍崗兩區(qū)的歷史遺留違法建筑的處理適用上述兩個(gè)規(guī)定，處置辦法的總原則是：補(bǔ)辦征地手續(xù)、補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同、確認(rèn)產(chǎn)權(quán)并繳納相應(yīng)的地價(jià)款或罰款。這意味著農(nóng)民擅自開發(fā)建設(shè)農(nóng)地等同于無補(bǔ)償征地，土地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)為國有。(三 )村民轉(zhuǎn)居民享受社保待遇。根據(jù)意見規(guī)定，城市化后兩區(qū)符合年齡條件的原村民均按城市企業(yè)員工標(biāo)準(zhǔn)參加深圳市的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，并享受城市居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2003 年深圳市寶安區(qū)、龍崗區(qū)城市化人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡辦法(以下簡稱過渡辦法)，滿足下列條件的城市化人員可參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)：兩區(qū)原農(nóng)業(yè)戶籍村民； 年滿 18 周歲；參與股份合作公司分紅。 過渡辦法規(guī)定，政府每年

10、從兩區(qū)國土基金總收入中劃撥 3 5進(jìn)人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，用于彌補(bǔ)城市化人員養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的不足。城市化人員以股份合作公司為單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)比例為繳費(fèi)基數(shù)的 14，其中單位繳納 9、個(gè)人繳納 5 (由參保單位代扣代繳 )。繳費(fèi)基數(shù)界于本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資的 60 300。城市化人員養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)按繳費(fèi)基數(shù)的 11、 3分別計(jì)入個(gè)人賬戶和共濟(jì)基金。從政策規(guī)定看，深圳此次轉(zhuǎn)地似乎為原村民提供較完善的社會(huì)保障及醫(yī)療待遇，解決了村民的后顧之憂。深圳農(nóng)地國有化的“創(chuàng)舉”雖然為城市化與工業(yè)化儲(chǔ)備大量的建設(shè)用地，但這種土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的變更對(duì)深圳 27 萬原農(nóng)民而言是得不償失。三、深圳市寶安區(qū)新安街道

11、辦上合社區(qū)的案例分析按照深圳市政府最新測(cè)算，此次對(duì) 256 平方公里集體土地進(jìn)行“適當(dāng)補(bǔ)償”大約需要 150 160 億元。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，平均每畝土地補(bǔ)償額為4.2 4.5 萬元，平均每個(gè)農(nóng)民補(bǔ)償5.2 5.6 萬元。本節(jié)以寶安區(qū)新安街道辦上合社區(qū)為例分析這一農(nóng)地國有化政策對(duì)深圳原農(nóng)村及村民的影響。新安街道辦是寶安區(qū)委區(qū)政府所在地，轄區(qū)總面積24 平方公里，總?cè)丝?4 萬人，其中常住戶籍人口8 萬多人。轉(zhuǎn)地前，新安管轄 16 個(gè)社區(qū)居委會(huì)和上合、翻身、安樂、甲岸四個(gè)行政村。此次轉(zhuǎn)地，上述四個(gè)行政村均轉(zhuǎn)為社區(qū)居委會(huì)，其中上合社區(qū)人口總數(shù)與占地面積最大，所受影響最顯著，其情況具有典型意義。1、每畝農(nóng)地

12、適當(dāng)補(bǔ)償3.2 萬元。 上合社區(qū)在此次轉(zhuǎn)地中共有10 宗合計(jì)1231.7畝集體土地被轉(zhuǎn)為國有，其中菜地10畝、魚塘173 畝、平地園地610.1畝、丘陵園地438.5畝。這些集體土地為“適當(dāng)補(bǔ)償”的對(duì)象，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)由新安上合股份合作公司繼受，青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)直接支付給農(nóng)民個(gè)人。這 1231.7 畝集體土地共獲得1985.7 萬元土地補(bǔ)償費(fèi)，其中菜地、魚塘、平地園地及丘陵園地的土地補(bǔ)償費(fèi)分別為6.92 萬元、 415.3 萬元、 1037.3 萬元、 526.2 萬元，平均每畝土地的土地補(bǔ)償費(fèi)為1.6 萬元。上合股份合作公司繼受近2000 萬元

13、的土地補(bǔ)償費(fèi)， 實(shí)質(zhì)上成為股份合作公司為所轄城市化人員繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的資金來源。關(guān)于青苗及地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)情況，本文只有其中6 宗土地的數(shù)據(jù)。這6宗土地面積合計(jì)988.5畝，涉及分戶業(yè)主93 人次，平均每一分戶業(yè)主經(jīng)營土地10.6 畝。其中荔枝、龍眼共13361棵，雜果235棵，獲得果樹青苗費(fèi)1510.1萬元、魚塘搬遷費(fèi)38.1萬元、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)114 萬元、菜地青苗補(bǔ)償費(fèi)1.4 萬元，合計(jì) 1665 萬元，平均每畝土地獲得青苗及地上附著物補(bǔ)償 1.6 萬元，平均每一分戶業(yè)主獲得青苗及地上附著物補(bǔ)償 17.9 萬元。此次轉(zhuǎn)地使上合社區(qū) 123l 畝集體土地轉(zhuǎn)為國有，平均每畝土地獲得的

14、補(bǔ)償合計(jì) 3.2 萬元。這種所謂的 “適當(dāng)補(bǔ)償”遠(yuǎn)低于原村民失地的機(jī)會(huì)成本。深圳農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在國民經(jīng)濟(jì)中的比重雖低，但其農(nóng)業(yè)多以附加值高的水果、蔬菜及水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)為主，單位面積耕地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值很高，且有不斷上升趨勢(shì)。如，2002 年到 2004 年深圳每畝耕地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值分別為5.9、6.4、7.2 萬元畝，遠(yuǎn)高于3.2 萬元畝的適當(dāng)補(bǔ)償。2、已建成區(qū)土地轉(zhuǎn)國有。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上合社區(qū)在此次轉(zhuǎn)地過程中處理歷史遺留違法私房44 棟，涉及業(yè)主69人，其中非原村民 10 人，原村民 59 人。違法私房土地面積合計(jì) 6104 平方米，建筑面積 31558 平方米，其中，單棟違法私房建筑面積最大為 1561 平

15、方米，最小為 272 平方米；層數(shù)最多為 7 層，最少為 3 層。根據(jù)違法私房處理辦法， 11 棟總建筑面積低于 480 平方米且不超過四層的違法私房免予處罰， 33 棟違法私房需繳納罰款。如果按照罰款最低、最高限計(jì)算， 33 棟違法私房共需繳納罰款61.2 萬元、112.5萬元；單棟違法私房需繳納罰款最高為7.8萬元、 11.8萬元；最低為 116 元、 290 元；平均每棟違法私房需繳納罰款1.8萬元、3.4 萬元，平均每一業(yè)主負(fù)擔(dān) 1.1 萬元、 2.1 萬元。這 44 棟違法私房需由國土資源部門確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，建房者申請(qǐng)補(bǔ)辦確認(rèn)產(chǎn)權(quán)手續(xù)時(shí)，應(yīng)補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同。其中，40棟符合原村民一戶

16、一棟原則的違法私房免交地價(jià)款，另外4棟為非原村民所建的違法私房則需要繳納地價(jià)款，出讓地價(jià)按現(xiàn)行地價(jià)減免 75。根據(jù)土地管理法，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有。雖然這些違法私房未經(jīng)國土規(guī)劃部門同意非法占用農(nóng)業(yè)用地建設(shè)房屋，但從法律意義上來說，農(nóng)民土地集體所有的性質(zhì)并不會(huì)因?yàn)榉欠ㄕ加枚淖儭Ｉ钲趯?duì)這些歷史遺留非法建筑的處理辦法是將這些私房所占土地?zé)o補(bǔ)償征用并課征罰款，對(duì)于非原村民及非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所建的違法建筑征收土地出讓金。原村民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所建的違法建筑免交土地出讓金，但土地所有權(quán)則由集體所有轉(zhuǎn)成國家所有。依照法律，國有土地使用權(quán)出讓的期限最長為70年，最短為 40 年。農(nóng)民雖然獲得有限的

17、國有土地使用權(quán)，卻永遠(yuǎn)喪失了本屬于自己的農(nóng)村集體土地所有權(quán)。3、社保待遇得不償失。深圳此次轉(zhuǎn)地，以將全市最后的 27 萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民并賦予城市化人員社保待遇為前提。然而，這些城市化人員所享受的社保待遇并非政府的恩賜，主要來源于原村民及其集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的社保費(fèi)用。此次轉(zhuǎn)地共有 15.2 萬城市化人員加入社保體系。以2003 年深圳市城鎮(zhèn)職工月平均工資2551 元計(jì)算，城市化人員養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)最低為1530 元，單位和個(gè)人分別負(fù)擔(dān)137.7 元、76.5 元，合計(jì) 214.2 元。這些城市化人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)主要來源于原村民及其集體經(jīng)濟(jì)組織所繳納的社保費(fèi)，即使是劃撥的 3 5國土基金， 實(shí)際上

18、也來源于政府從此次轉(zhuǎn)地獲得的土地租金。據(jù)報(bào)道，一名 55 歲的女村民按最低標(biāo)準(zhǔn)，每月繳費(fèi) 71 元，參保達(dá)到領(lǐng)取條件后，每月至少可領(lǐng)到養(yǎng)老金 830 元。但這一養(yǎng)老金待遇僅相當(dāng)于2003 年職工平均工資的 32.5，為 2005 年深圳市最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的2.4 倍。實(shí)際上，深圳原農(nóng)民憑借在土地上建廠房宿舍等物業(yè)收取租金形成了較好的自生能力。這些物業(yè)分三個(gè)層次：村委會(huì)及其集體經(jīng)濟(jì)組織物業(yè)、生產(chǎn)隊(duì)物業(yè)、農(nóng)民個(gè)人物業(yè)。如，上合村委 2000、2001 年總收入分別高達(dá)2420 萬元、2690 萬元；純利分別為867 萬元、 911 萬元；股東分紅704 萬元、 697萬元。上合村委高額的收入及股

19、東分紅主要來源于村集體所經(jīng)營的物業(yè)收入。2002 年，上合村擁有物業(yè)合計(jì)163457 平方米，其中商鋪8741 平方米、綜合樓27106 平方米、廠房87162 平方米、宿舍47398 平方米。這些物業(yè)分別由上合實(shí)業(yè)發(fā)展公司、 上合股份公司及上合村委會(huì)持有，2001 年為上合村委會(huì)帶來329.5 萬元的租金收入，加上股份公司及經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司分利，2001 年上合村委共獲得物業(yè)租金收入949.5萬元，占村委會(huì)當(dāng)年總收入35.3。轉(zhuǎn)制后的上合股份合作公司及上合實(shí)業(yè)股份有限公司2006 年主營業(yè)務(wù)收入(租金 )分別為 944 萬元、 917 萬元，其中上合實(shí)業(yè)股份有限公司派息 632 萬元。若上合股份合作公司以同樣的比例派息，則有650 萬的分紅。 上合社區(qū)享有分紅資格的村民約1800 人，每人分紅收入 10994 元年，高于城市化人員一年9960 元的養(yǎng)老金。若再考慮生產(chǎn)隊(duì)和村民個(gè)人物業(yè)收入，深圳原村民實(shí)際上憑借土地及物業(yè)租金收入可以過上富足的生活。即使按照寶安區(qū) 2006 年房屋租賃指導(dǎo)租金