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1、我國(guó)公共財(cái)政的職能特征及職能層次         06-08-08 14:22:00     作者:未知    編輯:studa20內(nèi)容提要: 本文從經(jīng)濟(jì)史和對(duì)財(cái)政職能比較分析的角度闡述了建立我國(guó)公共財(cái)政基本框架的歷史必然性,以及我國(guó)公共財(cái)政職能的特殊內(nèi)涵。闡釋了作者首次提出的市場(chǎng)配置力概念及其對(duì)我國(guó)公共財(cái)政職能的決定性影響。最后對(duì)我國(guó)公共財(cái)政職能作了層次劃分并簡(jiǎn)要分析了這種劃分的客觀依據(jù)。 關(guān)鍵詞:市場(chǎng)配置力;公共財(cái)政;公共

2、財(cái)政職能;公共財(cái)政職能層次 公共財(cái)政是以滿足社會(huì)公共需要為主要支出內(nèi)容的財(cái)政分配模式。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求和必然產(chǎn)物。自人類社會(huì)產(chǎn)生起,在人類的社會(huì)活動(dòng)中便存在兩大類需要:個(gè)人或私人需要,集體或社會(huì)的共同需要。分別滿足這兩大類需要的社會(huì)產(chǎn)品便分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。而提供這兩大類產(chǎn)品的社會(huì)機(jī)制或資源配置方式亦由此產(chǎn)生:以自給自足為主的自然經(jīng)濟(jì)機(jī)制或者市場(chǎng)機(jī)制,政府機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生于自然經(jīng)濟(jì)內(nèi)部,幾乎同自然經(jīng)濟(jì)一樣古老。但只有當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和供求調(diào)節(jié)中占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí),社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制才由自然經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì),這最初歸功于資本主義制度的推動(dòng)。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自然經(jīng)濟(jì)的對(duì)立面,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從自然經(jīng)濟(jì)

3、中孕育、產(chǎn)生并取代自然經(jīng)濟(jì)。作為一種主體性資源配置方式,它是經(jīng)濟(jì)史的產(chǎn)物,不可能逆轉(zhuǎn)而重新為自然經(jīng)濟(jì)取代。可以說(shuō),這正是我國(guó)市場(chǎng)取向的改革不可能逆轉(zhuǎn)的客觀依據(jù)所在。人類的經(jīng)濟(jì)史告訴我們,經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行總存在互相分工和互補(bǔ)的兩大機(jī)制,要么是自然經(jīng)濟(jì)機(jī)制同公共配置機(jī)制(這在進(jìn)入階級(jí)社會(huì)以后便理所當(dāng)然地成為政府機(jī)制),要么是市場(chǎng)機(jī)制與公共配置機(jī)制。我國(guó)改革開(kāi)放前實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府機(jī)制幾乎主宰所有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門,但同時(shí)還存在被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)機(jī)制壓抑著卻總壓不跨的市場(chǎng)機(jī)制;在我國(guó)這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、歷史悠久的東方大國(guó),還存在著尚未被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代的自然經(jīng)濟(jì)機(jī)制(主要在農(nóng)村,農(nóng)產(chǎn)品的廣義商品率不超過(guò)37%),

4、這只應(yīng)被看作是一段歷史的小插曲。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不可逾越的,在我國(guó),它終將并正在迅速地摧毀并取代自然經(jīng)濟(jì)體制;計(jì)劃(政府)機(jī)制正在被改革,把本屬于“看不見(jiàn)的手”操作的領(lǐng)域還給市場(chǎng)。我們遠(yuǎn)比過(guò)去更深入地理解并懂得尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律,改革就是這樣的實(shí)踐。從經(jīng)濟(jì)體制改革基本成功之日起,政府(計(jì)劃)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制將各就其位,各得其所。 自然經(jīng)濟(jì)機(jī)制及嚴(yán)重越位了的計(jì)劃?rùn)C(jī)制之所以被市場(chǎng)機(jī)制取代,根本原因在于市場(chǎng)機(jī)制無(wú)可比擬的高效率。高效率是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和歷史前進(jìn)的動(dòng)力,而發(fā)展是人類社會(huì)最大的需求,發(fā)展具有人本意義上的本原性動(dòng)因。因此,效率成為任何一個(gè)社會(huì)形態(tài)都孜孜追求的兩個(gè)最高目標(biāo)之一。市場(chǎng)機(jī)制的前提是日益精細(xì)和廣

5、泛的社會(huì)分工與社會(huì)協(xié)作,產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格界定即有法律保障的生產(chǎn)者主權(quán)和消費(fèi)者主權(quán)及其可分割和可流動(dòng)(交易)性。因此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是分散決策經(jīng)濟(jì),即,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的四個(gè)基本問(wèn)題:生產(chǎn)什么、為誰(shuí)生產(chǎn)、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)均由微觀主體自主決策。自主決策的依據(jù)是供求關(guān)系決定的價(jià)格信號(hào),價(jià)格的本質(zhì)被亞當(dāng)。斯密形象地概括為“看不見(jiàn)的手”;革命導(dǎo)師馬克思則嚴(yán)密地概括為價(jià)值規(guī)律。其核心和內(nèi)在動(dòng)力則是對(duì)個(gè)體利益最大化的追求,這種追求是無(wú)止境的;供求關(guān)系及其內(nèi)在規(guī)律又產(chǎn)生了巨大的不停止的外部壓力,這就是競(jìng)爭(zhēng)的壓力;壓力和動(dòng)力互生并互相依存,這種最強(qiáng)化的動(dòng)力和壓力,使效率達(dá)到最大化;從根本上說(shuō),只有效率最大化才能產(chǎn)生最大化利益。在幾

6、千年的經(jīng)濟(jì)史上,市場(chǎng)機(jī)制是人類在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中從不自覺(jué)到自覺(jué)地篩選出來(lái)的最有效率的資源配置和供求調(diào)節(jié)機(jī)制。因?yàn)槲ㄓ兴艑?shí)現(xiàn)了激勵(lì)相容即壓力動(dòng)力相容,收益和風(fēng)險(xiǎn)相容并且可以自動(dòng)達(dá)到最大。上下幾千年,縱橫五大洲,不同民族,不同國(guó)度的人們都抱著同一目的(盡管他們的目的可能對(duì)立),自覺(jué)自愿運(yùn)用最大智慧遵循同一個(gè)機(jī)制決定自己的行為并與他人交易,即使這種交易可能給自己帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和不幸。這就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不可超越性和不可抗拒性的奧妙。迄今為止,人們還沒(méi)有創(chuàng)造出比市場(chǎng)機(jī)制更高效的普適性最大的經(jīng)濟(jì)機(jī)制,亦即發(fā)展機(jī)制。資本主義把它的根本經(jīng)濟(jì)制度-產(chǎn)權(quán)制度和剩余索取權(quán)制度建在市場(chǎng)機(jī)制之上,或者說(shuō),把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為其制度賴

7、以運(yùn)行即生存發(fā)展的基本方式,從而獲得了前所未有的高效率。鄧小平把市場(chǎng)同計(jì)劃都定性為一種方法,一種發(fā)展生產(chǎn)力(效率是生產(chǎn)力的核心)的方法,它們本身不存在姓資姓社問(wèn)題,從而把它們同資本主義經(jīng)濟(jì)制度從根本上區(qū)別開(kāi)來(lái)。這種在中國(guó)革命史和共產(chǎn)主義思想史上前無(wú)古人的理論勇氣和深邃的睿智為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)清除了最大的思想障礙,也為社會(huì)主義公共財(cái)政奠定了最牢固的基石。 在一個(gè)既定的社會(huì)形態(tài)里,只能有一個(gè)基礎(chǔ)性資源配置機(jī)制。資本主義社會(huì)從一開(kāi)始就將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為自己的基礎(chǔ)性和主體配置資源機(jī)制。而由于國(guó)情和國(guó)際經(jīng)濟(jì)與政治的原因,我國(guó)社會(huì)主義制度創(chuàng)建之初,采用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,它的根本性運(yùn)行特征是排斥市場(chǎng)機(jī)制,國(guó)有

8、制經(jīng)濟(jì)在各個(gè)工商領(lǐng)域都占據(jù)統(tǒng)治地位,如果把農(nóng)村的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理包括在內(nèi),則公有制在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占絕對(duì)統(tǒng)治地位。這里的要害在于,國(guó)有制經(jīng)濟(jì)即使在完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域也居主宰地位,由此導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制只起輔助性作用,這種經(jīng)濟(jì)體制從總體屬性上看當(dāng)然不屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)我們以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為改革的目標(biāo)模式,則其基本的制度要求必然是國(guó)有經(jīng)濟(jì)從一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出,從不完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出一部分,并且把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)政府管制領(lǐng)域。這實(shí)際上是把市場(chǎng)最有效的領(lǐng)域還給市場(chǎng),同時(shí)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)中引進(jìn)效率機(jī)制,使國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中運(yùn)作,而不再主要靠政府直接管理和保護(hù)生存發(fā)展。否則,建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制便只能是空談。 根據(jù)馬

9、克思主義所揭示的客觀規(guī)律,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,則相應(yīng)地要求作為上層建筑核心部分的政府必須轉(zhuǎn)變自己的經(jīng)濟(jì)職能,從直接管理轉(zhuǎn)向宏觀間接調(diào)控和公共服務(wù);由政府投資開(kāi)辦競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)到退出對(duì)該領(lǐng)域的直接投資,使財(cái)政投資支出增量為零,并對(duì)存量進(jìn)行改革改組改造,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,進(jìn)而逐步退出;總之由對(duì)該領(lǐng)域的資金供給轉(zhuǎn)為制度供給和服務(wù)供給為主。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行和政府職能的轉(zhuǎn)變,作為政府部門的財(cái)政則順理成章地進(jìn)行相應(yīng)的模式轉(zhuǎn)換,隨同政府一道退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,不再為提供私人產(chǎn)品而控制和配置資源,而是強(qiáng)化它在公共領(lǐng)域的職能作用,從而由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的集權(quán)式生產(chǎn)型財(cái)政轉(zhuǎn)為兼顧分權(quán)與

10、集權(quán),適當(dāng)側(cè)重集權(quán)的公共財(cái)政。 建立公共財(cái)政不僅出于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的效率優(yōu)勢(shì),同時(shí)也由于市場(chǎng)本身存在缺陷,政府必須運(yùn)用財(cái)政手段去彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,彌補(bǔ)由此產(chǎn)生的效率損失,實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化,并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。市場(chǎng)失靈包括公共品供給困境或“公共的悲劇”(市場(chǎng)機(jī)制不能提供純公共品,準(zhǔn)公共品供給不足及“搭便車”),外部效應(yīng),分配不公,信息不對(duì)稱,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動(dòng)蕩不穩(wěn)和因壟斷而出現(xiàn)的效率損失、停滯傾向。市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域?qū)儆诠残枰I(lǐng)域或非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。既然屬于市場(chǎng)失靈,自然不能由市場(chǎng)機(jī)制本身去自發(fā)解決,而必須由居于市場(chǎng)之上的一個(gè)帶有權(quán)威性和強(qiáng)制性的公共機(jī)制去解決,唯有政府才能承擔(dān)這一職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的財(cái)

11、政職能內(nèi)容便由此決定,成為滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的重要的宏觀配置資源及調(diào)控機(jī)制,這就是公共財(cái)政。 發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚不成熟,因此不僅需要政府及其財(cái)政彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,還要求政府及財(cái)政承擔(dān)培育和完善市場(chǎng)的職能,這在我國(guó)表現(xiàn)更為突出。同多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣,我國(guó)的市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)不很合理,國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出,為市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的合理創(chuàng)造了前提,但市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的真正完善還須依賴政府的制度和政策,其中主要是財(cái)政政策和信貸政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體民營(yíng)化的培育;市場(chǎng)要素結(jié)構(gòu)的完善和空間結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一也必須有財(cái)稅政策的參與。因此,財(cái)政職能的公共化是社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的一個(gè)重要的成長(zhǎng)孵化器。 職能模式不僅被市

12、場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制一般地決定,職能的具體內(nèi)容也因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的不同階段而不同。我國(guó)的公共需要在具有普遍性內(nèi)涵的同時(shí),也有自己的特殊內(nèi)容。美國(guó)著名財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫在上世紀(jì)五十年代對(duì)西方(實(shí)即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中)的財(cái)政職能作了經(jīng)典概括,這就是至今廣為引用的三職能說(shuō):配置資源職能、收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。馬氏的配置資源職能是指財(cái)政的公共配置,即為提供公共產(chǎn)品配置資源。西方財(cái)政并非絕對(duì)不為生產(chǎn)領(lǐng)域配置資源,但比重很小,其中又以間接配置如對(duì)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼為主。我國(guó)的情況則大不相同,一方面,我們正在建立公共財(cái)政基本框架,財(cái)政將同國(guó)有企業(yè)一道逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域;但另一方面,財(cái)政的直接性生產(chǎn)支出即在非競(jìng)爭(zhēng)和不完全競(jìng)爭(zhēng)

13、的生產(chǎn)領(lǐng)域的配置中仍然占有重要地位,主要表現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中比重很大。 我國(guó)的公共財(cái)政為什么將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍然在上述三大生產(chǎn)領(lǐng)域保持強(qiáng)大的配置功能呢?這由兩個(gè)客觀因素決定。第一,我國(guó)初級(jí)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分,市場(chǎng)配置力低。市場(chǎng)配置力是市場(chǎng)配置資源、催生企業(yè)、塑造和調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及調(diào)節(jié)總供求的能力。市場(chǎng)配置力是市場(chǎng)機(jī)制成熟的基本標(biāo)志,市場(chǎng)配置力的逐步增強(qiáng)屬于羅斯托提出的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)階段的問(wèn)題?;A(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的地位與作用就在于基礎(chǔ)性和支柱性,基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多屬支柱性產(chǎn)業(yè)或行業(yè),因?yàn)樗鼈冇袕V泛而重要的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度,如鐵路、電訊、鋼鐵、石油、煤炭、電力等,但支柱產(chǎn)業(yè)并不一定

14、就是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),如汽車、建筑業(yè),二者的重要區(qū)別是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游,多為重工業(yè)?;A(chǔ)產(chǎn)業(yè)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家并不主要由政府控制或政府所有,完善而強(qiáng)大的市場(chǎng)體系和強(qiáng)大的以壟斷資本集團(tuán)為核心的私有資本能夠把它們納入自己的配置和調(diào)節(jié)之中;而在發(fā)展中國(guó)家則相反,其中主要原因是這兩大產(chǎn)業(yè)部門中的企業(yè)都屬資金密集型和技術(shù)密集型,建設(shè)周期長(zhǎng),高投資、連續(xù)投入性強(qiáng),對(duì)管理的要求很高。這使得民間資本非常薄弱、市場(chǎng)體系尚不完善的發(fā)展中國(guó)家不得不由政府主辦,造成國(guó)有經(jīng)濟(jì)居主導(dǎo)地位。如果由市場(chǎng)機(jī)制配置,則勢(shì)必時(shí)效低,時(shí)滯長(zhǎng),甚至無(wú)能為力,不能滿足在開(kāi)放條件下進(jìn)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)內(nèi)三大結(jié)構(gòu)(產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu))調(diào)

15、整、重塑和完善的客觀需要。舉一個(gè)最簡(jiǎn)單的例子,我國(guó)的民間資本尚無(wú)力在正常建設(shè)周期內(nèi)組建大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)、電力企業(yè)、石油企業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)集團(tuán),更不用說(shuō)鐵路民航這樣壟斷性較高的行業(yè)了。其實(shí)這就是發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)配置力低所產(chǎn)生的特有的市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈也是具體的、歷史的、相對(duì)的,不存在一個(gè)世界各國(guó)同時(shí)代統(tǒng)一的市場(chǎng)失靈標(biāo)準(zhǔn)。而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)、科技高密集度并直接關(guān)系到國(guó)家信息安全和經(jīng)濟(jì)科技安全,使得政府必須在其核心部分、骨干部分保持強(qiáng)大控制力,這是我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在不短的時(shí)間里尚不能完全退出上述三大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的客觀原因。還必須指出,即使在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,政府也對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的核心部分保持一定程度的控制

16、或壟斷。 以政府作為配置主體決不等于各級(jí)政府都辦這三大產(chǎn)業(yè)。黨的十五大和十五屆四中全會(huì)、五中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義公有制及其地位作了界定,指出,社會(huì)主義公有制,特別是國(guó)有制的地位不取決于其數(shù)量,而取決于其質(zhì)量和控制力;社會(huì)主義公有制的主體地位是就全國(guó)而言的;對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)政府要“抓大放小”,有所為有所不為。這一重大理論突破為國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略重組,為市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的完善進(jìn)而為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的確立提供了銳利的思想武器,為國(guó)有經(jīng)濟(jì)從廣闊的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出,進(jìn)入公共領(lǐng)域,并在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中保持控制性地位指明了方向和道路。當(dāng)然,這里的國(guó)有企業(yè)也必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行自身改革,建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的現(xiàn)代企業(yè)制

17、度。推論是,隨著我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的逐步發(fā)育成熟,市場(chǎng)配置力逐漸增強(qiáng),民間資本日益壯大,市場(chǎng)環(huán)境日益改善,國(guó)有經(jīng)濟(jì)也將從上述三大產(chǎn)業(yè)中退出一部分,除極少數(shù)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)外,一部分為國(guó)有控股企業(yè),其余部分是國(guó)有資本不控股的企業(yè),同民營(yíng)企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)放性格局。只有在那樣的環(huán)境中才能磨煉出強(qiáng)大的國(guó)有企業(yè),才能提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。 第二,鞏固發(fā)展我國(guó)的社會(huì)主義根本制度。社會(huì)主義公有制尤其是全民所有制是社會(huì)主義根本制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。資源配置是社會(huì)再生產(chǎn)的決定性環(huán)節(jié),全民所有制如果不在資源配置環(huán)節(jié)中占有控制性地位,則不可能在再生產(chǎn)即國(guó)民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部占據(jù)主導(dǎo)地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政基本框架下,國(guó)有經(jīng)濟(jì)不可能在一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域取得優(yōu)勢(shì),從而占有控制性地位,

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