我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策措施選擇的分析

1、我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策措施選擇的分析中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 李國祥內(nèi)容提要：我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新階段后，“三農(nóng)”問題更加突出，如何加以解決，既是政府關(guān)心的重點，也是很多學(xué)者研究的主題。農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策措施基本上是所有國家使用的重要政策措施。通過比較方法和計量分析方法，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策措施目前正處于難以擺脫的困境中，主張通過促進新一輪WTO農(nóng)業(yè)政策改革和重新選擇我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策措施，發(fā)揮農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策在解決我國“三農(nóng)”問題中的應(yīng)有作用。關(guān)鍵詞：國內(nèi)支持、價格干預(yù)、直接補貼、政府服務(wù)長期以來，我國經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新階段后，農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)收入長期萎縮，農(nóng)民收入增長緩

2、慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，新一屆政府決定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，把全面小康社會建設(shè)的重點和難點都放在農(nóng)村。如何增加農(nóng)民收入，尤其是確保農(nóng)業(yè)收入的穩(wěn)定增長，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟健康發(fā)展和全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的進程。一、引言多年來，我國政府相關(guān)的農(nóng)業(yè)支持主要體現(xiàn)在：第一，堅持財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入；第二，通過農(nóng)業(yè)等部門積極推廣農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)；第三，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進行補貼，例如對按合同定購的農(nóng)產(chǎn)品，直接把平價農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的差價支付給農(nóng)民，以及對良種和農(nóng)業(yè)機械進行少量的補貼；第四，政府除了利用財政資金直接支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，還成立了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，把它作為農(nóng)業(yè)政策性銀行，向農(nóng)村提供糧棉油政策性信貸收購資金支持

3、，嘗試政府干預(yù)價格方式，即通過保護價方式實施農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持；第五，針對農(nóng)村發(fā)生的自然災(zāi)害發(fā)放救濟以及改善生態(tài)環(huán)境實施天保工程等其他項目；第六，今年以來，我國還嘗試在糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)放直接補貼，旨在調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。這些補貼和支持措施在提高我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保食品安全，在局部地區(qū)促進糧農(nóng)收入穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，與世界其他國家相比，我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量水平并不高，使用的支持措施相對較少，與實現(xiàn)國家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)政策目標(biāo)需要相比，還存在著很大差距。有測算表明我國多數(shù)年份和多種農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量目前可能仍然是個負(fù)數(shù)（國家財政支農(nóng)和糧棉油價格補貼總和扣除農(nóng)民實際負(fù)擔(dān)的各項稅費，再扣除

4、農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持市場與邊境價格之后余額），尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持水平為負(fù)數(shù)是普遍的結(jié)論。按照WTO口徑，我國目前使用的綠箱措施只有6項，分別是政府一般服務(wù)、糧食安全公共儲備、國內(nèi)糧食援助、自然災(zāi)害救濟、環(huán)境保護計劃和支持地區(qū)發(fā)展，而其他6項發(fā)達(dá)國家廣泛使用的支持措施基本上沒有使用，尤其是我國有關(guān)農(nóng)民收入的補貼水平更低，措施使用更少，效率更差。旨在通過轉(zhuǎn)移支付途徑增加農(nóng)民收入的補貼措施是我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施中最缺乏的。增加農(nóng)民收入，一靠市場，二靠政府。農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新階段后如何選擇農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施增強糧食生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)國際競爭力，確保食品安全，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國政府面臨的重大課題

5、。二、經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平在對我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施選擇之前，必須面對我國財政上可能給予的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量空間進行估計。它是深入分析我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持存在的主要問題及其探索我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持手段面臨的最大經(jīng)濟約束條件。經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定國家財力大小。財政上給予的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持，不能超越經(jīng)濟能力，否則就會給國家財政帶來沉重的負(fù)擔(dān)，影響國民經(jīng)濟全局的發(fā)展和全社會的進步。1. 我國農(nóng)業(yè)財政支農(nóng)水平與經(jīng)濟發(fā)展為什么我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平不高，觀點之一認(rèn)為我國處于工業(yè)化高速發(fā)展時期，國家財力資源流向于非農(nóng)業(yè)部門和城市。這種觀點實際上強調(diào)了我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平不高，主要是政策選擇失誤所造成的。通過分析，應(yīng)該承認(rèn)

6、我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平不高主要應(yīng)是經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的，即使與政策選擇有關(guān)，但關(guān)系可能并不明顯。我國財政支農(nóng)水平不高，到底是經(jīng)濟發(fā)展水平制約，還是政策選擇失誤？最好還是通過計量方法檢驗經(jīng)濟發(fā)展水平、國家財政收入、狹義和廣義的財政支農(nóng)水平四個變量間的絕對水平及其增量的相關(guān)性。所謂狹義財政支農(nóng)口徑，指長期以來我國統(tǒng)計上使用的口徑，主要包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展事業(yè)費支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技三項費用、農(nóng)村救濟等；如果把糧棉油價格補貼包括在內(nèi)的口徑就變?yōu)閺V義的財政支農(nóng)。如果這些變量間存在著較好的相關(guān)性，就說明我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平受到經(jīng)濟發(fā)展水平的嚴(yán)格約束，任何脫離經(jīng)濟發(fā)展實際而提出的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持調(diào)整都不可行。

7、通過計算Pearson相關(guān)系數(shù)，并進行雙尾檢驗，發(fā)現(xiàn)無論是我國的狹義的財政支農(nóng)絕對量，還是廣義的財政支農(nóng)絕對量，它們與GDP、財政收支等絕對量都呈現(xiàn)出高度相關(guān)，狹義財政支農(nóng)水平與GDP水平的相關(guān)系數(shù)為0.971，廣義財政支農(nóng)水平與GDP水平的相關(guān)系數(shù)也達(dá)0.960，無論是狹義財政支農(nóng)水平，還是廣義財政水平，它們與國家財政收入和財政支出的相關(guān)性高達(dá)0.99左右。而且它們統(tǒng)計上顯著，顯著水平為1%。這個通過改革開放以來我國24年財政支農(nóng)與經(jīng)濟發(fā)展水平和國家財政實力的相關(guān)系數(shù)計算結(jié)果表明，我國財政支農(nóng)總量受到經(jīng)濟總量和國家財力總量的約束。僅從農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收來談提高我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平可能是片面的

8、。為了進一步弄清我國財政支農(nóng)與經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收支增長情況的關(guān)系，對年度間財政支農(nóng)增量與GDP增量和財政收入增量之間的Pearson相關(guān)系數(shù)進行計算，結(jié)果表明財政支農(nóng)支出增量與GDP增量之間相關(guān)性不顯著，但與財政收支有一定的相關(guān)性，尤其是狹義的財政農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持與財政支農(nóng)增量相關(guān)性較好，Pearson相關(guān)系數(shù)接近0.6，且統(tǒng)計上具有顯著意義?？梢?，即使是每年的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持增量也與當(dāng)年的財政收支增量有一定的關(guān)系，受到財政收支增量的約束。2. 我國財政支農(nóng)水平的估計上述計量分析結(jié)果初步表明我國財政支農(nóng)水平與經(jīng)濟發(fā)展水平和國家財力之間“慣性”極大，即我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平在經(jīng)濟發(fā)展歷史中逐步形成。不難

9、推定這一特定的關(guān)系必將繼續(xù)決定我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平。為了進一步研究我國經(jīng)濟發(fā)展進程中財政支持農(nóng)業(yè)水平的變化情況，我們通過假設(shè)分析，選擇相應(yīng)方法驗證，最終模擬出我國未來一段時期內(nèi)農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持增量的可能區(qū)間，為此，根據(jù)歷史資料擬合出我國財政支農(nóng)的增長曲線。按照估計，我國在未來不到10年的時間里，現(xiàn)有財政支農(nóng)口徑估計凈增加3000億元至4000億元，包括糧棉油價格在內(nèi)的財政支農(nóng)寬口徑凈增加估計在2700億元至3600億元，平均每年凈增加估計在300億元至500億元之間。如果假設(shè)存量不能調(diào)整，即使每年凈增加的財政支農(nóng)金額100%轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上，但分?jǐn)偟矫總€農(nóng)民頭上，是極其有限的。如果考慮到轉(zhuǎn)移效率總量

10、，經(jīng)濟發(fā)展水平，財政途徑支農(nóng)對農(nóng)民收入和農(nóng)民福利狀況改善所能起來的作用也可能是極其有限的。3 我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持對財政負(fù)擔(dān)與其他國家的比較長期以來，人們普遍把財政支農(nóng)水平不高作為“三農(nóng)”中的突出問題。實際上，通過國別比較，我國財政預(yù)算支持農(nóng)業(yè)在GDP中的比重不但不低，反而明顯高于OECD絕大多數(shù)成員。2000年扣除農(nóng)牧業(yè)稅前的財政預(yù)算支農(nóng)占GDP的比重，我國為2.23%，OECD成員為0.68%，扣除農(nóng)牧業(yè)稅后財政預(yù)算支農(nóng)占GDP的比重，我國為1.70%，OECD成員為0.59%，可見，我國經(jīng)濟發(fā)展水平所負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)支持并不低，反而屬于比較高的?？鄢r(nóng)業(yè)稅后只有土耳其和我國水平相差無幾。如果說我國

11、財政支持農(nóng)業(yè)不足，問題出在什么地方？通過國別間的比較，我國財政支農(nóng)水平不高，主要是相對于我國農(nóng)業(yè)自身來說的。如果相對于我國經(jīng)濟發(fā)展水平來說，我國財政支持農(nóng)業(yè)屬于高水平的國家。因此，從我國國民經(jīng)濟發(fā)展水平來說，不能認(rèn)為我國政府對農(nóng)業(yè)重視不足，財政預(yù)算分配一直實現(xiàn)的所謂“傾斜”政策。相對于農(nóng)業(yè)發(fā)展需要來說我國財政支農(nóng)不足主要是受到我國經(jīng)濟發(fā)展水平不高的制約。通過財政預(yù)算支持農(nóng)業(yè)，最終能否形成力度，說到底取決于經(jīng)濟發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)展水平高，GDP基數(shù)大，即使花費少量的預(yù)算，照樣可以形成強有力的農(nóng)業(yè)支持力度，從而提高農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平。三、價格干預(yù)與農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總體上來說，一個國家農(nóng)業(yè)支持水平與支持力度

12、，與其經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟實力有很大的關(guān)系，尤其是一個國家經(jīng)濟實力對通過財政預(yù)算支持農(nóng)業(yè)規(guī)模的影響程度更大。但是，從農(nóng)業(yè)支持來源或者承擔(dān)者來說，既可能是納稅人，也可能是消費者。因此，除了財政預(yù)算途徑支持農(nóng)業(yè)外，通過價格支持，由消費者承擔(dān)的方式也可以實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)的支持，實施農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持。盡管WTO成員在URAA約束下，農(nóng)業(yè)市場化使各國政府農(nóng)產(chǎn)品價格干預(yù)水平下降，但目前世界一些發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品價格干預(yù)實施的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持仍然處于較高水平。通過我國與世界其他國家農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持方式的比較，發(fā)現(xiàn)我國價格干預(yù)補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為負(fù)數(shù)?？紤]到我國財力狀況，主張在WTO農(nóng)業(yè)談判沒有取得實質(zhì)性進展前，我國不可輕易放棄價格干預(yù)

13、實施農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持方式。1. 通過價格干預(yù)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持仍然是很多國家農(nóng)業(yè)支持的主要方式從目前世界經(jīng)驗來看，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為受益對象的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持，目前存在著兩種實現(xiàn)方式：其一為通過財政預(yù)算途徑補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，費用承擔(dān)者是納稅人；其二是通過政府干預(yù)價格，使農(nóng)產(chǎn)品銷售價格對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有利，如果以國際市場價格為參照系，高于國際市場價格，其差價既可能通過財政預(yù)算途徑由納稅人承擔(dān)，也可能不通過財政預(yù)算途徑，通過購買者價格由消費者承擔(dān)。盡管主要發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持方式的選擇上總體上趨于削弱價格干預(yù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行補貼，但目前這些國家的價格干預(yù)仍然是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的重要途徑。19992001年期間，由

14、消費者承擔(dān)的價格干預(yù)而實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持總量，OECD成員總體上占到64%。如果把由納稅人承擔(dān)的價格干預(yù)而實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持計算在內(nèi)，這一比例更高。因此，目前多數(shù)發(fā)達(dá)國家仍然以價格干預(yù)方式為主實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持。不可否認(rèn)，不同國家由于農(nóng)業(yè)國際競爭力等國情的不同，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持而進行的價格干預(yù)力度存在著很大差異。農(nóng)業(yè)資源稟賦具有明顯優(yōu)勢，農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力相對較強的國家，干預(yù)價格的力度相對較小，而農(nóng)業(yè)資源稟賦具有明顯劣勢，農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力相對較弱的國家，通過干預(yù)價格對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼成為農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的主要方式。19992001年期間，澳大利亞、美國由消費者承擔(dān)的價格干預(yù)而實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)

15、國內(nèi)支持占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持總量分別為9%和36%，而日本、韓國由消費者承擔(dān)的價格干預(yù)而實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持總量分別高達(dá)90%和95%。改革農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持方式，世界一些國家確實已經(jīng)邁出了步伐，但是，由消費者承擔(dān)的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持作為農(nóng)民收入的重要來源的方式格局仍然沒有改變。自1995年世界貿(mào)易組織成立至今，有些國家通過價格干預(yù)實施的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平原來很高，但下降緩慢，有些國家通過價格干預(yù)實施的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持力度反而增強。這種狀況就注定了世界性的農(nóng)業(yè)市場化和農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持方式調(diào)整的艱巨性、長期性和反復(fù)性，新一輪WTO農(nóng)業(yè)談判屢次陷入僵局就是明證。2. 放棄較多的邊境措施制約我國農(nóng)產(chǎn)品價格干預(yù)水

16、平長期以來，我國農(nóng)業(yè)主管部門和學(xué)術(shù)界討論農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平的時候，一般都強調(diào)財政支持農(nóng)業(yè)的水平，而不太注重邊境措施的使用水平。出現(xiàn)這個現(xiàn)象的原因是什么，是保護消費者，還是邊境措施一直都沒有對我國農(nóng)業(yè)支持水平產(chǎn)生過影響，或者別的什么原因？出于入世前美國的壓力，我國在邊境措施方面的讓步相對較多。我國從試圖恢復(fù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定的締約國地位，到加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)歷了相當(dāng)長的時間，前后談判了16年。在談判過程中，我國不斷做出讓步。農(nóng)業(yè)也不例外，農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅平均稅率降到1992年時，為46.6%，到1999年時，進一步降到21.2%。我國還承諾到2004年要將農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅稅率降到17%左右，其中對美國所關(guān)注的肉

17、類、園藝產(chǎn)品和加工食品等86項農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅的平均稅率降到14.5%。實行關(guān)稅配額的產(chǎn)品，配額內(nèi)稅率在1%10%之間，配額外稅率在9%80%之間。大豆執(zhí)行3%的關(guān)稅，且不采取關(guān)稅配額管理。與世界目前的農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅水平相比，我國的關(guān)稅稅率相當(dāng)?shù)汀Ｈ绻c美國學(xué)者估計的目前世界農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅平均稅率86%水平為參照系，我國農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅僅為世界的1/5。我國還承諾取消農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼，包括價格補貼、實物補貼，以及對出口產(chǎn)品加工、倉儲、運輸?shù)难a貼。放棄農(nóng)產(chǎn)品出口補貼，使我國在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中處于更加不平等的地位，削弱了我國農(nóng)產(chǎn)品的出口競爭力。與世界其他國家相比，我國在農(nóng)產(chǎn)品出口補貼方面與歐盟等國家相差甚遠(yuǎn)。我

18、國農(nóng)產(chǎn)品進出口邊境措施方面，有的已經(jīng)放棄，有的削減力度很大，都使通過邊境措施來保護和支持農(nóng)業(yè)水平受到限制。我國之所以放棄邊境措施較多，是否這一措施對我國農(nóng)業(yè)支持和保護一直沒有發(fā)生過較明顯影響，因而沒有受到重視，在最后談判中放棄的比較多。還是別的原因，有待于進一步考證。值得注意的是，如果誤以為我國長期以來并沒有實現(xiàn)很強的邊境保護，同樣保護了農(nóng)業(yè)，或者認(rèn)為我國一直沒有通過邊境措施保護和支持國內(nèi)農(nóng)業(yè)，從而間接地補貼了部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或者經(jīng)營者，那么這些認(rèn)識和實踐的負(fù)作用將在今后的我國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易和國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護等方面中可能會逐漸暴露出來。與其同時，目前我國農(nóng)產(chǎn)品邊境措施已經(jīng)降到最低程度，而國外有競

19、爭力的產(chǎn)品又進不來，當(dāng)然就會引起國外出口商的疑問，中國農(nóng)業(yè)資源稟賦不至于使土地密集型農(nóng)產(chǎn)品具有比較優(yōu)勢，靠什么阻礙國外農(nóng)產(chǎn)品出口到國內(nèi)市場，中國到底是否真的為市場經(jīng)濟國家？遵守了入世前談判時所做出的承諾。這些懷疑，顯然會對國際社會承認(rèn)中國為市場經(jīng)濟國家產(chǎn)生不利影響。3. 我國多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品沒有實施價格干預(yù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼根據(jù)國家發(fā)展計劃委員會價格司等編的全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編，可以查出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)某種農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品平均出售價格，其中蔬菜價格為大中城市價格。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒公布的主要進出口農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和金額，可計算出單位農(nóng)產(chǎn)品的邊境價格。由于統(tǒng)計上公布的金額是美元，再按照當(dāng)年的人民幣對美元年平均

20、匯價（中間價），就可以推導(dǎo)出我國農(nóng)產(chǎn)品邊境價格，其中蔬菜邊境價格為鮮蔬菜價格。單位農(nóng)產(chǎn)品出售價格與邊境價格之比，就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者名義保護系數(shù)。計算19992001年部分農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品名義保護系數(shù)，發(fā)現(xiàn)除了玉米外，其他產(chǎn)品的名義保護系數(shù)都小于1，我國果菜名義保護系數(shù)僅為0.3左右，生豬名義保護系數(shù)僅為0.6左右，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保護水平相對低，說明我國基本上沒有通過過境措施實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼。不可否認(rèn)，由于計算我國農(nóng)產(chǎn)品出售價格，沒有考慮到國內(nèi)市場銷售的價格在質(zhì)量上與出口或者進口上存在著差距，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者名義保護系數(shù)低估。但國內(nèi)市場價格與進出口價格的顯著差異，仍然在一定程度上可以反映出在對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

21、者支持手段的選擇上缺乏市場價格支持措施的使用。4糧食保護價政策沒有取得預(yù)期效果值得反思盡管我國絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品為負(fù)保護，但不可否認(rèn)我國曾經(jīng)對通過價格干預(yù)實施農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的方式進行了大膽探索。改革開放以來，我國多次提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新階段后，糧食流通體制又實行了“三項政策，一項改革”，這些措施實際上都是邁向價格干預(yù)實施農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的第一步，但這一步總體上不成功，主要表現(xiàn)在農(nóng)民增收效應(yīng)不明顯，反而使財政包袱越來越重。為什么我國價格干預(yù)實施農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策不成功，是值得反思的？同時，價格干預(yù)補貼政策失敗，是否意味著我國今后一定要放棄把價格干預(yù)作為實施農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的備選措施？我國實施的市場

22、價格支持補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主要是糧棉油價格補貼，評價市場價格支持對農(nóng)民收入影響最簡單的方法是檢驗糧棉油價格補貼和相關(guān)的農(nóng)民收入兩個變量是否存在相關(guān)性。為了減少數(shù)據(jù)偏差，將自變量和因變量兩種變量數(shù)據(jù)都進行指數(shù)化處理。指數(shù)化處理的第一步是選擇基期年份，以1978年為基期，其數(shù)據(jù)為100。時間為1978年至2001年。在糧食價格補貼政策對農(nóng)民增收效應(yīng)直觀上不明顯外，反而使財政負(fù)擔(dān)越來越重，是我國通過價格干預(yù)實施的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持帶來的另一個弊端。90年代后國家對糧食棉花進行的流通體制改革，價格補貼更多。糧棉油價格補貼在1996年達(dá)到了311億元，1997年上升到414億元，近年來上升更快，1998年進一步增

23、加到565.04億元，2000年的補貼水平達(dá)到758.74億元。我國價格干預(yù)實施的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持，之所以沒有取得預(yù)期效果，主要原因可能在于市場價格支持的范圍較小。從目前我國部分農(nóng)產(chǎn)品市場價格支持使用情況來看，除了玉米外，其他農(nóng)牧產(chǎn)品還談不上真正意義上的市場價格支持，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品實施的仍然屬于保護消費者的政策。實際上，世界上很多國家在農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持對象上，選擇的農(nóng)產(chǎn)品范圍相當(dāng)廣泛，從而使農(nóng)民增收效應(yīng)明顯。我國農(nóng)產(chǎn)品價格干預(yù)之所以給財政帶來越來越重的負(fù)擔(dān)，重要原因之一是我國沒有使用邊境措施，或者說沒有結(jié)合邊境措施的使用，也沒有使用與邊境措施效應(yīng)相同的替代措施，價格干預(yù)一方面希望能夠增加農(nóng)民收入，另一方面

24、，又沒有相應(yīng)措施確保價格干預(yù)由糧食消費者承擔(dān)，加上壟斷的國有糧食部門固有的弊端，造成價格干預(yù)實施的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持沒有成功。如果將農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新階段后價格干預(yù)實施的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施沒有成功研究清楚，對今后我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的選擇無疑具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。四、直接補貼的效應(yīng)評估近年來在我國提出要將糧食保護價變?yōu)橹苯友a貼的呼聲越來越大，主要根據(jù)是通過對農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新階段后我國推行的糧食保護價政策的實施效果進行反思和批評后提出來的。盡管很容易就能批評糧食收購政策性補貼，但未必就是直接補貼的充分根據(jù)。為了科學(xué)地探索直接補貼措施，還需要事先對直接補貼政策對農(nóng)民增收效應(yīng)進行評估。1. 糧食直接補貼總

25、水平的假定糧食直接補貼的第一步是假設(shè)我國可能會從財政上拿出多少資金對糧食生產(chǎn)進行直接補貼。這實際上同時假定了糧食補貼率是可變的，即先有糧食直接補貼總水平，然后才確定單位對象應(yīng)發(fā)放的糧食直接補貼水平（補貼率）。為了簡化，假設(shè)國家將所有的價格政策性補貼平均水平全部改為直接補貼，那么每年可能用于糧食直接補貼的財政預(yù)算可能是多少呢？為了使假設(shè)更加合理，考慮到近年來糧棉油價格補貼總體上雖然逐年增加，但逐年增加幅度存在著差異，因而用平均水平代表相對合理；同時，現(xiàn)有價格政策性補貼已經(jīng)給財政造成一定負(fù)擔(dān)，再大幅度增加的相對性很小。因此，取近幾年糧棉油價格補貼平均值存在著一定的合理性?？紤]到可利用的資料，199

26、7年到2001年期間糧棉油價格補貼平均水平為567億元，相對于19921996年期間糧棉油價格補貼238億元的平均水平，平均增速約為19%。2. 對全國農(nóng)民人均收入的影響為了使計算簡化，為其他方案提供可比性資料，假設(shè)所有的農(nóng)民都能夠獲得直接補貼的益處。不考慮轉(zhuǎn)移效率，則農(nóng)民人均可獲得直接補貼72.5元，又考慮到2002年農(nóng)民人均純收入為2476元，則按照100%的轉(zhuǎn)移效率計算的直接補貼可以使農(nóng)民人均純收入達(dá)到2548.5元，直接補貼在農(nóng)民人均純收入中的比重為2.8%?？梢姡@樣的比重是相當(dāng)?shù)偷?，表明直接補貼對農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)極其有限。如果不考慮工資性等非農(nóng)收入，可以推算出直接補貼可能在農(nóng)牧業(yè)收入

27、中的地位情況（國際一般標(biāo)準(zhǔn)）。根據(jù)2003年農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書中的資料，2002年農(nóng)民人均農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)純收入為1077元，按照100%的轉(zhuǎn)移效率計算的直接補貼可以使農(nóng)民農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)純收入增加到1149.5元，直接補貼在農(nóng)民人均農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)純收入中所占比重為6.3%。與其他國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持水平相比，也不算高。如果考慮到直接補貼的轉(zhuǎn)移效率，則直接補貼在農(nóng)民人均純收入中的地位可能更低。完全依賴直接補貼支持農(nóng)民收入增長畢竟有限。假設(shè)1997年至2001年農(nóng)民家庭經(jīng)營中種植業(yè)和牧業(yè)純收入已經(jīng)為飽和水平，即完全依賴市場再也不能使種植業(yè)和牧業(yè)純收入水平增加超過這一階段的平均水平。通過計算1997年至2001年期間農(nóng)

28、民家庭經(jīng)營中種植業(yè)和牧業(yè)純收入平均水平為1066元。假設(shè)國家直接補貼總水平按年均19%增長，5年后國家財政用于糧食直接補貼的負(fù)擔(dān)上升到1353億元，按6.45人口自然增長率和城鎮(zhèn)化率45%計算，同樣假設(shè)轉(zhuǎn)移效率100%，則農(nóng)民人均獲得的直接補貼為185.5元，占那時農(nóng)民人均農(nóng)牧業(yè)純收入比重為14.8%。10年后國家財政用于糧食直接補貼的負(fù)擔(dān)上升到3229億元，同理，農(nóng)民人均獲得的直接補貼為471元，占那時農(nóng)民人均農(nóng)牧業(yè)純收入比重為30.7%，即使如此，也沒有目前很多國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持水平高。3. 糧食直接補貼對其投入要素收益的估計衡量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持水平，往往需要比較單位農(nóng)地面積和每個農(nóng)業(yè)勞動

29、力可能得到的支持。如果按照2002年全國糧食播種面積10399萬公頃和19972001年平均糧棉油價格補貼567億元計算，再假設(shè)轉(zhuǎn)移效率100%，則每公頃可能獲得的直接補貼為545元，平均每畝可能給予的最大直接補貼是36元。如果將直接補貼的轉(zhuǎn)移效率假設(shè)為50%，則每畝糧食播種面積所能給予的直接補貼下降到18元。如果我國農(nóng)業(yè)支持只有直接補貼，則按照這種方法框算出來的補貼水平與OECD成員相比，相差幾百倍，甚至幾千倍。糧食補貼預(yù)期效果還可以通過農(nóng)業(yè)勞動力平均可能獲得的直接補貼來衡量。根據(jù)19972001年平均糧棉油價格補貼567億元，以及最近年份的農(nóng)林牧漁業(yè)（理應(yīng)按照農(nóng)牧業(yè)勞動力數(shù)量）勞動力，即2

30、001年農(nóng)林牧漁業(yè)勞動力32451萬人計算，假設(shè)轉(zhuǎn)移效率100%，人均可以得到175元的補貼支持，如果補貼效率假設(shè)為50%，則人均農(nóng)業(yè)勞動力降為87元。進一步假設(shè)農(nóng)林牧漁業(yè)勞動力以年均1%遞減，糧食直接補貼總支出按19%遞增，則5年后農(nóng)林牧漁業(yè)勞動力人均給予的直接補貼為438元，10年后農(nóng)林牧漁業(yè)勞動力人均給予的直接補貼為1100元。即使10年后按照勞動力1%遞減，直接補貼按19%遞增，糧食直接補貼水平也比目前OECD成員的水平低。4. 對單位糧食產(chǎn)量收益的估計根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2002年全國糧食產(chǎn)量45711萬噸，按照19972001年平均糧棉油價格補貼567億元總水平計算，再假設(shè)轉(zhuǎn)移效率

31、100%，則每噸糧食給予的直接補貼為124元，每公斤糧食給予的直接補貼為0.12元。如果假設(shè)糧食直接補貼的轉(zhuǎn)移效率為50%，則每噸糧食給予的直接補貼為62元，每公斤糧食給予的直接補貼為0.06元。這一補貼水平實際上對糧農(nóng)的收入影響并不是很大。5. 對糧食主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)收益的估計根據(jù)中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒確立的全國457個糧食大縣，2001年鄉(xiāng)村人口為27562萬人，鄉(xiāng)村從業(yè)人員14274萬人計算，再根據(jù)2000年這些糧食大縣的農(nóng)林牧漁業(yè)勞動力9538萬人計算，按照19972001年平均糧棉油價格補貼567億元總水平計算，再假設(shè)轉(zhuǎn)移效率100%，則糧食大縣農(nóng)民人均可以獲得的糧食直接補貼大約206元，每個農(nóng)

32、業(yè)勞動力大約397元，排除非農(nóng)就業(yè)后真正從事農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)的勞動力人均可獲得594元。如果假設(shè)糧食直接補貼的轉(zhuǎn)移效率為50%，則糧食大縣農(nóng)民人均可獲得的糧食直接補貼只有103元，相當(dāng)于每年全國農(nóng)民人均增收平均水平，每個農(nóng)業(yè)勞動力大約199元，真正從事農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)的勞動力人均大約297元。在糧食大縣發(fā)放所有糧棉油價格補貼，對這些地區(qū)農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)也是極其有限的。2001年糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民人均純收入為2259元，如果加上均直接補貼103元（根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，直接補貼轉(zhuǎn)移效率達(dá)到50%的水平也算是高的），農(nóng)民人均純收入達(dá)到2362元，接近全國農(nóng)民平均收入水平，但這些糧食直接補貼在農(nóng)民純收入中的

33、比重僅占4.4%，直接補貼全部用于糧食主產(chǎn)區(qū)，在這些地區(qū)的農(nóng)民收入地位也是比較低的。進一步根據(jù)1999年至2001年糧食生產(chǎn)大縣糧食播種面積和糧食總產(chǎn)量資料計算出平均水平，按照糧棉油價格補貼567億元和糧食直接補貼轉(zhuǎn)移效率50%計算，每公頃可獲得直接補貼802元，相當(dāng)于每畝可獲得53.5元，每噸糧食可獲得直接補貼151.6元，即每公斤直接補貼約為0.15元。與美國相比，即使我國糧食流通體制改革比較徹底，直接補貼效率很高，把糧棉油價格補貼預(yù)算支出集中使用到糧食主產(chǎn)區(qū)中，這樣對農(nóng)民收入的影響也十分有限。美國在1996年農(nóng)業(yè)法中規(guī)定對種植小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、水稻和棉花的農(nóng)民，按照基期的生產(chǎn)

34、數(shù)量進行直接收入補貼。據(jù)農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會“對農(nóng)民實行直接補貼”課題組（2002）的推算，2000年小麥的補貼幅度為45.20美元/噸，玉米為27.56美元/噸，進一步根據(jù)基期的單產(chǎn)水平推算，種植小麥的農(nóng)民每公頃耕地的補貼額為115美元，種植玉米的農(nóng)民每公頃耕地的補貼額為176美元，我國糧食直接補貼水平就單位使用強度也無法與美國的水平相提并論。另據(jù)資料，2002年美國直接補貼在全部農(nóng)產(chǎn)品銷售收入中所占比重為6%，而我國即使選擇最小區(qū)域內(nèi)的僅有的糧食進行直接補貼，在農(nóng)民收入中所占比重也未必能夠達(dá)到這一比例。因此，無論從哪個角度來看，盡管直接補貼可以對農(nóng)民收入產(chǎn)生一定的作用，但我們對糧食直接補貼在

35、農(nóng)民收入中的作用不可以高估，更不可能過分樂觀。積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持方式將是我國政府著手解決“三農(nóng)”問題面臨的重大任務(wù)。五、政府一般服務(wù)與農(nóng)民增收我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持直接相關(guān)的另一個問題是政府在農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣等投入方面提供的一般服務(wù)。假設(shè)國家財政上所有支農(nóng)措施水平一定，若政府通過提供一般服務(wù)相當(dāng)較多，則直接讓農(nóng)民收益的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持可能就受到很大的限制。實際上長期以來我國就是政府一般服務(wù)相當(dāng)較多，而農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施相對較少的農(nóng)業(yè)支持格局。毫無疑問，一般服務(wù)有助于提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和抵御自然災(zāi)害風(fēng)險能力。我國農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的根本改變，以及在生態(tài)環(huán)境總體不斷惡化的大背景下，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害成災(zāi)率能夠得到有效控制，無疑與長期以來我國加強農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，重視科技成果研究