衛(wèi)生監(jiān)督體制建設的調(diào)研報告

1、衛(wèi)生監(jiān)督體制建設的調(diào)研報告衛(wèi)生監(jiān)督體制建設是醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的重要組成部分， 衛(wèi)生監(jiān) 督體系是公共衛(wèi)生體系的重要一環(huán)， 是執(zhí)行國家衛(wèi)生法律法規(guī)、 維護 公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務秩序， 保護人民健康、 促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā) 展的重要保證。 衛(wèi)生監(jiān)督是國家管理衛(wèi)生事務的重要形式， 經(jīng)過新中 國建立 60年來特別是改革開放 30 年來的發(fā)展，我國已初步形成了以 社會公共衛(wèi)生與健康相關產(chǎn)品、 衛(wèi)生機構和專業(yè)人員監(jiān)督管理為主要 內(nèi)容的衛(wèi)生法律法規(guī)體系。 各級衛(wèi)生防疫、 防治機構和其他衛(wèi)生機構 承擔著大量的衛(wèi)生監(jiān)督工作， 在保障人民健康、 維護社會穩(wěn)定和促進 國民經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。由于現(xiàn)行的衛(wèi)生監(jiān)督

2、體制是在計劃經(jīng)濟體制下逐步形成的， 目前 尚存在衛(wèi)生監(jiān)督與有償技術服務行為不分， 衛(wèi)生監(jiān)督隊伍分散， 難以 形成監(jiān)管合力， 行政效率低下等情況。 隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體 制的建立和依法治國基本方略 的確立，現(xiàn)行的衛(wèi)生監(jiān)督體制已不適 應當前形勢的要求，迫切需要進行改革。近年來 , 國家加大了對衛(wèi)生 行業(yè)的整治力度 ,經(jīng)過一段時期的努力 , 衛(wèi)生法律、法規(guī)體系已基本建 立.但長期以來 ,由于受計劃經(jīng)濟體制的影響 ,衛(wèi)生行政執(zhí)法工作還不 能適應衛(wèi)生法制建設的需要 , 執(zhí)法落后于立法 , 有法不依、執(zhí)法不嚴、 違法不究的現(xiàn)象仍然存在 . 因此,加強和改善衛(wèi)生執(zhí)法工作 , 顯得越來 越迫切. 隨著衛(wèi)

3、生監(jiān)督體制改革不斷深入， 各地通過改革， 不同程度地解決了衛(wèi)生監(jiān)督力量分散、執(zhí)法力度不夠、監(jiān)督監(jiān)測一體、重收費 輕管理等問題，衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的整體素質(zhì)和社會形象也得到了較大改 善。通過不斷理順和明確衛(wèi)生監(jiān)督的政策及任務， 完善了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí) 法力度和機制， 開展了綜合執(zhí)法， 衛(wèi)生法律法規(guī)貫徹實施效果明顯提 高。但隨著改革進程的深化， 也逐步暴露出一些亟待解決的深層次問 題。本文就新形勢下衛(wèi)生監(jiān)督體制建設中的現(xiàn)狀和存在問題進行一些 淺表性的探討， 旨在為進一步加強衛(wèi)生監(jiān)督體制建設， 推動衛(wèi)生監(jiān)督 執(zhí)法工作健康發(fā)展， 提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平， 保障人民群眾的健康權 益和生命安全。衛(wèi)生監(jiān)督體制建設的現(xiàn)狀根

4、據(jù)國家衛(wèi)生部關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見（衛(wèi)辦發(fā)20XX: 第16號）和關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實施的若干意見（衛(wèi)辦發(fā):20XX: 112 號），各級衛(wèi)生監(jiān)督體制建設相繼改革，成立了專門貫徹執(zhí)行國 家衛(wèi)生法律法規(guī)的衛(wèi)生監(jiān)督機構。 *縣衛(wèi)生監(jiān)督機構于 2002年12月 * 縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作在縣委、縣政府、縣人大的關心下，在縣衛(wèi)生 局的正確領導下，按照依法行政、政事公開、綜合管理的原則，積極 推進衛(wèi)生監(jiān)督體制改革 ,成立* 縣衛(wèi)生監(jiān)督大隊，組建了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí) 法隊伍，在公共衛(wèi)生監(jiān)督方面作出了突出貢獻， 衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍逐 漸成長壯大。為建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和全面推進依法行政要求的衛(wèi)生監(jiān)督體系，強

5、化政府衛(wèi)生監(jiān)督職能，20XX年3月29日正 式掛牌成立 * 縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督局， 逐漸完善了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法監(jiān)督體 系，這標志著* 縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作將更上一個新的臺階， 并正式進 入科學化、正規(guī)化管理軌道。承擔著許多方面的衛(wèi)生執(zhí)法工作，不但 要貫徹實施中華人民共和國食品衛(wèi)生法 ，還要貫徹實施中華人 民共和國傳染病防治法 、中華人民共和國職業(yè)病防治法 等 8部國 家衛(wèi)生法律、 12 部條例、 34 部部門規(guī)章，開展了對食品衛(wèi)生、傳染 病防治、職業(yè)病防治、醫(yī)療機構、消毒衛(wèi)生、學校衛(wèi)生、公共場所衛(wèi) 生、飲用水衛(wèi)生、化妝品衛(wèi)生、母嬰保健、醫(yī)療糾紛等綜合衛(wèi)生執(zhí)法 監(jiān)督，年均監(jiān)督 6000 多戶（次）以上。

6、由于衛(wèi)生執(zhí)法人員編制和經(jīng) 費投入不足，辦公用房和執(zhí)法工具缺乏，衛(wèi)生執(zhí)法力度不夠，衛(wèi)生執(zhí) 法人員綜合素質(zhì)差等問題嚴重制約和影響衛(wèi)生執(zhí)法的力度和效果。 所 以在新形勢下衛(wèi)生監(jiān)督體制建設必須改革， 在改革中發(fā)展， 在發(fā)展中 不斷創(chuàng)新，在創(chuàng)新中找問題、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。不斷探索豐富新 辦法、新措施，使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法有效健康的發(fā)展。衛(wèi)生監(jiān)督體制建設中存在的問題隨著衛(wèi)生監(jiān)督體制改革進程的深化， 也逐步暴露出一些亟待解決 的深層次問題。一）缺乏明確具體、操作性強的實施方案。國家衛(wèi)生部關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見 和關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實施的若干意 見中僅就改革的指導思想、目的、原則、機構名稱、職責等問題進 行

7、了原則性說明，在經(jīng)費、編制等關鍵問題上缺乏必要的硬性指標， 使用了“積極與編制部門協(xié)商” 、“可比照當?shù)赜嘘P行政執(zhí)法機關的預 算定額由財政部門核定” 、“根據(jù)工作需要合理安排”等模糊性語句， 也沒有爭取人事部、 財政部等部委聯(lián)合行文。 由于缺乏上述部門的認 同，無法為基層單位提供有力的政策支持。在改革實施過程中，缺少 必要的調(diào)度和統(tǒng)一的指揮。衛(wèi)生部關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見 要求：選擇條件成熟的地方或單位先行試點， 在總結經(jīng)驗的基礎上全 面推開。實際上經(jīng)驗推廣工作基本是以省為單位完成的， 成功經(jīng)驗和 寶貴教訓沒有實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的信息資源共享， 也沒有及時進行系統(tǒng) 概括和理論提升用以指導全國的改

8、革實踐。省、市、區(qū)的改革基本處 于各自為戰(zhàn)狀態(tài)， 同一個省內(nèi)的各級改革進度不一模式各異， 甚至出 現(xiàn)了將疾病預防控制中心改革成為差額單位的現(xiàn)象。 根據(jù)全國衛(wèi)生執(zhí) 法監(jiān)督工作會議公布的統(tǒng)計數(shù)字：自 2000年關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改 革的意見下發(fā)部分省、市開展試點至 2004年4月底，除港、澳、 臺外，全國 31 個省、自治區(qū)、直轄市均已建立了省級衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督 機構。與上下步調(diào)一致、迅速完成機構組建的藥品監(jiān)督等部門相比， 顯然有不小差距。二）衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員編制嚴重不足，影響衛(wèi)生執(zhí)法水平和力度。衛(wèi)生執(zhí)法工作不僅要有嫻熟的法律知識， 而且需要精湛的專業(yè)技 術和實際的操作經(jīng)驗。 *縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督局現(xiàn)有衛(wèi)

9、生監(jiān)督人員編制 10 名，全縣人口 38.8 萬人，按照衛(wèi)生監(jiān)督人員配備要求每 1 萬人口 應配備12名衛(wèi)生監(jiān)督人員，根據(jù)衛(wèi)生部關于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設 的若干規(guī)定 （衛(wèi)生部令第 39號）、衛(wèi)生監(jiān)督機構建設指導意見 （ 衛(wèi) 監(jiān)督發(fā)200576 號）、云南省 2007 年衛(wèi)生法制與監(jiān)督工作要點 精神要求， 現(xiàn)有配備的衛(wèi)生監(jiān)督人員遠遠達不到要求規(guī)定， 并且在日 常監(jiān)督執(zhí)法中必須 2 人以上。除掉主要領導、辦公室、辦證室、后勤 人員外，在外日常監(jiān)督人員只有 5 人左右，每位監(jiān)督人員要同時承擔 許多方面的衛(wèi)生執(zhí)法工作， 在衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率、 監(jiān)督執(zhí)法水平及監(jiān)督 質(zhì)量方面帶來很大的困難和壓力， 由于衛(wèi)生執(zhí)法人

10、員不足嚴重影響衛(wèi) 生執(zhí)法的力度和效果。三）經(jīng)費投入不足、無固定辦公業(yè)務用房等問題，制約著衛(wèi)生監(jiān)督的工作效能。 衛(wèi)生監(jiān)督機構是政府執(zhí)行國家衛(wèi)生法律法規(guī)、 維護 公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務秩序的行政執(zhí)法機構， 承擔著政府管理社會 衛(wèi)生事務的公共職能。 這幾年， 政府對衛(wèi)生監(jiān)督機構經(jīng)費投入嚴重不 足，雖然為全額撥款單位， 除人頭經(jīng)費 1500元/ 人年以外，基本無任 何專項工作經(jīng)費和辦案經(jīng)費， 這幾年一直都是靠衛(wèi)生監(jiān)督自身有限的 業(yè)務收入來勉強維持工作運轉。 另外，* 縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督局無固定 的辦公業(yè)務用房和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工具缺乏， 這幾年一直借用縣衛(wèi)生局 辦公樓辦公。在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中取證工具缺乏，

11、 如照相攝像器材、 快速檢測分析儀器、 交通工具等， 這些根本無法應對法制社會對衛(wèi)生 監(jiān)督工作提出的新要求， 如何提高衛(wèi)生執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量目前擺在 迫切需要解決的問題， 這些問題嚴重制約著全縣公共衛(wèi)生監(jiān)督工作有 效的開展。四）衛(wèi)生監(jiān)督機構監(jiān)督執(zhí)法缺乏法律依據(jù)，衛(wèi)生監(jiān)督機構的職能定位不清， 衛(wèi)生行政部門現(xiàn)在依然是辦衛(wèi)生。 執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍 分離，執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍分離嚴重影響執(zhí)法效果。 根據(jù)國家行政執(zhí) 法的指導思想， 行政法規(guī)將逐步轉移到行政單位執(zhí)行。 隨著衛(wèi)生法律 法規(guī)的頒布，目前衛(wèi)生監(jiān)督人員基本上在衛(wèi)生監(jiān)督所（隊） ，執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政部門， 而執(zhí)行機構仍是事業(yè)單位的性質(zhì)， 這種執(zhí)法主體

12、 與執(zhí)法隊伍的分離， 既不符合國家行政執(zhí)法的主體思想也不利于工作， 使工作環(huán)節(jié)增多，權限不明，衛(wèi)生監(jiān)督工作難以形成活力。衛(wèi)生行政部門委托事業(yè)單位性質(zhì)的機構進行衛(wèi)生執(zhí)法，違背了行政許可法的宗旨，給衛(wèi)生執(zhí)法工作帶來了敗訴的可能，阻礙了衛(wèi)生執(zhí)法工作的開展衛(wèi)生監(jiān)督機構的單位性質(zhì)不明確，是獨立的法人行政事業(yè)單位， 而不能獨立承擔法律責任， 只是同級衛(wèi)生行政部門行使衛(wèi)生監(jiān)督職責 的執(zhí)行機構，而衛(wèi)生行政部門與衛(wèi)生監(jiān)督機構仍然存在著執(zhí)法主體與 執(zhí)法隊伍分離的問題，給人以政事不分， “換湯不換藥”之嫌。五）衛(wèi)生執(zhí)法力度依然不夠。隨著綜合監(jiān)督模式的推行，在傳統(tǒng)的五大衛(wèi)生基礎上又增加了醫(yī)療機構、 采供血機構、 婦幼

13、保健機構 及其從業(yè)人員等監(jiān)管、執(zhí)法任務，以現(xiàn)有的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源，要面 對如此龐大的監(jiān)督覆蓋面難免捉襟見肘疲于奔命。 加之未能抓住改革 的機遇實現(xiàn)垂直管理，較之工商、技術監(jiān)督等部門的監(jiān)督執(zhí)法活動， 更容易受到地方的影響和干擾， 執(zhí)法效果、 社會影響與上述部門相比 有不小差距。 近年來，人民群眾日益關注食品等健康相關產(chǎn)品的衛(wèi)生 安全，而隨著新聞媒體輿論監(jiān)督力度的不斷加大， 衛(wèi)生防疫站時期“重 許可輕管理”的隱患逐漸顯現(xiàn)， 衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生監(jiān)督機構不得不 為舊體制的弊端還債， 動輒被推上問責的風口浪尖， 衛(wèi)生監(jiān)督員滿腹 委屈，廣大群眾卻難以滿意， 衛(wèi)生監(jiān)督力度偏軟的局面沒有得到質(zhì)的 改觀，難以遏

14、制衛(wèi)生監(jiān)督職能被逐步分解剝離的不利局面。六）衛(wèi)生監(jiān)督強制性缺乏。雖然部分衛(wèi)生法律授予衛(wèi)生行政部門對無證經(jīng)營者有取締的權力， 但具體操作中存在許多問題， 公共衛(wèi) 生監(jiān)督執(zhí)法機構是否有強制執(zhí)行權，是否可以查封、扣押、凍結、拍 賣、變賣被執(zhí)行人的財產(chǎn)， 既無具體規(guī)定又無明確的程序，實際工作 中難以操作， 從而導致對違法經(jīng)營行為打擊不力。 如打擊非法行醫(yī)中 的取締，取締的具體措施是什么，是收藥品器械還是查封場所，沒有 統(tǒng)一的規(guī)定，衛(wèi)生執(zhí)法人員難于操作，如食品衛(wèi)生工作中的取締，如 何操作，收加工用具還是查封場所。所以，目前的衛(wèi)生法律法規(guī)強制 措施缺失，執(zhí)法力度就弱， 衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法形象難于樹立，所以衛(wèi)生監(jiān)

15、 督執(zhí)法被戲稱為“秀才執(zhí)法” ，實際是因為衛(wèi)生法律法規(guī)無可操作性 的強制措施。七）農(nóng)村衛(wèi)生監(jiān)督工作有待加強。目前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生監(jiān)督機構和專職衛(wèi)生監(jiān)督人員， * 縣衛(wèi)生局委托各鎮(zhèn)衛(wèi)生院防保人員 協(xié)助衛(wèi)生監(jiān)督局衛(wèi)生監(jiān)督員開展日常的衛(wèi)生監(jiān)督檢查工作， 這些防保 人員素質(zhì)、水平參差不齊，且法律地位不明確 , 很難開展有效的衛(wèi)生 監(jiān)督工作。改革創(chuàng)新，進一步加強衛(wèi)生監(jiān)督體制建設一）著力抓好衛(wèi)生監(jiān)督機構的建設。為了建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和全面推進依法行政要求的衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系， 強化政府 公共衛(wèi)生監(jiān)管職能， 維護正常的公共衛(wèi)生和服務秩序， 按照衛(wèi)生部關 于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的若干規(guī)定 、衛(wèi)生監(jiān)督機

16、構建設指導意見 ， 希望縣人大、縣委、政府結合 * 縣實際情況著力解決經(jīng)費投入、解決 人員編制和辦公房屋基礎建設， 給予政策傾斜。 同時積極爭取國家項 目資金，不斷改善衛(wèi)生監(jiān)督的工作條件， 著實抓好衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍 和機構的建設，確保衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法落到實處。二）加強立法和法律的修改，確定衛(wèi)生監(jiān)督機構行政執(zhí)法的執(zhí)法主體地位，做到有法可依。衛(wèi)生監(jiān)督機構執(zhí)法沒有依據(jù)，是現(xiàn)在衛(wèi) 生監(jiān)督機構存在的最大的問題，這個問題不解決，依法行政無法提， 現(xiàn)在衛(wèi)生監(jiān)督機構沒有一部法律法規(guī)賦予了衛(wèi)生監(jiān)督部門執(zhí)法職責， 而執(zhí)行了幾年的的公共場所衛(wèi)生管理條例等法律法規(guī)，執(zhí)法權是 授予了衛(wèi)生防疫站的，而不是監(jiān)督機構，應該加強立

17、法的修法，使法 律更有力地支持衛(wèi)生監(jiān)督工作， 更好地保護大眾健康。 一部法律要有 一個執(zhí)法主體，衛(wèi)生監(jiān)督無法可執(zhí)。三）完善衛(wèi)生法律法規(guī)，建立專一衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍。衛(wèi)生法律法規(guī)是衛(wèi)生執(zhí)法的根本和基礎， 只有建立健全衛(wèi)生法律法規(guī)， 及時 對法律法規(guī)中不足處進行修改、補充、完善，消除相關衛(wèi)生法律法規(guī) 條款之間的矛盾與不足， 才能不斷提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平和力度。 建 立具有執(zhí)法主體、 專業(yè)的衛(wèi)生執(zhí)法隊伍， 這既是搞好衛(wèi)生監(jiān)督工作的 前提，也是廣泛開展衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作基礎， 同時通過完善公共衛(wèi)生 法律體系，修訂衛(wèi)生標準， 使衛(wèi)生標準與衛(wèi)生法律法規(guī)處罰依據(jù)相適 應。從而更好為我國經(jīng)濟建設服務。四）改善執(zhí)法

18、質(zhì)量和執(zhí)法形象。執(zhí)法隊伍的素質(zhì)直接影響著黨和政府在人民群眾中的形象， 直接影響著執(zhí)法的效率和質(zhì)量， 要站在 服務經(jīng)濟發(fā)展、建設法制社會的高度，不斷提高執(zhí)法人員素質(zhì)，規(guī)范 執(zhí)法行為，建設規(guī)范化執(zhí)法隊伍。一是要加強思想政治教育，重點是世界觀、人生觀和價值觀的教育，樹立全心全意為人民服務的思想；二是要加強法律、法規(guī)和規(guī)章的學習，提高依法行政的水平；三是要加強科學文化、專業(yè)知識的學習。通過以上三個方面的學習，逐漸提高衛(wèi)生執(zhí)法隊伍的政治、法律、業(yè)務素質(zhì)。五）實行衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制，提高衛(wèi)生執(zhí)法效能。衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制是以保證衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實施，促進依法行政為目標。衛(wèi)生行政執(zhí)法必須做到主體合法、依據(jù)合法、程序合法，使各種違法案件及時得到查處，各種違法行為及時得到糾正，公民、法人、組織依法主張的權利和申請事項得到答復和辦理。實行衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制，必將增強衛(wèi)生行政部門和人員嚴肅、公正、文明廉潔執(zhí)法的自覺性和責任心， 有利于推進社會主義法制建設，促進依法治國，提高衛(wèi)生行政效能。六）采取聯(lián)合執(zhí)法以彌補衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量的不足。聯(lián)合執(zhí)法就是在一定區(qū)域內(nèi)的