論證人出庭作證難的原因及對(duì)策

1、（文章格式要求） 論文題目（居中三號(hào)黑體） 姓名（居中小四號(hào)字，宋體）【摘 要】(縮進(jìn)兩格，“摘要”二字小四號(hào)黑體，后面直接接摘要內(nèi)容；摘要內(nèi)容為小四號(hào)宋體?！罢笔菍?duì)文章主要觀點(diǎn)和內(nèi)容的高度概括，一個(gè)自然段，200字左右。注意不要寫(xiě)成文章結(jié)構(gòu)介紹或?qū)懽魉悸? 【關(guān)鍵詞】××××××××××××（縮進(jìn)兩格，“關(guān)鍵詞”三字小四黑體，關(guān)鍵詞35個(gè)，小四號(hào)宋體，各關(guān)鍵詞間空兩格?！瓣P(guān)鍵詞”是在文章中多次出現(xiàn)，最能反映文章核心內(nèi)容的詞或詞組）【目 錄】（只列一級(jí)標(biāo)題，不要標(biāo)注頁(yè)碼）

2、一、×××××二、×××××三、×××××（“目錄”及以下各項(xiàng)縮進(jìn)兩格，“目錄”二字小四號(hào)字黑體，下面的各項(xiàng)用小四號(hào)字宋體。注意一級(jí)標(biāo)題內(nèi)容必須與正文標(biāo)題內(nèi)容一致。）（文章引言與目錄之間空一行，不要寫(xiě)“引言”“正文”等字樣。） 引言?xún)?nèi)容（起行空兩格、小四號(hào)宋體。引言在論文中的作用是引出話題，為下面的分析做必要的鋪墊。引言一般用一段來(lái)簡(jiǎn)要介紹為什么要寫(xiě)這個(gè)題目，或者告訴讀者這種分析的意義、目的是什么，或者介紹文章寫(xiě)作的相關(guān)背景，由此引出下面的分析和

3、論述，以400字左右為宜。）（引言寫(xiě)完后下面緊接一級(jí)標(biāo)題，不能空行。以下各段落間也不能空行）（正文各級(jí)標(biāo)題是對(duì)文章各部分論述內(nèi)容的集中概括，應(yīng)簡(jiǎn)潔、明了.用一句肯定句表述，不能用問(wèn)句。且表述應(yīng)完整、準(zhǔn)確，不能簡(jiǎn)單出現(xiàn)“涵義”“概述”等字樣，應(yīng)是“的涵義”）一、（正文一級(jí)標(biāo)題，序號(hào)前空兩格，四號(hào)黑體。）（一）（二級(jí)標(biāo)題，空兩格、小四號(hào)黑體，如果沒(méi)有二級(jí)標(biāo)題，直接進(jìn)入正文）正文（空兩格、小四號(hào)宋體）（二）正文（空兩格、小四號(hào)宋體）二、（結(jié)論與上面的內(nèi)容空一行，不要寫(xiě)“結(jié)論”的字樣）（結(jié)論是畢業(yè)論文中帶有總結(jié)性質(zhì)的一段文字，也是對(duì)文章主要觀點(diǎn)的高度概括和升華.用一個(gè)自然段概述150-300字）【參考

4、文獻(xiàn)】：（參考文獻(xiàn)是指引用他人觀點(diǎn)或他人原文，在文章中以右上腳注標(biāo)出，如××××× 。）12345（參考文獻(xiàn)不另起頁(yè)，空兩格、小四號(hào)黑體，與上面內(nèi)容空一行。不得少于5篇，用五號(hào)宋體。參考文獻(xiàn)應(yīng)寫(xiě)明文獻(xiàn)的作者、書(shū)籍名稱(chēng)、文章名稱(chēng)、出版社或期刊名稱(chēng)、出版年代、頁(yè)碼等。如1甘碧群：市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)學(xué)，武漢大學(xué)出版社，2004年，第10頁(yè)。2劉祥紅：公訴審查制度比較研究，廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)，2001第4期）（范文舉例一）論證人出庭作證難的原因及對(duì)策李四【摘要】證人出庭作證難，是我國(guó)目前面臨的一個(gè)重大司法問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)目前我國(guó)證人出庭作證現(xiàn)狀的調(diào)查，探尋證人出庭作

5、證難的主要原因，首先對(duì)我國(guó)立法方面由于法律條文的嚴(yán)密性不夠，缺乏可操作性以及司法制度的不完善從而導(dǎo)致我國(guó)目前證人出庭作證難，繼而又從證人拒證來(lái)自其自身多種因素的原因進(jìn)行了分析和歸納，通過(guò)對(duì)這些原因的分析和總結(jié)，提出了通過(guò)強(qiáng)化證人作證義務(wù)，健全證人保護(hù)機(jī)制，增強(qiáng)證人法律意識(shí)，建立證人作證經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督等方面來(lái)改善我國(guó)證人出庭作證難的現(xiàn)狀?！娟P(guān)鍵詞】證人 出庭作證 作證機(jī)制 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償 證人保護(hù)【目錄】一、證人出庭作證制度的概念及現(xiàn)狀二、證人拒絕出庭作證的原因分析三、改善我國(guó)證人出庭作證難現(xiàn)狀的對(duì)策證據(jù)是訴訟的基礎(chǔ)和核心，而證人證言是訴訟中使用最為廣泛的一種證據(jù)，在我國(guó)證據(jù)體系中

6、居于十分重要的地位，它是我國(guó)刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定的重要證據(jù)之一。 “證人應(yīng)當(dāng)出庭作證”是三大訴訟法規(guī)定的一般原則，是充分發(fā)揮證人證言這種證據(jù)作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。證人出庭作證已成為各國(guó)立法普遍確立的制度，也是當(dāng)今刑事審判制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。目前，證人出庭作證率低給我國(guó)司法工作造成了極大障礙，并嚴(yán)重影響我國(guó)審判工作的正常進(jìn)行，它已經(jīng)成為社會(huì)各界普遍關(guān)注且影響案件的正當(dāng)程序及實(shí)體公正的難題，筆者認(rèn)為有必要對(duì)證人出庭作證難問(wèn)題進(jìn)行探討和研究，通過(guò)針對(duì)該問(wèn)題出現(xiàn)的原因，提出一些相關(guān)的對(duì)策和改善方法，使我國(guó)證人出庭作證難的問(wèn)題得到有效的解決和改善。 一、證人出庭作證制度的概念及現(xiàn)狀證人，是指

7、知曉案件的有關(guān)情況而向司法機(jī)關(guān)承辦案件的有關(guān)人員陳述案件情況的人。證人出庭作證是直接、言詞原則的表現(xiàn)，是正確認(rèn)定案件事實(shí)的內(nèi)在要求。根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法及有關(guān)司法解釋的規(guī)定，證人應(yīng)當(dāng)出庭作證，證人證言必須在法庭上經(jīng)過(guò)公訴人、被害人和被告人、辯護(hù)人雙方訊問(wèn)、質(zhì)證，聽(tīng)取各方證人的證言并且經(jīng)過(guò)查實(shí)以后，才能作為定案的根據(jù)。把證人出庭作證規(guī)定為一項(xiàng)法律義務(wù)，特別是在案件審理過(guò)程中要求證人站到莊嚴(yán)、神圣的法庭上作證，有助于使證人受到法庭氣氛的熏染，在控辯雙方及法官面對(duì)面的詢(xún)問(wèn)下，如實(shí)陳述事實(shí)真相，從而提高語(yǔ)言的證明質(zhì)量，也有利于法官最大限度地檢驗(yàn)證言的真實(shí)性與可靠性，并在此基礎(chǔ)上正確認(rèn)定案件事實(shí)，作出正確

8、裁判。理論上，除法律規(guī)定的排除情形外(符合下列情形，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許的，證人可以不出庭作證：1、未成年人；2、庭審期間身患嚴(yán)重疾病或者行動(dòng)極為不便的；3、其證言對(duì)案件的審判不起直接決定作用的；4、有其他特殊原因的)，證人都應(yīng)出庭作證。一方面，控辯舉證的審判方式要求證人出庭，這樣才能使法庭能夠直接審查證人的作證資格，證人的感知能力、記憶能力、表達(dá)能力以及主客觀因素對(duì)證人作證的影響，以辨別證言的真?zhèn)?。另外，面?duì)反對(duì)自己的證人并進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，也是國(guó)際上普遍確認(rèn)的公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)訴訟實(shí)踐中，證人出庭作證率一直很低，大量地存在著證人拒絕出庭作證的現(xiàn)象，特別是在一審的刑事案件中，有的地區(qū)證人出

9、庭作證率甚至還不足百分之五，甚至在某些邊遠(yuǎn)落后地區(qū)，根本就沒(méi)有刑事證人出庭作證。有關(guān)資料顯示，深圳市中級(jí)人民法院證人出庭率維持在2%-5%左右；煙臺(tái)市中級(jí)人民法院審理的刑事案件中，證人出庭率通常不到1%；上海市黃浦區(qū)人民法院的統(tǒng)計(jì)表明，近年來(lái)該院審理的刑事案件中證人出庭率只有5%。江蘇省某市法院為了使所審理刑事案件的證人能盡量出庭，費(fèi)了九牛二虎之力，但證人的出庭率卻不足被通知人數(shù)的10%。 1可以毫不夸張地說(shuō)，證人拒證長(zhǎng)期以來(lái)一直是個(gè)頗為棘手的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，成了困擾司法工作的一大頑疾。證人拒證現(xiàn)象的普遍存在，在很大程度上暴露出我們的作證機(jī)制存在著重大缺陷，究竟是哪些因素導(dǎo)致了這樣的現(xiàn)實(shí)狀況？?jī)H從證

10、人拒證現(xiàn)象的表面研究，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，筆者認(rèn)為只有透過(guò)表象，深入本質(zhì)，從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，就證人出庭作證制度問(wèn)題進(jìn)行研究，才能挖掘出證人拒絕出庭作證的根本原因。二、證人拒絕出庭作證的原因分析證人拒絕出庭作證的原因是多種多樣的，筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)立法，司法，和證人本身因素三個(gè)方面，對(duì)證人拒絕出庭作證的原因作出詳細(xì)的分析，以下原因還有不詳盡之處，僅是筆者個(gè)人一些淺顯的觀點(diǎn)。（一）證人拒絕出庭作證的立法方面的原因1立法上法律條文嚴(yán)密性不夠，缺乏可操作性我們民事訴訟法和刑事訴訟法中均對(duì)證人作證作出了明確的規(guī)定，我國(guó)民事訴訟法第70條規(guī)定：“凡是知道案件情況的單位和個(gè)人，都有義務(wù)出庭作證。有關(guān)單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)支持

11、證人作證。證人確有困難不能出庭的，經(jīng)人民法院許可，可以提交書(shū)面證言?！蔽覈?guó)刑事訴訟法第47條、48條規(guī)定：“證人證言必須在法庭上經(jīng)過(guò)公訴人、被害人和被告人、辯護(hù)人雙方訊問(wèn)、質(zhì)證并經(jīng)過(guò)查實(shí)以后，才能作為定案的根據(jù)，”“凡是知道案件情況的人，都有作證的義務(wù)?！彪m然我國(guó)法律規(guī)定了證人都有出庭的義務(wù)和如實(shí)陳述的義務(wù)，但規(guī)定卻比較模糊，比如關(guān)于證人不能出庭作證的例外規(guī)定，只在民事訴訟法中規(guī)定“證人確有困難不能出庭的，經(jīng)人民法院許可，可以提交書(shū)面證言”，但具體到有什么樣的困難可以不出庭，對(duì)于這種例外的情況，卻未具體作出說(shuō)明，雖然在<<證據(jù)規(guī)定>>中做出了界定，并規(guī)定了證人不出庭作證

12、的替代方法，即：證人因(1)年邁體弱或者行動(dòng)不便無(wú)法出庭的；(2)特殊崗位確實(shí)無(wú)法離開(kāi)的；(3)路途特別遙遠(yuǎn)，交通不便難以出庭的；(4)因自然災(zāi)害等不可抗力的原因無(wú)法出庭的；(5)其他無(wú)法出庭的特殊情況，經(jīng)人民法院許可，可以提交書(shū)面證言或者視聽(tīng)資料或者通過(guò)雙向視聽(tīng)傳輸技術(shù)手段作證。但筆者卻認(rèn)為，該規(guī)定還是未能完全包括證人不出庭作證的“確實(shí)困難”， 特別是規(guī)定的第五條“其他無(wú)法出庭的特殊原因”這個(gè)兜底條款缺乏嚴(yán)密性，在實(shí)踐中缺乏操作性。在我國(guó)刑事訴訟法中，也只是47條和48條的粗略條款，但未明確規(guī)定證人有出庭作證的義務(wù)，這在立法上也為證人不出庭作證提供了空缺。2對(duì)證人作證沒(méi)有硬性法律規(guī)定，不履行

13、法定義務(wù)未制定懲罰措施我國(guó)法律規(guī)定來(lái)看，雖然規(guī)定作證是證人的法定義務(wù)，但對(duì)拒絕作證卻沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)于違背該義務(wù)的后果更未提及，即立法規(guī)定了假設(shè)情形，如何處理，卻未制定不履行該義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任和處罰制度，這從立法技術(shù)上來(lái)說(shuō)，是存在一定問(wèn)題的。法律規(guī)定對(duì)證人來(lái)說(shuō)沒(méi)有一定的拘束力，公民只把出庭作證當(dāng)成義務(wù)，可以履行也可以不履行，即使不履行也不會(huì)承擔(dān)什么后果，由此便導(dǎo)致證人提供證言或者出庭作證，完全憑證人本身的主觀意愿，給證人拒證留下了空間。3作證方式不明確，證人可以自由選擇是否出庭我國(guó)刑事訴訟法第48條規(guī)定“凡是知道案件情況的人，都有作證的義務(wù)。”但是，對(duì)于條款中的“作證”是出庭向

14、法院口頭陳述自己所知道的案件情況，還是不出庭只是向司法人員提供證人證言，沒(méi)有明確的規(guī)定。同時(shí)刑事訴訟法157條又規(guī)定：“公訴人、辯護(hù)人應(yīng)當(dāng)向法庭出示物證，讓當(dāng)事人辨認(rèn)，對(duì)未到庭的證人的證言筆錄、鑒定人的鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和其他作為證據(jù)的文書(shū)，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭宣讀。審判人員應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公訴人、當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人的意見(jiàn)?！边@就說(shuō)明證人履行作證義務(wù)既可以采取出庭作證，向法庭口頭陳述自己所知道案情的方式，也可以采取不出庭作證，由司法人員將其證言制成筆錄在法庭上宣讀的方式。既然法律規(guī)定證人可以自由選擇作證方式，證人當(dāng)然會(huì)首先考慮到出庭當(dāng)面作證給其帶來(lái)的麻煩而選擇不出庭的作證方式。在這點(diǎn)立法上，有一些相互矛盾

15、，也是證人不出庭作證的立法上的原因之一。 （二）證人出庭作證難的司法方面的原因我國(guó)訴訟模式在確保最低限度的公正前提下，側(cè)重訴訟效率，以及一直受大陸法系職權(quán)主義審判模式的影響，加之書(shū)面證據(jù)還有其獨(dú)特的訴訟價(jià)值，書(shū)面證言在我國(guó)一直受到偏愛(ài)。 從證據(jù)制度看，我國(guó)法律沒(méi)有作出排除傳聞證據(jù)的規(guī)定，書(shū)面證言被普遍運(yùn)用于訴訟之中，這必然使法、檢方面沒(méi)有傳召證人出庭的積極性。根據(jù)刑訴法第157條的規(guī)定，對(duì)未到庭的證人的證言可當(dāng)庭宣讀。對(duì)未到庭的證人的證言不加限制性條件地允許使用，這是實(shí)行現(xiàn)代訴訟制度的各國(guó)所沒(méi)有的。這種允許使用不可靠的言詞證據(jù)的做法，違背了訴訟公正的最基本的要求。1首先是案件偵查、起訴機(jī)關(guān)為達(dá)

16、到打擊犯罪、便于指控的目的，在眾多證人證言或同一證人提供的多次證言中往往選擇那些最能夠證明被告人有罪、罪重的證人證言作為庭審中的證據(jù)宣讀，而其他證人證言就一次帶過(guò)甚至摒棄不用。但這些書(shū)面證據(jù)卻有其一定的片面性，往往不利于辯護(hù)人對(duì)被告人的罪行進(jìn)行辯護(hù)。如果讓這些證人出庭作證，接受控辯雙方的交叉詢(xún)問(wèn)，很大程度上會(huì)增加辯護(hù)人發(fā)現(xiàn)其證言中不真實(shí)、矛盾及遺漏的部分，書(shū)面證言的證明力便會(huì)大大降低，不利于人民檢察院的指控，因此有些檢察官反而不希望證人出庭作證，以免引起“不必要的麻煩”。2來(lái)自審判人員方面的原因。法官、檢察官對(duì)證人出庭作證的積極性不高，也是導(dǎo)致我國(guó)證人出庭作證難的根本原因之一。比如其感到通知證

17、人困難，或者認(rèn)為沒(méi)必要請(qǐng)證人出庭作證，有的怕案子超審限，還有的怕證人出庭后提出新的證言影響辦案效率，因?yàn)檫@些思想上的阻礙，使許多法官和檢察官不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)由證人出庭作證，心里更不希望證人出庭作證。特別是在我國(guó)有些地區(qū)法官業(yè)績(jī)考核著重強(qiáng)調(diào)審判效率，致使個(gè)別法官為提高審判效率，更愿意采用當(dāng)庭宣讀證言的方式，這樣既避免證人在法庭上改變證詞而為他們帶來(lái)審判上的麻煩，也提高了審判效率，因此從審判人員主觀上來(lái)講對(duì)于證人出庭作證是持消極態(tài)度的。（三）證人拒絕出庭作證來(lái)自自身多種因素證人不出庭作證的原因很多，前面已經(jīng)概述了立法上和司法上的原因，接下來(lái)具體討論一下證人不愿意出庭作證的自身因素。1中國(guó)傳統(tǒng)文化原因?qū)?/p>

18、致證人出庭作證難在我國(guó)的傳統(tǒng)文化中，“賤訟”的觀念可謂根深蒂固，“以和為貴”也早已為人們所稱(chēng)道，這樣的觀念自然對(duì)現(xiàn)代人產(chǎn)生了潛移默化的影響。雖然我國(guó)公民法制觀念在不斷地增強(qiáng)，但受到傳統(tǒng)道德觀念的影響，懼訟、仇訟的心理依然存在。中國(guó)有著漫長(zhǎng)的封建歷史，以儒家為代表的傳統(tǒng)文化雖然存在許多優(yōu)秀的東西，但也不可避免地遺留下大量落后的消極文化內(nèi)容，它們會(huì)對(duì)重塑現(xiàn)代訴訟理念產(chǎn)生很大的阻力。2自古以來(lái)，百姓進(jìn)衙門(mén)被認(rèn)為是不好的事，我們國(guó)家是一個(gè)非常講人情的國(guó)家，許多證人認(rèn)為，出庭作證是一種額外負(fù)擔(dān)，多一事不如少一事，不愿得罪人。證人出庭作證，往往與被證人之間存有某些人情上的關(guān)系，如鄰里、同事、朋友等，證人出

19、庭作證必證使這些關(guān)系人的利益受損，怕因此得罪人，所以不愿意出庭，即使是不認(rèn)識(shí)的人，要讓證人出庭作證，他們也總是存著明哲保身的思想，能推就推，能躲就躲，可見(jiàn)我們國(guó)家的傳統(tǒng)文化已經(jīng)嚴(yán)重影響了證人出庭作證。2法律意識(shí)淡薄及社會(huì)上一些不良風(fēng)氣影響利益的驅(qū)使，金錢(qián)的誘惑，加之公民的法律意識(shí)不強(qiáng)，這也是證人拒絕出庭作證的主要原因之一。證人的法律意識(shí)淡薄，作證意識(shí)不強(qiáng)，許多公民還未意識(shí)到出庭作證是每個(gè)公民應(yīng)盡的一項(xiàng)法定義務(wù)，特別是在刑事訴訟中，他們認(rèn)為打擊犯罪是司法機(jī)關(guān)的事情，與自己無(wú)關(guān)，即使是民事訴訟中，也都本著事不關(guān)己，高高掛起的消極態(tài)度抵制出庭作證。另外，在訴訟中，被作證一方當(dāng)事人的利益肯定要受到損害

20、，因此，賄買(mǎi)、威脅、利誘證人不出庭作證，甚至作偽證的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，這些社會(huì)上的不良風(fēng)氣，嚴(yán)重影響著我國(guó)證人出庭作證的正常秩序，許多公民因?yàn)檫@些影響，也會(huì)拒絕出庭作證或選擇作偽證。3證人出庭作證的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償空缺證人出庭作證，必然要花去許多時(shí)間和精力，如需要乘車(chē)、住宿等會(huì)產(chǎn)生一定的，還存在著誤工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題。雖然當(dāng)今我國(guó)人民的生活水平已經(jīng)大大提高，但證人出庭作證所產(chǎn)生費(fèi)用，對(duì)于一些人來(lái)說(shuō)，還是比較大的經(jīng)濟(jì)支出，這樣的經(jīng)濟(jì)損失，理應(yīng)得到合理的補(bǔ)償，由誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償這筆費(fèi)用，我國(guó)法律卻未做出明確的規(guī)定。雖然<<人民法院訴訟收費(fèi)辦法>>第二條第二款規(guī)定證人費(fèi)用應(yīng)由法院向當(dāng)事人收取后再支

21、付給證人，但在實(shí)際中，由于操作麻煩，且數(shù)額界定不明確，一般均沒(méi)有落實(shí)。實(shí)踐中當(dāng)證人提出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊髸r(shí)，一些司法人員以出庭作證是證人的應(yīng)盡義務(wù)為理由進(jìn)行搪塞，或者以立法上沒(méi)有明確規(guī)定為由拒絕給付；有些地方的司法機(jī)關(guān)雖然同意給予證人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是由于刑事訴訟法中并沒(méi)有明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)某惺軝C(jī)關(guān)，使得證人出庭作證支出的實(shí)際費(fèi)用和經(jīng)濟(jì)損失得不到補(bǔ)償，由此會(huì)導(dǎo)致證人心態(tài)失衡，既未使自身獲得利益，反而遭受經(jīng)濟(jì)上的損失，以致不愿意出庭作證。4部分司法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差，在一定程度上影響證人出庭作證根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，公檢法機(jī)關(guān)和律師均有權(quán)向證人調(diào)查取證，每一起案件從偵查到起訴，直至審判終結(jié)，證人很

22、可能接受到多次詢(xún)問(wèn)，重復(fù)對(duì)其調(diào)查取證給證人帶來(lái)許多麻煩。由于個(gè)別司法工作人員的素質(zhì)低下，導(dǎo)致證人對(duì)所有司法工作人員抱有成見(jiàn)，從而不信任司法人員，采取不合作的態(tài)度，這也從行動(dòng)上制約了證人出庭作證的可能性。另外，在取證過(guò)程中，因部分司法人員素質(zhì)較差，工作時(shí)不講究方式方法，對(duì)證人態(tài)度不佳，不注意場(chǎng)合隨意取證，變相采取強(qiáng)制措施，甚至還會(huì)出現(xiàn)以協(xié)助調(diào)查為名非法限制證人人身自由的情況，使證人產(chǎn)生厭惡的情緒，而恐懼出庭作證。5證人及其近親屬人身保護(hù)措施不完善，證人害怕遭受報(bào)復(fù)，導(dǎo)致證人不敢出庭作證我國(guó)證人出庭率低的一個(gè)重要原因是因?yàn)槲覈?guó)缺乏證人的保護(hù)措施，面對(duì)恐嚇證人的行為難以為證人提供有效的保護(hù)，使證人對(duì)

23、出庭作證產(chǎn)生恐懼心理。這便涉及了到了證人權(quán)利中的安全保障請(qǐng)求權(quán)。證人的訴訟權(quán)利更多地表現(xiàn)為一種補(bǔ)償性的或保障性的權(quán)利，因此證人在訴訟中普遍所享有的訴訟權(quán)利就包括安全保障請(qǐng)求權(quán)。證人出庭作證，就意味著將自己毫無(wú)保留地暴露在被告人和被害人面前，這使得證人的生命、財(cái)產(chǎn)都陷入危險(xiǎn)之中，所以，證人出庭，必須受到國(guó)家的保護(hù)，關(guān)于這一權(quán)利，我國(guó)刑事訴訟法第49條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障證人及其近親屬的安全。對(duì)證人及其近親屬進(jìn)行威脅、侮辱、毆打或者打擊報(bào)復(fù)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，依法給予治安管理處罰?！毙谭ǖ?08條也規(guī)定了如侮辱罪、妨礙作證罪和打擊報(bào)復(fù)證人罪，

24、我國(guó)刑事訴訟法第85條第3款還規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院應(yīng)當(dāng)保障報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人及其近親屬的安全，舉報(bào)人如果不愿公開(kāi)自己的姓名和報(bào)案、控告、舉報(bào)的行為，應(yīng)當(dāng)為他保守秘密?！鄙鲜鲆?guī)定涉及到證人姓名保密權(quán)。這些原則性和概括性的規(guī)定，解決了目前我國(guó)司法實(shí)踐中的需要，使追究妨礙證人出庭作證、迫害證人的違法行為等訴訟活動(dòng)有法可依，有章可循，但不足是相關(guān)規(guī)定的粗略、不配套、不完善和可操作性不強(qiáng)等原因，使對(duì)證人人身安全的保護(hù)往往難以具體落實(shí)。這些條款只是在證人遭到不法威脅或侵害之后采取的補(bǔ)救措施，對(duì)證人事前和事中的預(yù)防性保護(hù)制度尚未確定，還缺乏有組織的保護(hù)運(yùn)行機(jī)制。另外，對(duì)于證人保護(hù)過(guò)程

25、中的職責(zé)分工，我國(guó)法律目前也沒(méi)有作出明確規(guī)定，經(jīng)常出現(xiàn)公、檢、法三機(jī)關(guān)相互推諉的現(xiàn)象。而且我國(guó)目前也缺乏對(duì)證人保護(hù)不力的追究制度，以上這些原因，都使得證人的安全保障請(qǐng)求權(quán)難以得到現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致證人因?yàn)槌鐾プ髯C而遭到報(bào)復(fù)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這些使絕大多數(shù)證人擔(dān)心自身安全問(wèn)題而不敢出庭作證。三、改善我國(guó)證人出庭作證難現(xiàn)狀的對(duì)策（一）強(qiáng)化證人出庭作證的義務(wù)把證人出庭作證當(dāng)作一種法定義務(wù)，違反該義務(wù)就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快從立法上制定對(duì)證人拒絕出庭作證（無(wú)正當(dāng)理由）行為的懲罰制度，對(duì)于證人違背法定的出庭作證義務(wù)，在立法上可以制定相關(guān)的制裁措施，強(qiáng)制證人出庭作證，證人無(wú)正當(dāng)理由拒絕出庭作

26、證的，可以采取拘傳其出庭作證，或者罰款拘留，情節(jié)嚴(yán)重的以妨礙司法罪追究刑事責(zé)任。（二）健全證人及其近親屬的保護(hù)措施在司法實(shí)踐中，證人受到打擊報(bào)復(fù)的情況已屢見(jiàn)不鮮，在一定程度上與刑事立法缺少證人保護(hù)的明確規(guī)定有很大關(guān)系。筆者認(rèn)為我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)完善證人及其近親屬的保護(hù)措施，對(duì)于出庭作證的證人，應(yīng)當(dāng)有效地建立事前預(yù)防保護(hù)措施，對(duì)于事中和事后，建立全過(guò)程保護(hù)機(jī)制，事后遭受打擊報(bào)復(fù)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)懲，立法規(guī)定證人保護(hù)的職責(zé)部門(mén)，消除證人因出庭作證而遭受打擊報(bào)復(fù)的可能性，減輕證人的心理負(fù)擔(dān)，使其敢于出庭作證。（三）增強(qiáng)證人法律意識(shí)要提高公民的法律意識(shí)，積極倡導(dǎo)學(xué)法、守法、護(hù)法的良好社會(huì)風(fēng)氣，使每個(gè)公民都真正認(rèn)識(shí)到

27、出庭作證是自己應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，形成一種作證光榮的社會(huì)風(fēng)氣，鼓勵(lì)公民向司法機(jī)關(guān)如實(shí)作證，懂得向司法機(jī)關(guān)如實(shí)作證對(duì)于打擊犯罪、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的重要性。形成人人敢于作證、人人愿意作證的環(huán)境氛圍。（四）建立并完善證人出庭作證經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度證人出庭作證需要花費(fèi)一定的時(shí)間、精力和費(fèi)用，影響證人正常工作學(xué)習(xí)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。完善證人作證的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償雖然不是促使證人作證的決定性因素，但可以在一定程度上緩解證人作證的困境，我們國(guó)家可以借鑒其他國(guó)家的相關(guān)立法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，在對(duì)證人出庭作證產(chǎn)生的費(fèi)用上，就補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目、范圍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)關(guān)作出具體規(guī)定，證人出庭費(fèi)用補(bǔ)償落到實(shí)處。（五）加強(qiáng)對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督在司法

28、實(shí)踐中，很多案件的證人不出庭作證，這與審判法官允許當(dāng)事人向法庭提供證人的書(shū)面證言有很大關(guān)系，是沒(méi)有嚴(yán)格把握書(shū)面證言運(yùn)用的結(jié)果。筆者認(rèn)為，審判機(jī)關(guān)本身應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身執(zhí)法的嚴(yán)格性，并設(shè)立對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，把證人出庭作證的法律程序落到實(shí)處，盡量避免使用書(shū)面證言，這樣對(duì)于提高證人出庭作證率也有一定的好處?？傊?，證人出庭作證難是一個(gè)長(zhǎng)期困擾我國(guó)司法的難題，已經(jīng)給我國(guó)司法工作造成了極大的障礙，并嚴(yán)重影響了我國(guó)審判工作的正常進(jìn)行，要解決證人出庭作證難的問(wèn)題，還需要相當(dāng)漫長(zhǎng)的一段時(shí)間，筆者認(rèn)為，通過(guò)構(gòu)建一套完備的立法，創(chuàng)造良好的司法環(huán)境，將證人的權(quán)利和義務(wù)平衡化，增加法律的實(shí)踐性和可操作性，加強(qiáng)法制教育和宣

29、傳，優(yōu)化證人出庭作證的內(nèi)外部環(huán)境，證人出庭作證難這個(gè)問(wèn)題將得到根本的改善?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】1王進(jìn)喜：論證人保護(hù)制度，載訴訟法論叢(第6卷)，法律出版社，2001年3月版，第154頁(yè)。2劉文：刑事訴訟專(zhuān)題研究，群言出版社，2008年，第64-72頁(yè)。3譚永多：刑事證據(jù)規(guī)則理論與適用，人民法院出版社，2003年版。4王進(jìn)喜：刑事證人證言論，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2002年版。5覃日飛：“我國(guó)刑事訴訟證人出庭作證現(xiàn)狀及完善”，載陳光中主編：訴訟法理論與實(shí)踐2003年刑事訴訟法學(xué)卷（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年版。6郭小冬、姜建興：民事訴訟中的證據(jù)和證明，廈門(mén)大學(xué)出版社，2009年，第76頁(yè)。7

30、武鼎之：證人拒證，良策何在，載人民檢察，1999年第3期。8陳瑞華：刑事訴訟的前沿問(wèn)題，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000年1月版，第371頁(yè)。（范文舉例二）城市貧困人群社會(huì)保障問(wèn)題分析張三【摘 要】近年來(lái)，城市貧困人群規(guī)模不斷擴(kuò)大，逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。解決城市貧困問(wèn)題的一條重要途徑就是依靠社會(huì)保障制度。本文針對(duì)城市貧困人群的社會(huì)保障問(wèn)題，闡述了當(dāng)前我國(guó)城市中的貧困群體社會(huì)保障較為缺失的現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)有社會(huì)保障制度體系存在的問(wèn)題以及形成原因，指出當(dāng)前的社會(huì)保障制度在定位與思路上的不足。在此基礎(chǔ)上提出了解決城市貧困問(wèn)題的根本出路在于解決大量閑置勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題而不是全力加強(qiáng)社會(huì)救濟(jì)即最低生活保障制

31、度的新的見(jiàn)解?！娟P(guān)鍵詞】城市 貧困人群 社會(huì)保障 就業(yè)保障【目 錄】一、城市貧困人群社會(huì)保障的現(xiàn)狀二、城市貧困人群社會(huì)保障存在的問(wèn)題三、城市貧困人群社會(huì)保障存在問(wèn)題的原因分析四、城市貧困人群社會(huì)保障走向的思考改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步加深，城市人口貧困化的問(wèn)題也日益突顯，城市貧困人群逐年增多，并成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。二十多年來(lái)，我國(guó)城市貧困發(fā)生率已由1981年的0.9%上升到2003 年的4.1%，城市貧困人口的規(guī)模從1981年的不到2萬(wàn)人上漲到超過(guò)2000 萬(wàn)人，并且還會(huì)保持大幅度提高的趨勢(shì)。其主要構(gòu)成為下崗失業(yè)人員、低收入在職人員、三無(wú)人員和流動(dòng)民工。解決城市貧困人口問(wèn)

32、題，一條很重要的途徑就是依靠社會(huì)保障制度。現(xiàn)今我國(guó)的城市貧困現(xiàn)象亟待解決，而我國(guó)的社會(huì)保障體系也處在一個(gè)改革轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期?，F(xiàn)有的社會(huì)保障體系對(duì)于城市貧困人群的保障還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到理想的效率，各種各樣的問(wèn)題層出不窮。本文將從貧困人群的社會(huì)保障問(wèn)題出發(fā)，分析現(xiàn)有社會(huì)保障體系的問(wèn)題及其原因，并在此基礎(chǔ)上給出相應(yīng)的對(duì)策和建議。一、城市貧困人群社會(huì)保障的現(xiàn)狀在社會(huì)保障體系復(fù)雜的結(jié)構(gòu)中，涉及到城市貧困人群的，有失業(yè)社會(huì)保障、殘障社會(huì)保障、最低生活保障、醫(yī)療保障和部分福利措施。這幾項(xiàng)社會(huì)保障制度涉及到了城市貧困人群生活的方方面面，與城市貧困人口的切身利益息息相關(guān)，也是我國(guó)社會(huì)保障制度對(duì)于城市貧困人群?jiǎn)栴}解決

33、思路的集中體現(xiàn)。我國(guó)的社會(huì)保障體系是以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的，可是就貧困人口這一群體來(lái)看，發(fā)揮主要力量的還是社會(huì)救濟(jì)，也叫最低生活保障制度。所以，現(xiàn)在我國(guó)城市貧困人口的社會(huì)保障是以社會(huì)保險(xiǎn)為預(yù)防措施，以最低生活保障為最主要的制度，再輔以失業(yè)預(yù)防、就業(yè)扶助、醫(yī)療保障、福利事業(yè)和法律援助等手段。幾種方式各自分工，互相補(bǔ)充，相輔相成，共同構(gòu)成了我國(guó)城市貧困人口的社會(huì)保障體系?？梢钥闯觯瑥睦碚撋现v我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障體系對(duì)于城市貧困問(wèn)題的解決思路是一個(gè)較為完備的理論體系。但是就是在這樣的體系之下，我國(guó)城市中的貧困人口卻呈現(xiàn)出社會(huì)保障嚴(yán)重缺失的狀態(tài)。（一）最低生活保障范圍小城市中的貧困者并沒(méi)有完全納入到社會(huì)保障

34、體系中，只有一部分人能享受到社會(huì)的幫助。前面說(shuō)過(guò)，我國(guó)的城市貧困人口超過(guò)2000萬(wàn)人，但是在1999年全國(guó)普遍實(shí)行最低生活保障制度后，民政部門(mén)的數(shù)據(jù)表明，得到保障的人數(shù)只有281萬(wàn)人，近幾年這個(gè)數(shù)字的增加速度也較為遲緩。另外，城市中的外來(lái)務(wù)工人員也就是流動(dòng)民工則還沒(méi)有被納入到城市的社會(huì)保障體系中來(lái)。雖然城市中的流動(dòng)民工在法律上享受與城市居民平等的公民權(quán)利，但在涉及到身份轉(zhuǎn)變和地域轉(zhuǎn)移后的權(quán)利狀況時(shí)，現(xiàn)在則沒(méi)有完善的政策體系來(lái)予以保障。外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)人城市后，身份由農(nóng)民向城市產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，有的甚至直接轉(zhuǎn)向城市人口，但在這一過(guò)程中，他們的社會(huì)權(quán)利很容易陷入真空的境地，因?yàn)槟壳俺鞘欣锷袥](méi)有一套完善的

35、適合他們城鄉(xiāng)過(guò)度人群特殊身份的法律體系和管理制度以保護(hù)他們基本權(quán)利的享受和行使。（二）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低全國(guó)各地現(xiàn)有的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍過(guò)低，很多保障的對(duì)象依然難以維持其基本的生活。由于地方財(cái)力有限，各地在制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，普遍將標(biāo)準(zhǔn)定的較低。例如在1999年，上海市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是280元，武漢市的標(biāo)準(zhǔn)則是195元，而重慶市則為163元。到2007年，上海提高到350元，武漢市提高到300元，重慶城區(qū)提高到260元。在實(shí)際的操作中，這些錢(qián)并不能如數(shù)地發(fā)放到保障的對(duì)象的手中，還要扣除一小筆不同名目的費(fèi)用，因而保障對(duì)象實(shí)際領(lǐng)取的最低生活保障金要小于本就較低的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額。這樣的保障金對(duì)于

36、救助對(duì)象而言?xún)H僅只夠糊口，在食品方面已經(jīng)無(wú)法考慮營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題，穿衣也很大程度上依靠親友或社區(qū)的贈(zèng)送，有病卻不去醫(yī)院的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，子女的教育費(fèi)用也往往成為他們沉重的負(fù)擔(dān)。因此現(xiàn)行的社會(huì)保障制度僅僅能讓貧困人群不至于食不果腹、衣不遮體，而對(duì)于他們?cè)卺t(yī)療、教育、社交等方面的基本要求，顯然力不從心。（三）社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率低社會(huì)保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保障制度的核心，但是現(xiàn)在我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)窄，貧困得不到有效預(yù)防。到2006年全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)只有1.1億，城市參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)只有1.6億，基本醫(yī)療保險(xiǎn)只覆蓋了3億人，也就是說(shuō)全國(guó)絕大多數(shù)人口應(yīng)當(dāng)享有社會(huì)保險(xiǎn)卻沒(méi)有被這一制度覆蓋。需要指出的是，在城市中流

37、動(dòng)民工則基本談不到參加社會(huì)保險(xiǎn)。首先是因?yàn)榱鲃?dòng)民工作為勞動(dòng)力，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上處于絕對(duì)的劣勢(shì)，而雇傭流動(dòng)民工的企業(yè)也多為一些私營(yíng)企業(yè)，企業(yè)主資深法律觀念淡薄，惟利是圖，為節(jié)約成本，依仗勞動(dòng)力市場(chǎng)買(mǎi)方優(yōu)勢(shì)不給其雇傭的流動(dòng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，甚至不與他們簽訂合法的用工合同，兼之流動(dòng)民工自身社會(huì)保障意識(shí)較差，害怕因?yàn)闋?zhēng)取權(quán)益而被解雇，擔(dān)心由于繳納保險(xiǎn)費(fèi)而減少現(xiàn)金收入等等，這些原因都減緩了流動(dòng)民工被納入到城市社會(huì)保險(xiǎn)體系中來(lái)。另外有些觀點(diǎn)認(rèn)為目前城市不具備建立流動(dòng)民工的社會(huì)保障得成熟條件；這些觀點(diǎn)認(rèn)為流動(dòng)民工仍然與土地保持著緊密的從屬關(guān)系，土地可以做其生存保障的兜底性載體，客觀上阻礙了流動(dòng)民工社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)

38、題的解決。二、城市貧困人群社會(huì)保障存在的問(wèn)題雖然在理論上我們已經(jīng)建立了一個(gè)較為完備的城市社會(huì)保障體系，但是在各地的實(shí)踐中也就是在這一系列制度的實(shí)施過(guò)程中，卻存在著各種各樣的問(wèn)題，無(wú)論從過(guò)程還是效果來(lái)看，對(duì)于城市貧困現(xiàn)象的改變都很不理想。（一）資金投入不足從執(zhí)行情況來(lái)看，已經(jīng)落實(shí)的社會(huì)保障資金十分有限。最低生活保障制度自從建立以來(lái)，全國(guó)各地區(qū)普遍采用的做法是市、區(qū)兩級(jí)分擔(dān)的方法。市、區(qū)分擔(dān)的比例從7:3（大連市）到5:5（重慶市和武漢市）到3:7（青島市）的都有。由于貧困人口數(shù)量大大增加，政府的財(cái)政支出也大大增加。同時(shí)，由于公有制企業(yè)普遍不景氣，區(qū)財(cái)政所依靠的財(cái)源也存在著各種各樣的問(wèn)題。因?yàn)楸Ｕ?/p>

39、對(duì)象領(lǐng)取救助的審批是由區(qū)民政局掌握的，區(qū)民政局擁有著對(duì)于“貧困”的最終解釋權(quán)，因此，區(qū)財(cái)政的困難對(duì)于城市貧困人群有著決定性的影響。（二）相關(guān)制度與政策配合不到位最低生活保障制度是解決城市貧困問(wèn)題的主要措施，為了使這個(gè)制度有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)然還需要一些其他相關(guān)政策的配合與支持，比如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、下崗職工基本生活費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)政策和再就業(yè)政策等等。相關(guān)政策落實(shí)不到位，最低生活保障制度的壓力也會(huì)相應(yīng)地增大。按照最低生活保障保障制度的規(guī)定，失業(yè)人員只有在領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金、下崗人員領(lǐng)取了基本生活費(fèi)后，家庭人均收入仍低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)后才給予差額補(bǔ)助。但是實(shí)際上，由于實(shí)際操作的原因，下崗職工基本生活保障和失業(yè)

40、保險(xiǎn)費(fèi)不能及時(shí)并且足額地發(fā)放，使得最低生活保障與社會(huì)保險(xiǎn)的銜接出現(xiàn)了問(wèn)題，社會(huì)保險(xiǎn)本應(yīng)但未能有力保障的人員進(jìn)入了最低生活保障，加大了最低生活保障的壓力。（三）機(jī)構(gòu)不健全，工作手段落后城市貧困人群的管理，涉及面廣、工作量大。具體的實(shí)施工作由基層民政部門(mén)、街道辦事處、居民委員會(huì)負(fù)責(zé)，任務(wù)十分繁重。目前的情況是，基層的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺少專(zhuān)門(mén)的工作人員，而且現(xiàn)有的基層工作人員素質(zhì)仍然偏低，缺乏專(zhuān)業(yè)的知識(shí)技能。另外，辦公條件差，辦公經(jīng)費(fèi)少，甚至有租用辦公場(chǎng)地的情況，更談不上現(xiàn)代化和信息化管理。這一切都與城市貧困問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重的形勢(shì)不相適應(yīng)。三、城市貧困人群社會(huì)保障存在問(wèn)題的原因分析現(xiàn)在理

41、論界的文章在分析城市貧困社會(huì)保障存在的問(wèn)題時(shí)多數(shù)都將目光投向社會(huì)保障的效果以及社會(huì)保障制度實(shí)施過(guò)程中實(shí)際操作的細(xì)節(jié)的問(wèn)題，也就是在本文中第二部分中分析的內(nèi)容。但是我認(rèn)為，城市貧困人口的社會(huì)保障問(wèn)題難以得到解決的原因，實(shí)際上在于現(xiàn)在的社會(huì)保障思路本身，就在于以最低生活保障為解決城市貧困問(wèn)題的主要措施的理論思路中。（一） 社會(huì)保障制度的定位有問(wèn)題在實(shí)踐中，社會(huì)保障制度實(shí)際上是作為了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的輔助政策，其價(jià)值取向經(jīng)常與經(jīng)濟(jì)制度的價(jià)值取向混為一談，過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)制度相配套，過(guò)多的強(qiáng)調(diào)了社會(huì)保障制度的經(jīng)濟(jì)性，沒(méi)有將社會(huì)保障制度作為相對(duì)獨(dú)立的維護(hù)社會(huì)公平的重要機(jī)制對(duì)待。在這樣的定位下建立的

42、社會(huì)保障制度就會(huì)比較單一、分散和短期，從整體、長(zhǎng)期、綜合角度考慮較少，可謂是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，結(jié)果顧此失彼，無(wú)法發(fā)揮綜合效益。另外，現(xiàn)行社會(huì)保障政策缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，典型的做法是就事論事，疲于應(yīng)付。從這種意義上說(shuō)，現(xiàn)行的城市貧困社會(huì)保障政策實(shí)際上并沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)和周密的考慮。事實(shí)上，也就是這樣一個(gè)缺乏系統(tǒng)性和獨(dú)立性的制度，造成了前面提到的相關(guān)制度與政策配合不到位的問(wèn)題和機(jī)構(gòu)不健全的問(wèn)題。全國(guó)各個(gè)部門(mén)的政策與制度都密切關(guān)聯(lián)，貧困人群的社會(huì)保障又是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的制度，需要各方部門(mén)的默契配合。社會(huì)保障制度缺乏系統(tǒng)性，就使這樣的默契配合缺少了一個(gè)根本的制度基礎(chǔ)，根本無(wú)法從整體、長(zhǎng)期、綜合角度進(jìn)行合

43、理的制度設(shè)計(jì)，反映到制度的效果上，就是社會(huì)保障的缺失。社會(huì)保障制度沒(méi)有獨(dú)立性，則會(huì)嚴(yán)重影響其機(jī)構(gòu)的設(shè)置的科學(xué)性，很多社會(huì)保障職能會(huì)讓不確定的機(jī)構(gòu)代理，導(dǎo)致了社會(huì)保障機(jī)構(gòu)不健全，也會(huì)影響到社會(huì)保障的效率。（二）以救濟(jì)為主要思路不利于城市貧困問(wèn)題的解決社會(huì)保障尤其是最低生活保障是以公平為目的對(duì)于國(guó)民收入的再分配，但是一味的以救濟(jì)措施解決城市中的貧困問(wèn)題，有時(shí)不僅不會(huì)達(dá)到謀求公平的目的，甚至有時(shí)也會(huì)造成社會(huì)生產(chǎn)效率的缺失。從公平的角度來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)人民的收入差距日益擴(kuò)大，貧富分化的現(xiàn)象也日漸嚴(yán)重，一部分人的生活陷入困難，社會(huì)保障制度由于種種管理和執(zhí)行上的問(wèn)題，又不能充分保障這部分人的生活，宣傳與實(shí)踐

44、出現(xiàn)了背離。這樣就挫傷了這些生活陷入困難的社會(huì)成員的社會(huì)公平感，甚至讓他們中有的人產(chǎn)生了仇富情緒，影響到了社會(huì)的安定，同時(shí)也在一定程度上動(dòng)搖了當(dāng)前改革所依賴(lài)的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)。從效率的角度來(lái)看，一方面，過(guò)多強(qiáng)調(diào)救濟(jì)，有些人會(huì)逐漸形成依附于社會(huì)保障的惰性，寧愿領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金得過(guò)且過(guò)，也不愿從事體力勞動(dòng)；另一方面，因?yàn)閲?guó)家財(cái)政稅收負(fù)擔(dān)日益加重，作為政府，只能通過(guò)提高稅收來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)保障資金的來(lái)源，這樣就加重了企業(yè)和在職勞動(dòng)者的壓力，影響了生產(chǎn)效率，抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最低生活保障制度目前還面臨著許許多多的問(wèn)題，其中最嚴(yán)重、最核心的無(wú)非是資金問(wèn)題。資金的嚴(yán)重缺乏使得這一制度在解決實(shí)際問(wèn)題是顯得十分無(wú)力。而傳統(tǒng)

45、的社會(huì)保障思路卻讓這樣一個(gè)乏力的制度來(lái)承擔(dān)解決城市貧困問(wèn)題的主要責(zé)任，其低效率的后果是可想而知的。同時(shí)，許多本可以不被包含在最低生活保障制度范圍內(nèi)的人群，比如很多閑置的勞動(dòng)力，在這樣的思路下，也被置于最低生活保障的范圍，加大了最低生活保障資金的壓力。四、城市貧困人群社會(huì)保障走向的思考我國(guó)的社會(huì)保障制度正處于一個(gè)改革完善的關(guān)鍵時(shí)期，作為維持社會(huì)安定，維護(hù)社會(huì)公平的重要機(jī)制，城市貧困人群的社會(huì)保障應(yīng)該從制度層面和總體思路定位層面都應(yīng)該加以加強(qiáng)和完善的措施。社會(huì)保障制度，主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利三個(gè)大塊。完善社會(huì)保障制度，也應(yīng)該從這三個(gè)方面分別著手。并在此基礎(chǔ)上，調(diào)整貧困人群社會(huì)保障的定

46、位與思路。（一）擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面前面說(shuō)過(guò)，社會(huì)保險(xiǎn)存在著覆蓋率過(guò)低的問(wèn)題。作為社會(huì)保障體系的核心內(nèi)容，社會(huì)保險(xiǎn)卻有著如此之低的社會(huì)覆蓋率，這對(duì)于我國(guó)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，顯然不是一件好事情。應(yīng)該盡一切可能擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，使居民的生活得到有力的保障，貧困得到有效的預(yù)防。1.降低社會(huì)保險(xiǎn)的門(mén)檻。繳費(fèi)制是社會(huì)保險(xiǎn)制度的一個(gè)顯著特點(diǎn)，它實(shí)行權(quán)利與義務(wù)相關(guān)的原則，只有進(jìn)到了繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，才有享受收入補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。在我國(guó)，許多勞動(dòng)力在職時(shí)，由于害怕失去職位、擔(dān)心現(xiàn)金收入減少，兼之勞動(dòng)力處于買(mǎi)方市場(chǎng)等原因，沒(méi)有及時(shí)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，導(dǎo)致失業(yè)后立即陷入赤貧狀態(tài)，這種現(xiàn)象在私有企業(yè)中和流動(dòng)民工身上尤為常見(jiàn)。因此，應(yīng)該

47、適當(dāng)降低保險(xiǎn)費(fèi)額度，讓盡可能多的人繳得起費(fèi)，這樣擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面才能擁有一個(gè)基本前提。2.健全法制，保障人民的基本權(quán)利。現(xiàn)代企業(yè)制度的一個(gè)基本特點(diǎn)是追求利益最大化，在許多企業(yè)尤其是私營(yíng)企業(yè)中為了增加收益而剝削工人的現(xiàn)象比較常見(jiàn)。由于歷史的原因，我國(guó)勞動(dòng)力極度豐富和廉價(jià)，許多居民尤其是流動(dòng)民工明知權(quán)益受到損害，卻還忍辱工作，無(wú)法被納入到社會(huì)保險(xiǎn)體系中來(lái)。在這種情況下，只有依靠法律來(lái)保障其基本權(quán)利。社會(huì)保險(xiǎn)是有著強(qiáng)制性的，這種強(qiáng)制性是靠著法律來(lái)維持的。相關(guān)的法律和政策必須要得到完善和有效的執(zhí)行，社會(huì)保險(xiǎn)制度才能正常運(yùn)行起來(lái)。3.加強(qiáng)基層的管理工作。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)要提高管理服

48、務(wù)水平，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)管理，提高服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)的公開(kāi)化，增加管理服務(wù)的透明度。（二） 提高社會(huì)救濟(jì)的效率社會(huì)救濟(jì)或者說(shuō)最低生活保障制度，是社會(huì)的“最后一道安全網(wǎng)”，其對(duì)象是社會(huì)保險(xiǎn)保護(hù)不了的人群。前面分析過(guò)，最低生活保障存在著標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的問(wèn)題，它對(duì)于城市貧困人群的生活改善總是顯得杯水車(chē)薪。因此，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況確定可行的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)既要考慮到世紀(jì)最的生活的需要，也要考慮到城市消費(fèi)及居民對(duì)于文化娛樂(lè)和教育等方面的需求。再者，各級(jí)管理機(jī)構(gòu)要合理分擔(dān)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。市與區(qū)級(jí)財(cái)政的分擔(dān)比例應(yīng)在堅(jiān)持與財(cái)政實(shí)力相對(duì)應(yīng)的原則下合理確定，盡可能使區(qū)、縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)減少到最低程度。在資金來(lái)源上，可以借鑒西

49、方的做法，憑借個(gè)人所得稅來(lái)調(diào)節(jié)貧富差距。個(gè)人所得稅屬于地方稅，因此，地方政府在最低生活保障方面應(yīng)起到至關(guān)重要的作用。最后，要改革管理體制并完善配套制度?，F(xiàn)在我國(guó)的城市貧困人群需要一個(gè)精簡(jiǎn)高效的最低生活保障管理體制，既能保證有效地管理又能使資金有效地用在改善居民生活上。在配套制度方面，應(yīng)在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)預(yù)防和就業(yè)扶助等方面加強(qiáng)功效，盡一切可能在其他層面緩解貧困的發(fā)生。（三） 以社會(huì)福利作為補(bǔ)充社會(huì)福利是社會(huì)保障體系的最高層次。包括公共福利事業(yè)（以全體人民為對(duì)象的公益性事業(yè)）和專(zhuān)門(mén)性的福利事業(yè)（孤兒院、養(yǎng)老院等等）和局部性或選擇性的福利措施。其中專(zhuān)門(mén)性的福利事業(yè)在解決城市貧困的問(wèn)題上可以

50、起到很好的輔助作用。應(yīng)當(dāng)充分利用這些福利機(jī)構(gòu)，包括政府建立的福利機(jī)構(gòu)和民間的慈善機(jī)構(gòu)以及各種基金會(huì)等，以此作為社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)的補(bǔ)充。（四）轉(zhuǎn)變城市貧困人群社會(huì)保障的思路貧困，是我國(guó)改革進(jìn)程中的一個(gè)頑疾，反貧困工作需要社會(huì)各個(gè)環(huán)節(jié)的通力配合才有做好的可能。而現(xiàn)實(shí)的情況是，當(dāng)一談到城市貧困問(wèn)題的解決時(shí)，人們就會(huì)立即想到社會(huì)保障制度，確切地說(shuō)是最低生活保障制度即社會(huì)救濟(jì)。這樣的思路，在以沒(méi)有勞動(dòng)能力的人群為主體如“三無(wú)人員”的貧困人群中可能會(huì)比較有效的解決問(wèn)題。但是在以大量閑置勞動(dòng)力為主體的貧困人群中，不可能從實(shí)質(zhì)上解決問(wèn)題，充其量只能在一定程度上緩解貧困的發(fā)生。所以以救濟(jì)為主要思路并不能有效的

51、解決城市貧困問(wèn)題，這樣做實(shí)際上就是一部分人拖累另一部人。從本質(zhì)上講，社會(huì)保障制度是一種追求社會(huì)公平的社會(huì)制度，但是，如前所述，社會(huì)保障制度讓部分貧困人口產(chǎn)生了依賴(lài)社會(huì)的惰性，不參加勞動(dòng)卻在享受他人的勞動(dòng)成果。這種行為本身就是在制造社會(huì)公平的缺失。這明顯與社會(huì)保障制度的初衷是相背離的。我國(guó)目前城市中的貧困現(xiàn)象，就明顯屬于存在大量閑置勞動(dòng)力的情況，所以，要想解決貧困問(wèn)題，就必須要充分發(fā)揮這些閑置勞動(dòng)力的力量。勞動(dòng)是創(chuàng)造價(jià)值的惟一源泉。在城市貧困人群中，絕大多數(shù)人是有著勞動(dòng)能力的，如果不發(fā)揮這部分勞動(dòng)力本身的力量而依靠來(lái)自社會(huì)的其他力量顯然是不能從根本上解決貧困問(wèn)題的。因此，社會(huì)救濟(jì)應(yīng)當(dāng)主要適用于沒(méi)有勞動(dòng)能力的人員，就是在第一部分中提到的“三無(wú)人員”。而對(duì)于其他由勞動(dòng)能力的人，應(yīng)當(dāng)采用激勵(lì)性機(jī)制，讓他們自食其力，參加工作，這樣不僅能讓他們從根本上擺脫貧困，還會(huì)極大地減輕社會(huì)的壓力，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)高效地發(fā)展。因此，最低生活保障制度可以作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的最后一道安全網(wǎng)，但是要想從根本上解決城市貧困問(wèn)題，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在就業(yè)保障上。首先，實(shí)施就業(yè)保障可以大大減輕最低生活保障的資金壓力，讓最低生活保障資金的使用更