企業(yè)單位非營利性評(píng)估機(jī)制經(jīng)驗(yàn)交流材料

1、企業(yè)單位非營利性評(píng)估機(jī)制經(jīng)驗(yàn)交流材料民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（以下簡(jiǎn)稱暫行條例）中定義，民辦非企業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱民非單位）是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。從定義上看，民非單位的一個(gè)顯著特征就是非營利性”，這也是其區(qū)別于企業(yè)、公司等營利組織的本質(zhì)特征。如何理解民非單位的非營利性”？民非單位所提供的社會(huì)服務(wù)具有社會(huì)公益性特點(diǎn)，其宗旨是為了社會(huì)的公共利益和促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，并非為了營利。但民非單位的非營利性并不排斥其根據(jù)自身提供的社會(huì)服務(wù)收取合理的費(fèi)用，這些費(fèi)用是服務(wù)的成本價(jià)格，是維持并擴(kuò)大其服務(wù)必不可少的資金。

2、對(duì)非營利性的正確理解還應(yīng)包括能夠理解民非單位可以從事一定的營利性經(jīng)營活動(dòng)。區(qū)分營利與非營利的根本不在是否營利，而在營利如何分配。民非單位的盈余資金不得在成員中分配，注銷后財(cái)產(chǎn)不得私分。我們目前登記的所有民非單位都制定了與暫行條例規(guī)定相一致的章程，并在章程中突出強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)管理、使用原則”和單位終止后資產(chǎn)處理程序”，也即明確界定了民非單位的非營利性。但大多民非單位的章程只留于形式，并未真正理解其中非營利性”所包含的權(quán)利和義務(wù)。主要表現(xiàn)為民非單位只享受國家給予的優(yōu)惠政策，卻不履行相應(yīng)的義務(wù)，如一些民非單位打著非營利組織的旗號(hào)，從事營利性的活動(dòng)；帳目不透明，財(cái)務(wù)支出不合理；在成員中分配資金，私分或挪用固

3、定資產(chǎn)；從事宗旨以外的活動(dòng)等等。這些民非單位假非營利之名，行營利之舉的行為如果得不到有效遏制，必將引起市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的混亂，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，甚至帶來社會(huì)的不穩(wěn)定。我們目前對(duì)民非單位的主要管理手段是年度檢查和平時(shí)的行政監(jiān)督。暫行條例中規(guī)定，年檢的內(nèi)容包括遵紀(jì)守法情況；照章（程）辦事情況；履行登記手續(xù)的情況；財(cái)務(wù)管理情況；從事經(jīng)營活動(dòng)的情況?？梢越o予行政處罰的情形中也包括了從事營利性經(jīng)營活動(dòng)；違反財(cái)務(wù)制度；侵占、私分、挪用單位資產(chǎn)等內(nèi)容。從以上內(nèi)容可以看出，我國在保證民非單位“非營利性”的性質(zhì)上，用法律從宏觀的角度給予了明確規(guī)定，但登記管理機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)還缺乏明顯針對(duì)非營利性的有效制度和具體標(biāo)

4、準(zhǔn)，具體工作很難于操作。這一問題已成為規(guī)范我國民非單位發(fā)展過程中最急需解決的問題。因此，筆者認(rèn)為在民非單位的管理領(lǐng)域急需建立起科學(xué)性與可行性兼顧的非營利性評(píng)估機(jī)制。在國外，很多民非單位比較發(fā)達(dá)的國家相應(yīng)的也建立了比較完善的非營利性評(píng)估機(jī)制，包括健全的評(píng)估制度和詳細(xì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這里筆者試圖通過借鑒外國的成功經(jīng)驗(yàn)，探討一下我們?cè)诮⒎菭I利性評(píng)估機(jī)制中的幾個(gè)要點(diǎn)。（一）建立中國非營利性評(píng)估制度的幾點(diǎn)想法1、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，但政府對(duì)民非單位的監(jiān)督與評(píng)估決不能削弱，反而應(yīng)該強(qiáng)化。即使象美國這樣政府“很斜的國家，仍要依靠國稅局這樣的強(qiáng)勢(shì)部門來落實(shí)對(duì)民非單位的監(jiān)督職能。在我國

5、，民政部門是政府對(duì)民非單位登記管理的執(zhí)行機(jī)關(guān)。但目前民政部門還是個(gè)相對(duì)弱勢(shì)部門，要樹立政府對(duì)民非單位評(píng)估的權(quán)威性，必須賦予民政部門更大的職權(quán)，加強(qiáng)民政執(zhí)法力度。但在評(píng)估的內(nèi)容和方式上必須變革，使得既不會(huì)管死守法的民非單位，又能較好的促進(jìn)其整體向前發(fā)展。2、我們的民非單位由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位實(shí)行雙重管理，在管理范圍上是無一遺漏，在管理內(nèi)容上更是面面俱到，表面上看這種管理方式非常完善，然而實(shí)際效果并不理想。美國國稅局每年通過抽查和重點(diǎn)審計(jì)的辦法，取得了事半功倍的效果。我們不妨效仿一下，將我們以往的全面監(jiān)察，改為隨機(jī)抽查和對(duì)重點(diǎn)的單位重點(diǎn)審查。這樣一來可以令民非單位防不勝防，二來可以從精力上

6、保證重點(diǎn)對(duì)象重點(diǎn)檢查。同時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，經(jīng)勸告仍不悔改者必須進(jìn)行更為嚴(yán)厲的處罰。3、建立民非單位的信息公開與透明制度，借助公眾的力量來對(duì)民非單位進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，即以一定的方式強(qiáng)行規(guī)定民非單位公開財(cái)務(wù)信息，所有公民只要支付了一定的費(fèi)用，就可以從任意一家民非單位得到年度報(bào)告和財(cái)務(wù)信息。外國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明這種方式可以調(diào)動(dòng)全社會(huì)的公民參與其中，效果非常好。比方說有a、b兩家診所，a是營利性的，b是非營利性的（可以享受稅收等諸多方面的優(yōu)惠政策）。如果b診所從事營利性經(jīng)營活動(dòng)，勢(shì)必造成a診所的不平衡，從而產(chǎn)生了監(jiān)督的動(dòng)力。再如，同是兩家民非單位，一家遵紀(jì)守法，一家違法亂紀(jì)，這也必將調(diào)動(dòng)起同行互相監(jiān)督

7、的積極性。再放眼全社會(huì)，民非單位提供的是社會(huì)服務(wù)，其服務(wù)受全社會(huì)公民的關(guān)注，從而形成了以全社會(huì)公民為監(jiān)督主體的強(qiáng)大監(jiān)督力量。4、充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，進(jìn)一步提高民非單位的非營利性。美國對(duì)非營利性評(píng)估制度的一條有效經(jīng)驗(yàn)是充分發(fā)揮媒體與輿論監(jiān)督的作用，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的作用尤為突出。而在中國，媒體在這方面的報(bào)道多是報(bào)喜不報(bào)憂。這也許是政府扶持民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（以下簡(jiǎn)稱暫行條例）中定義，民辦非企業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱民非單位）是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。從定義上看，民非單位的一個(gè)顯著特征就是“非營利性”，這也是其

8、區(qū)別于企業(yè)、公司等營利組織的本質(zhì)特征。如何理解民非單位的“非營利性”？民非單位所提供的社會(huì)服務(wù)具有社會(huì)公益性特點(diǎn)，其宗旨是為了社會(huì)的公共利益和促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，并非為了營利。但民非單位的非營利性并不排斥其根據(jù)自身提供的社會(huì)服務(wù)收取合理的費(fèi)用，這些費(fèi)用是服務(wù)的成本價(jià)格，是維持并擴(kuò)大其服務(wù)必不可少的資金。對(duì)非營利性的正確理解還應(yīng)包括能夠理解民非單位可以從事一定的營利性經(jīng)營活動(dòng)。區(qū)分營利與非營利的根本不在是否營利，而在營利如何分配。民非單位的盈余資金不得在成員中分配，注銷后財(cái)產(chǎn)不得私分。我們目前登記的所有民非單位都制定了與暫行條例規(guī)定相一致的章程，并在章程中突出強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)管理、使用原則”和單位終止

9、后資產(chǎn)處理程序”，也即明確界定了民非單位的非營利性。但大多民非單位的章程只留于形式，并未真正理解其中非營利性”所包含的權(quán)利和義務(wù)。主要表現(xiàn)為民非單位只享受國家給予的優(yōu)惠政策，卻不履行相應(yīng)的義務(wù)，如一些民非單位打著非營利組織的旗號(hào)，從事營利性的活動(dòng)；帳目不透明，財(cái)務(wù)支出不合理；在成員中分配資金，私分或挪用固定資產(chǎn)；從事宗旨以外的活動(dòng)等等。這些民非單位假非營利之名，行營利之舉的行為如果得不到有效遏制，必將引起市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的混亂，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，甚至帶來社會(huì)的不穩(wěn)定。我們目前對(duì)民非單位的主要管理手段是年度檢查和平時(shí)的行政監(jiān)督。暫行條例中規(guī)定，年檢的內(nèi)容包括遵紀(jì)守法情況；照章（程）辦事情況；履行登

10、記手續(xù)的情況；財(cái)務(wù)管理情況；從事經(jīng)營活動(dòng)的情況?？梢越o予行政處罰的情形中也包括了從事營利性經(jīng)營活動(dòng)；違反財(cái)務(wù)制度；侵占、私分、挪用單位資產(chǎn)等內(nèi)容。從以上內(nèi)容可以看出，我國在保證民非單位非營利性”的性質(zhì)上，用法律從宏觀的角度給予了明確規(guī)定，但登記管理機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)還缺乏明顯針對(duì)非營利性的有效制度和具體標(biāo)準(zhǔn)，具體工作很難于操作。這一問題已成為規(guī)范我國民非單位發(fā)展過程中最急需解決的問題。因此，筆者認(rèn)為在民非單位的管理領(lǐng)域急需建立起科學(xué)性與可行性兼顧的非營利性評(píng)估機(jī)制。在國外，很多民非單位比較發(fā)達(dá)的國家相應(yīng)的也建立了比較完善的非營利性評(píng)估機(jī)制，包括健全的評(píng)估制度和詳細(xì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這里筆者試圖通過借鑒

11、外國的成功經(jīng)驗(yàn)，探討一下我們?cè)诮⒎菭I利性評(píng)估機(jī)制中的幾個(gè)要點(diǎn)。（一）建立中國非營利性評(píng)估制度的幾點(diǎn)想法1、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，但政府對(duì)民非單位的監(jiān)督與評(píng)估決不能削弱，反而應(yīng)該強(qiáng)化。即使象美國這樣政府“很斜的國家，仍要依靠國稅局這樣的強(qiáng)勢(shì)部門來落實(shí)對(duì)民非單位的監(jiān)督職能。在我國，民政部門是政府對(duì)民非單位登記管理的執(zhí)行機(jī)關(guān)。但目前民政部門還是個(gè)相對(duì)弱勢(shì)部門，要樹立政府對(duì)民非單位評(píng)估的權(quán)威性，必須賦予民政部門更大的職權(quán)，加強(qiáng)民政執(zhí)法力度。但在評(píng)估的內(nèi)容和方式上必須變革，使得既不會(huì)管死守法的民非單位，又能較好的促進(jìn)其整體向前發(fā)展。2、我們的民非單位由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單

12、位實(shí)行雙重管理，在管理范圍上是無一遺漏，在管理內(nèi)容上更是面面俱到，表面上看這種管理方式非常完善，然而實(shí)際效果并不理想。美國國稅局每年通過抽查和重點(diǎn)審計(jì)的辦法，取得了事半功倍的效果。我們不妨效仿一下，將我們以往的全面監(jiān)察，改為隨機(jī)抽查和對(duì)重點(diǎn)的單位重點(diǎn)審查。這樣一來可以令民非單位防不勝防，二來可以從精力上保證重點(diǎn)對(duì)象重點(diǎn)檢查。同時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，經(jīng)勸告仍不悔改者必須進(jìn)行更為嚴(yán)厲的處罰。3、建立民非單位的信息公開與透明制度，借助公眾的力量來對(duì)民非單位進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，即以一定的方式強(qiáng)行規(guī)定民非單位公開財(cái)務(wù)信息，所有公民只要支付了一定的費(fèi)用，就可以從任意一家民非單位得到年度報(bào)告和財(cái)務(wù)信息。外國的實(shí)

13、踐經(jīng)驗(yàn)證明這種方式可以調(diào)動(dòng)全社會(huì)的公民參與其中，效果非常好。比方說有a、b兩家診所，a是營利性的，b是非營利性的（可以享受稅收等諸多方面的優(yōu)惠政策）。如果b診所從事營利性經(jīng)營活動(dòng)，勢(shì)必造成a診所的不平衡，從而產(chǎn)生了監(jiān)督的動(dòng)力。再如，同是兩家民非單位，一家遵紀(jì)守法，一家違法亂紀(jì)，這也必將調(diào)動(dòng)起同行互相監(jiān)督的積極性。再放眼全社會(huì)，民非單位提供的是社會(huì)服務(wù)，其服務(wù)受全社會(huì)公民的關(guān)注，從而形成了以全社會(huì)公民為監(jiān)督主體的強(qiáng)大監(jiān)督力量。4、充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，進(jìn)一步提高民非單位的非營利性。美國對(duì)非營利性評(píng)估制度的一條有效經(jīng)驗(yàn)是充分發(fā)揮媒體與輿論監(jiān)督的作用，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的作用尤為突出。而在中國，媒體在這

14、方面的報(bào)道多是報(bào)喜不報(bào)憂。這也許是政府扶持民非單位發(fā)展的結(jié)果，但長(zhǎng)此下去，顯然不利于民非單位的健康發(fā)展。（二）建立中國非營利性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn)想法1、治理結(jié)構(gòu)。從理論上講，民非單位的產(chǎn)權(quán)并不屬于其負(fù)責(zé)人，而應(yīng)屬于社會(huì)大眾，因此需要用機(jī)制來確保民非單位的執(zhí)行管理人員不損害公眾的利益。因此應(yīng)將決策層和執(zhí)行層分開，即由執(zhí)行者實(shí)施決策者的決議。建立由獨(dú)立的自愿人組成的董事會(huì)（或理事會(huì)），減少直接或間接受薪的董（理）事，通常不超過有投票權(quán)的董（理）事的五分之一，從而保證決議的公正性和代表性。2、 資金的使用和運(yùn)作。根據(jù)國際慣例，民非單位每年至少有50%-60%的經(jīng)費(fèi)支出要用于項(xiàng)目開支。以民辦教育機(jī)構(gòu)為例，

15、它每年用于教育事業(yè)上的開支最少要達(dá)到全年總支出的50%，否則則有營利性之嫌。當(dāng)然維持一個(gè)單位的正常運(yùn)作，行政性開支又是不可避免的，這里關(guān)鍵是強(qiáng)調(diào)一個(gè)比例，這一比例應(yīng)在50%左右。不過不同行業(yè)或不同規(guī)模的民非單位的行政性支出比例也應(yīng)有所不同，例如規(guī)模大的民非單位用于行政開支的比例應(yīng)較規(guī)模小的低一些。3、 經(jīng)營收入的比例。如果一個(gè)單位的大部分收入來自市場(chǎng)銷售的收入，它就是營利組織；如果資金主要依靠財(cái)政撥款，則是政府組織；非營利組織的大部分收入應(yīng)來自于其提供服務(wù)的成本。但并不能徹底否定民非單位從事營利活動(dòng)，資金來源的多樣化，有利于其發(fā)展，關(guān)鍵看營利收入在總收入中的比例。根據(jù)聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)，這一比例不應(yīng)超過50%。另外，一定要從制度上保證營利收入用途上的透明，任何組織或個(gè)人只要通過一定程序都可以得到其營利收入的使用情況。4、經(jīng)營范圍必須與其宗旨和使命相一致。民非單位不應(yīng)是為了經(jīng)營而經(jīng)營，也不應(yīng)是為了自身的生存而經(jīng)營，它只能是為了實(shí)現(xiàn)自身宗旨與使命而經(jīng)營。不管