停飛決定依法屬于行政強制措施

1、停飛決定依法屬于行政強制舉措湖北東星集團、武漢東星國際 旅行社不服中國民用航空中南地區(qū)治理局責(zé)令停飛行政強制舉措案鐘燕秋曹玲要點提示：行政強制舉措是指行政機關(guān)為了查明情況,或者為了預(yù)防、制止、限制違法、危害狀態(tài),或者為了保證行政治理 工作的順利進行,根據(jù)現(xiàn)實需要,依職權(quán)對有關(guān)對象的人身或財 產(chǎn)權(quán)利進行暫時性限制的強制舉措,具有暫時性和緊急性的特 點.根據(jù)?中華人民共和國平安生產(chǎn)法?第五十六條的規(guī)定,負 有平安生產(chǎn)監(jiān)督治理責(zé)任的部門依法對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行有關(guān) 平安生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督 檢查,行使相關(guān)職權(quán).停飛決定是民航治理部門針對航空公司出 現(xiàn)嚴重平安隱患,威脅群

2、眾人身平安而采取的臨時性手段,屬于行政強制舉措.案例索引：一審：廣州市白云區(qū)人民法院2021云法行初字第71號; 二審：廣州市中級人民法院2021穗中行終字第129號. 一、案情上訴人原審原告湖北東星集團.以下簡稱東星集團上訴人原審原告武漢東星國際旅行社.以下簡稱東星旅行社被上訴人原審被告中國民用航空中南地區(qū)治理局.以下簡稱民航中南治理局廣州市白云區(qū)人民法院經(jīng)審理查明：東星航空業(yè)務(wù) 范圍包括：國內(nèi)航空客貨運輸業(yè)務(wù)及相關(guān)效勞業(yè)務(wù)；經(jīng)批準的從武漢始發(fā)至香港、澳門特別行政區(qū)的航空運輸業(yè)務(wù)等.被告及其派出機構(gòu)民航湖北平安監(jiān)督治理局在日常監(jiān)管過程中,發(fā)現(xiàn)東星航空存在平安隱患. 2021年2月,因東星航空

3、有限公 司進行重組談判,公司內(nèi)部動亂,員工思想不穩(wěn)定等問題,同月 13日,被告派出機構(gòu)民航湖北平安監(jiān)督治理局緊急組織適航、 飛標、航務(wù)及市場等四個部門的監(jiān)察員對東星航空運行 情況進行全面檢查.同月 16日,民航湖北平安監(jiān)督治理辦公室 以民航明傳電報的方式向被揭發(fā)出?關(guān)于對東星航空運 行檢查的情況報告?.3月11日,中國民用航空局向被揭發(fā)出 ?關(guān) 于加大東星航空平安運行監(jiān)管力度的通知?.3月12日,中國民用航空局和被告組成兩級平安檢查組對東星航空有限公 司進行全面檢查,發(fā)現(xiàn)其平安治理存在重大問題, 對飛行平安構(gòu) 成嚴重威脅,并向東星航空發(fā)出 ?民用航空行政檢查整 改通知書?,要求東星航空就相關(guān)問

4、題進行整改.3月14日,武漢市人民政府辦公廳向被揭發(fā)出?武漢市人民政府辦公廳關(guān)于停飛東星航空公司航班的函?.被告收到該函后,于當 日以民航明傳電報的方式向東星航空發(fā)出?關(guān)于暫停東星航空公司飛行的通知?.東星航空收到上述停飛通知 后于3月15日全面停飛.另查,2021年3月10日,通用電氣商業(yè)航空效勞、 艾特爾飛機租賃等 6家債權(quán)人向武漢市中級人民法院 提交?破產(chǎn)申請書?,請求對東星航空進行破產(chǎn)清算.3月30日,武漢市中級人民法院裁定受理對東星航空提 起的破產(chǎn)申請.同日,指定東星航空清算組為東星航空 破產(chǎn)治理人.2021年12月23日,武漢市中級人民法 院裁定終結(jié)東星航空破產(chǎn)清算程序,由東星航空

5、有限公司破產(chǎn)治理人在該裁定作出之日起十日內(nèi)向東星航空 的原登記機關(guān)辦理東星航空的注銷登記.但東星航空有限公司破產(chǎn)治理人至今尚未到工商部門辦理注銷登記手續(xù).再查,2021年7月12日,東星航空不服?關(guān)于暫 停東星航空公司飛行的通知?向中國民用航空局提起行政復(fù)議. 同月20日,東星航空董事會以東星航空董事 會的名義向中國民用航空局提起行政復(fù)議.同日,東星航空有限公司破產(chǎn)治理人向中國民用航空局提交 ?關(guān)于東星航空 從未申請行政復(fù)議的聲明?,認為在東星航空破產(chǎn)案受 理后,破產(chǎn)治理人為東星航空的唯一代表,從未申請行政復(fù)議.據(jù)此,中國民用航空局對以“東星航空及“東 星航空董事會名義提起的行政復(fù)議申請不予受

6、理.二、審判法院認定：一原告提起本案訴訟主體適格?中華人民共和國行政訴訟法?第二條規(guī)定,公民、法人或 者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為 侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟. 最高人民 法院?關(guān)于執(zhí)行 中華人民共和國行政訴訟法 假設(shè)干問題的解釋? 第十二條規(guī)定,與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟.本案中, 兩原告作為東星航空的股東, 與停飛的行政行為有法律 上的利害關(guān)系,從公平公正和保護利害關(guān)系人訴權(quán)的角度出發(fā), 本案原告提起訴訟主體適格.二原告起訴并未超過法定起訴期限最高人民法院?關(guān)于執(zhí)行 中華人民共和國

7、行政訴訟法 假設(shè)干 問題的解釋?第四十一條規(guī)定,行政機關(guān)作出具體行政行為時, 未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的,起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或者起訴期限 之日起計算,但從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最 長不得超過2年.本案中,被告于2021年3月14日以民航明傳 電報的方式向東星航空下達了停飛的通知,在該停飛通知中,被告未告知東星航空訴權(quán)和訴期.兩原告于2021 年2月24日向法院提起訴訟并未超過 2年的起訴期限.三被告對東星航空作出的責(zé)令暫停飛行決定屬 行政強制舉措本案中,被告根據(jù)對東星航空的監(jiān)管發(fā)現(xiàn)該公司存 在重大平安隱患,向該公司發(fā)出民航明

8、傳電報,暫停該公司飛行. 被告作出的停飛決定,是基于發(fā)現(xiàn)東星航空存在重大安 全隱患,涉及公共平安而采取的暫時性的舉措,從性質(zhì)上看具有臨時性和緊急性的特點,其目的是為了預(yù)防或制止危險狀態(tài)以及 不利后果的發(fā)生和開展.因此,被告作出的責(zé)令暫停飛行決定屬 行政強制舉措.四被告對東星航空作出責(zé)令暫停飛行的行政強 制舉措事實清楚、證據(jù)充分,適用法律正確本案中,被告及其派出機構(gòu)民航湖北平安監(jiān)督治理局在對東 星航空的持續(xù)監(jiān)管過程中, 發(fā)現(xiàn)該公司主要存在未建立 完善的平安治理體系和平安運行模式,超時飛行、違規(guī)放行事件 頻發(fā),飛行人員隊伍不穩(wěn)定,專業(yè)技術(shù)人員嚴重缺乏,平安投入 缺乏,航材儲藏嚴重缺乏,維修治理混亂

9、,拖欠飛行員工資等嚴 重危及飛行平安的問題,經(jīng)被告屢次責(zé)令整改仍未改善.2021年3月12日,中國民用航空局和被告組成兩級平安檢查組對東 星航空進行全面檢查, 發(fā)現(xiàn)該公司仍然存在公司主要領(lǐng) 導(dǎo)經(jīng)常不在位、對重組過程中的平安工作重視不夠、公司平安投入缺乏、拖欠員工工資致在崗員工思想不穩(wěn)、機務(wù)放行人員嚴重缺乏、航材儲藏嚴重缺乏、缺乏重要器材、影響維修系統(tǒng)的正常 運行、維修治理非?；靵y等平安治理的重大問題,對飛行平安構(gòu)成嚴重威脅.加上東星航空所在的當?shù)厝嗣裾錆h市 人民政府辦公廳向被揭發(fā)出了 ?武漢市人民政府辦公廳關(guān)于停飛 東星航空公司航班的函?,請求被告從2021年3月15日起,批 準全面停止東

10、星航空公司所有航班飛行,以保證人民生命財產(chǎn)安全,消除航空平安隱患,防止發(fā)生航空平安事故.據(jù)此,被告認 定東星航空存在重大平安隱患,嚴重影響飛行平安從而 根據(jù)?中華人民共和國平安生產(chǎn)法? 第五十六條的規(guī)定對東星航 空作出責(zé)令停飛的行政強制舉措事實清楚、適用法律依據(jù)正確.因此,判決駁回原告湖北東星集團、武漢東星國際旅行社的訴訟請求.二審法院認為,原審判決的認定事實清楚,適用法律正確, 依法應(yīng)予維持.三、評析根據(jù)?中華人民共和國民用航空法?第三條規(guī)定,國務(wù)院民 用航空主管部門對全國民用航空活動實施統(tǒng)一監(jiān)督治理；根據(jù)法律和國務(wù)院的決定,在本部門的權(quán)限內(nèi),發(fā)布有關(guān)民用航空活動 的規(guī)定、決定.國務(wù)院民用航

11、空主管部門設(shè)立的地區(qū)民用航空管 理機構(gòu)依照國務(wù)院民用航空主管部門的授權(quán),監(jiān)督治理各該地區(qū)的民用航空活動.被告是中南地區(qū)民航治理機構(gòu), 根據(jù)上述規(guī)定 依法具有監(jiān)督治理中南地區(qū)民用航空活動的職權(quán).一停飛決定屬于行政強制舉措還是行政處分行政強制措 施通常是指行政機關(guān)為了查明情況,或者為了預(yù)防、制止、限制 違法、危害狀態(tài),或者為了保證行政治理工作的順利進行,根據(jù) 現(xiàn)實需要,依職權(quán)對有關(guān)對象的人身或財產(chǎn)權(quán)利進行暫時性限制 的強制舉措.行政處分是指具有行政處分權(quán)的行政主體為維護公 共利益和社會秩序,保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,依 法對行政相對人違反行政法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪的行為所實 施的法律制裁

12、.行政處分與行政強制舉措的區(qū)別主要在以下幾個 方面.第一,性質(zhì)不同.行政處分是對行政違法行為的事后制裁, 而行政強制舉措不是一種制裁,本質(zhì)上是一種執(zhí)行行為；第二, 實施目的不同.行政處分是剝奪相對人的一局部權(quán)利或者為相對 人增加新的義務(wù),是一種處理結(jié)果,具有制裁性.而行政強制措 施只是一種手段,是為了保證行政處分實現(xiàn)的手段；第三,針對 的具體對象不同.行政處分只能針對違法的相對人,行政強制措施既可以針對違法相對人,又可以針對違法嫌疑人或者沒有違法 的相對人；第四,法律結(jié)果不同.對行政處分的訴訟可以是判決 變更或者撤銷,而行政強制舉措是羈束的行政行為,法院只能撤銷,不能變更,假設(shè)變更那么是干預(yù)了

13、行政職權(quán).本案中,東星航空 公司并沒有違法行為需要制裁,停飛決定不具有事后的制裁性.而僅僅是根據(jù)現(xiàn)實存在的危險, 是為了保證飛行平安而采取的臨 時性舉措,是為了防止出現(xiàn)違法行為而做出的決定,屬于行政強制舉措的范圍.止匕外,停飛決定也不同于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)這一行政 處分.責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是行政機關(guān)要求從事違法生產(chǎn)經(jīng)營活動的公 民、法人或者其他組織停止生產(chǎn)、停止經(jīng)營的處分形式.雖然其 與停飛決定具有一定的相似度, 同樣是對行為的處分,但是責(zé)令 停產(chǎn)停業(yè)顯然不同于停飛決定這一行政強制舉措.責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處分的相對人是正在從事違法生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體,針對的是切實的違法行為,是一種事后的制裁,對違法行為主體全方面

14、的行 為限制.停飛決定的依據(jù)是東星航空公司現(xiàn)實存在的飛行隱患, 針對的僅僅是東星航空公司的飛行行為,而不是限制其全部行 為,假設(shè)已經(jīng)有現(xiàn)實的違法行為, 那么可以作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政 處分,而不僅僅是停飛決定這一行政強制舉措,這也是二者的區(qū)別所在.根據(jù)中國民用航空局 ?民用航空行政檢查工作規(guī)那么? 第二十 九條規(guī)定,民航行政機關(guān)依法實施行政檢查時,發(fā)現(xiàn)重大平安隱患的,應(yīng)立即采取以下舉措：“一對行政檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱 患,應(yīng)當責(zé)令立即排除,重大事故隱患排除前或者排除過程中無 法保證平安的,應(yīng)當責(zé)令暫時停止相關(guān)設(shè)施設(shè)備的使用、扣押相關(guān)人員的證照,必要時應(yīng)當責(zé)令暫時停產(chǎn)停業(yè)； 重大事故隱患排 除后,

15、經(jīng)審查同意,方可恢復(fù)相關(guān)設(shè)施設(shè)備的使用和生產(chǎn)經(jīng) 營；.本案中,被告根據(jù)對東星航空的監(jiān)管發(fā)現(xiàn) 該公司存在重大平安隱患, 向該公司發(fā)出民航明傳電報, 暫停該 公司飛行.被告作出的停飛決定,是基于發(fā)現(xiàn)東星航空存在重大平安隱患,涉及公共平安而采取的暫時性的舉措,從性質(zhì)上看具有臨時性和緊急性的特點, 其目的是為了預(yù)防或制止危 險狀態(tài)以及不利后果的發(fā)生和開展,并不是行政制裁行為,也不是對原告權(quán)利的最終處分. 因此,被告作出的責(zé)令暫停飛行決定 屬行政強制舉措.二停飛決定的事實依據(jù)是否充分根據(jù)法院審理查明,從 2021年年底,東星航空公司陷入各 類經(jīng)濟糾紛當中,被告中國民用航空中南地區(qū)治理局及其派出機 構(gòu)民航

16、湖北平安監(jiān)督治理局一直對其進行日常檢查.在2021年2月16日發(fā)出?關(guān)于對東星航空運行檢查的情況報告?,同年3月11日,發(fā)出?關(guān)于加大東星航空平安運行監(jiān) 管力度的通知?.同年3月12日發(fā)出?民用航空行政檢查整改通 知書?.同年3月14日,武漢市人民政府辦公廳向被揭發(fā)出?武 漢市人民政府辦公廳關(guān)于停飛東星航空公司航班的函?,被告收到該函后,即于當天向原揭發(fā)出 ?關(guān)于暫停東星航空公司飛行的 通知?.從被告對原告日常及全面檢查的內(nèi)容和規(guī)?？梢?原告 自身存在的平安隱患和經(jīng)營困難并非一朝一夕,被告自發(fā)現(xiàn)問題后一直敦促原告對自身存在問題進行整改,在發(fā)現(xiàn)被告平安隱患日益嚴重的情況下,被告為保證人民群眾人身

17、平安迫于形勢作出 的停飛決定是理由充分,合理合法的,而非僅憑武漢市政府的一 紙函件而作出的行政強制舉措.三停飛決定的法律依據(jù)是否充分根據(jù)本案查明的事實,被告根據(jù)檢查的結(jié)果認定東星航空有 限公司存在重大平安隱患, 嚴重影響飛行平安,為保證飛行平安 和公眾利益,從而依據(jù)?中華人民共和國平安生產(chǎn)法?第五十六 條第一款第三項的規(guī)定對東星航空作出責(zé)令停飛的行 政強制舉措適用法律依據(jù)正確. 盡管除了?中華人民共和國民用 航空法?的三個條文規(guī)定可以對民用航空器或者航空公司給予停 飛的處分,對于航空公司何種情況下可以停航?jīng)]有明確規(guī)定,但從民航部門的操作來看,只要有足夠證據(jù)可以認定航空公司存在 重大平安隱患,可

18、能威脅社會平安和公眾利益,就可以對其實施停航整頓.眾所周知,民用航空業(yè)是一個特殊的行業(yè),肩負著保 障廣闊乘客生命和財產(chǎn)平安的社會責(zé)任,民航飛行事故后果不堪 設(shè)想,所以,民航企業(yè)平安作業(yè)是民航業(yè)的首要任務(wù),平安監(jiān)管 工作是政府和民航業(yè)治理部門保證航空平安的根底性工作.面對民航飛機運行的速度高、 民航飛行平安事故影響范圍廣、 涉及重 大公共平安的行業(yè)特性決定了民航治理部門的治理手段必須高 效、及時、有力.民航平安監(jiān)管也常常需要面對千鈞一發(fā)、刻不 容緩的局面,此時,行業(yè)治理部門必須在第一時間內(nèi)做出行政決 定,防止發(fā)生嚴重的后果,以保證人民群眾生命財產(chǎn)平安,對社 會公眾負責(zé).正是由于民用航空業(yè)生產(chǎn)作業(yè)

19、的特殊性,其行業(yè)管理的特殊性,使其行業(yè)治理部門在因發(fā)現(xiàn)平安隱患可能危及公眾 平安利益而需要采取即時性、緊急性的行政強制舉措,與其在日 常例行治理檢查中發(fā)現(xiàn)問題而采取行政舉措的形式要求有所不10 同.所以,民航部門依據(jù)?中華人民共和國平安生產(chǎn)法?第五十 六條的規(guī)定對東星航空作出責(zé)令停飛的行政強制舉措 適用法律依據(jù)正確.四其他需要說明的問題?行政強制法?第十八條規(guī)定：行政機關(guān)實施行政強制舉措 應(yīng)當遵守以下規(guī)定：五當場告知當事人采取行政強制舉措的 理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑；六聽取當事人的陳述和申辯本案中, 被告對東星航空公司作出停飛 的行政行為是以民航明傳電報的方式向其發(fā)出了停飛

20、通知,通知中并未告知其依法享有的權(quán)利、 救濟途徑,也未聽取當事人的陳 述和中辯.所以,這項行政強制舉措在程序上存在一定的瑕疵. 程序上的瑕疵是否必然導(dǎo)致行政強制舉措無效呢？本案中,該瑕疵并不影響到行政強制舉措的效力. 首先,在之前的分析中已經(jīng) 講到,做出停飛的行政強制舉措事實依據(jù)充分,幾次的調(diào)查結(jié)果都對東星航空公司的飛行平安給出了否認性的評價.其次,行政強制舉措的法律依據(jù)充分,依照?中華人民共和國平安生產(chǎn)法? 的相關(guān)規(guī)定,民航治理部門有權(quán)依照具體的情況作出相應(yīng)的行政 強制舉措.再次,對于停飛決定,雖然沒有明確告知東星航空公 司其陳述和中辯的權(quán)利,但從實際情況上出發(fā),其權(quán)利并沒有被 剝奪,依然享有相應(yīng)的權(quán)利. 對于這種程序上說明理由瑕疵沒有 影響相對人實體權(quán)益的,但最后的理由是充分合理的, 從行政效 率和社會穩(wěn)定的角度來說,應(yīng)該判定行政行為繼續(xù)有效.最后,11行政主體所從事的行政行為是為了實現(xiàn)國家治理,維護公共利 益,我們必須因此而容忍因該治理行為所造成的稍微不利后果. 由于此前幾次檢查均發(fā)現(xiàn)東星航空公司存在重大的飛行平安隱 患,且一直未得到改善,加之武漢市人民政府辦公廳的函件,事 態(tài)緊急,在這種情況下采取明