東盟四國(guó)社會(huì)保障制度及其啟示

1、東盟四國(guó)社會(huì)保障制度及其啟示 過(guò)去幾十年，東盟四國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就，人們的生活水平得到了提高。然而，事物的發(fā)展總是具有兩面性。由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的優(yōu)先性，東盟四國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也產(chǎn)生了許多問(wèn)題，如金融不穩(wěn)定、收入分配不公、貧富差別拉大等等。1998年的亞洲金融危機(jī)，更是突顯了東盟四國(guó)在抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能力上的不足。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，缺乏相應(yīng)的社會(huì)安全政策，使東盟四國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，以及社會(huì)保障體系的可靠性都受到質(zhì)疑。 一、東盟四國(guó)社會(huì)保障的內(nèi)容和形式 社會(huì)保障制度是政府和社會(huì)為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，通過(guò)立法和行政措施，對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配和再分配，為因年老體弱、傷殘、疾病等喪失

2、勞動(dòng)能力或失去就業(yè)機(jī)會(huì)，或因自然災(zāi)害和意外事故等原因面臨生活困難的勞動(dòng)者和社會(huì)成員，提供物質(zhì)上幫助和社會(huì)服務(wù)，以確保其基本的生活和醫(yī)療需要的社會(huì)制度。 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，東盟四國(guó)的社會(huì)保障體系存在一定的差別，但基本內(nèi)容相同，主要包括：養(yǎng)老保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、住房保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)援助等內(nèi)容。從形式上看，上述社會(huì)保障可以分為社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)兩大類(lèi)，既包括國(guó)家提供的各種項(xiàng)目，也包括企業(yè)、團(tuán)體、家庭和個(gè)人提供的各類(lèi)保障。其中，社會(huì)保險(xiǎn)還可以分為政策性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)兩大類(lèi)。政策性保險(xiǎn)是根據(jù)法律或法令統(tǒng)一實(shí)施的保障項(xiàng)目；商業(yè)保險(xiǎn)則在自愿基礎(chǔ)上以契約的形式實(shí)施的保障項(xiàng)目，是基本保險(xiǎn)的必要補(bǔ)充。由于經(jīng)費(fèi)

3、來(lái)源等原因，公共財(cái)政資助的項(xiàng)目的適用范圍和作用非常有限。私營(yíng)部門(mén)，如企業(yè)、家庭等傳統(tǒng)資源仍然是東盟四國(guó)社會(huì)保障的主要來(lái)源。 從保障對(duì)象來(lái)看，東盟四國(guó)的社會(huì)保障還可以分為正式的社會(huì)保障和商業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)兩部分。正式的社會(huì)保障項(xiàng)目適用于國(guó)家雇員和國(guó)有企業(yè)職工，商業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)則適用于私營(yíng)企業(yè)職工。各國(guó)適用于國(guó)有部門(mén)的項(xiàng)目主要有：印度尼西亞的TASPEN（Tabungan dan Asuransi Pegawai Negeri或）和養(yǎng)老金項(xiàng)目。TASPEN是適用于國(guó)家公務(wù)員的儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)項(xiàng)目；馬來(lái)西亞的適用國(guó)家公務(wù)員的PSPS（Public Service Pension Scheme）和適用于軍人的OABS

4、（Old Age Benefit Scheme）；菲律賓的適用于所有國(guó)家雇員的GSIS（Government Service Insurance Scheme）;泰國(guó)的GOPA（Government Officials Pension Act）。 適用于私營(yíng)企業(yè)職工的項(xiàng)目主要有：印度尼西亞的JAMSOSTEK（Jaminan Sosial Tenaga Kerja）以及雇主自愿加入的養(yǎng)老金項(xiàng)目。JAMSOSTEK為私營(yíng)企業(yè)職工提供工傷、死亡和醫(yī)療保障；馬來(lái)西亞的為雇員提供基本社會(huì)保障的EPF（Employee Provident Fund）、為雇員提供工傷和殘疾保障的EIS（Employmen

5、t Injury scheme）和IPS（Invalidity Pension scheme）；菲律賓的提供疾病和死亡保障的SSS（Social Security Scheme）2；泰國(guó)的SSA（Social Security Act）。 政府、家庭、企業(yè)和社區(qū)都在社會(huì)保障中發(fā)揮不同的作用。政府是社會(huì)援助和普遍受益類(lèi)項(xiàng)目的提供者，同時(shí)管理私營(yíng)部門(mén)提供的各種社會(huì)福利項(xiàng)目。企業(yè)提供強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)和企業(yè)福利等。后者主要是非工資勞動(dòng)力成本，由現(xiàn)金（獎(jiǎng)金、紅利、加班工資和節(jié)日工資）、法定的社會(huì)保障成本、培訓(xùn)和雇傭成本等組成。非工資性成本是大公司吸引高素質(zhì)員工的主要手段。 東盟四國(guó)社會(huì)保障最重要的特點(diǎn)是

6、家庭在社會(huì)保障中有重要的作用。家庭聚集個(gè)人財(cái)源，臨時(shí)或永久地為老、幼、殘?zhí)峁┦杖氡Ｕ?。家庭成員彼此也相互幫助。 社區(qū)的保障服務(wù)包括：咨詢、建議、通過(guò)志愿者為貧困家庭提供臨時(shí)性幫助等。社區(qū)福利工作的優(yōu)勢(shì)在于，服務(wù)提供者了解本社區(qū)誰(shuí)更需要援助，更有針對(duì)性。 東盟四國(guó)社會(huì)保障的資金來(lái)源具有多樣性，既有來(lái)自正式部門(mén)的經(jīng)費(fèi)也有來(lái)自非正式部門(mén)的資金。資金的繳納方式可能是自愿的也可以是強(qiáng)制性的。正式社會(huì)保障為社會(huì)公積金和政府財(cái)政資助項(xiàng)目，資金來(lái)源于政府和私營(yíng)部門(mén)，如政府稅收、雇主和雇員的強(qiáng)制或志愿繳納的保險(xiǎn)費(fèi)。 公共援助和普遍受益項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)完全來(lái)自于政府的撥款。前者用于收入和財(cái)產(chǎn)都低于特定標(biāo)準(zhǔn)的人，目的是減

7、少貧困。相對(duì)于其他社會(huì)保障項(xiàng)目而言，公共援助的保障效率較高。普遍受益項(xiàng)目是不論受益人的財(cái)政狀況如何，只要符合一定的標(biāo)準(zhǔn)便可以享受。 社會(huì)公積金的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于企業(yè)和職工的繳費(fèi)。國(guó)家通過(guò)立法，強(qiáng)制勞資雙方為職工的醫(yī)療、事故、失業(yè)和養(yǎng)老逐月按比例繳納保險(xiǎn)費(fèi)，以職工個(gè)人名義存入專(zhuān)門(mén)的個(gè)人賬戶，作為長(zhǎng)期儲(chǔ)存積累增值的基金。如印度尼西亞的JAMSOSTEK的繳納率為職工工資的5.7%，其中雇主支付3.7%，雇員支付2%。此外，雇主還必須為工傷支付職工工資的0.25-1.70%、為死亡支付工資的0.3%的保險(xiǎn)費(fèi)。馬來(lái)西亞的EIS規(guī)定由雇主每月繳納工資的1.25%用以工傷保障；另一個(gè)項(xiàng)目IPS則要求雇主和雇員分

8、別繳納工資的1%。 東盟四國(guó)的社會(huì)保障制度既有強(qiáng)制性特征也有志愿性色彩。強(qiáng)制性項(xiàng)目包括公積金和一些社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。公積金是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，雇主和雇員分別按雇員工資的一定比例繳納費(fèi)用到雇員的個(gè)人保險(xiǎn)賬戶。公積金的管理者可以是政府也可以是其他社會(huì)組織。印度尼西亞政府規(guī)定，凡是雇員10人及以上或月最低支付工資在100萬(wàn)盧比的企業(yè)都必須加入JAMSOSTEK項(xiàng)目。 政策性社會(huì)保險(xiǎn)也是一種強(qiáng)制性項(xiàng)目。它規(guī)定，當(dāng)事人只要符合一定的標(biāo)準(zhǔn)就可以享受占最后固定工資的一定比例的收益，直到去世。支付來(lái)源是受益人就業(yè)期間所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)。政策性社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目由國(guó)家建立并管理，符合標(biāo)準(zhǔn)的人員均必須參與。社會(huì)保險(xiǎn)的目的是保證當(dāng)

9、事人的收入來(lái)源，而不是減少貧困。保險(xiǎn)受益與收入相關(guān)。政策性社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目經(jīng)常受到批評(píng)，因?yàn)樗牟⒉皇亲钚枰娜巳骸? 人們還可以根據(jù)自己的收入志愿參加一些保險(xiǎn)項(xiàng)目，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)和人壽保險(xiǎn)公司繳納費(fèi)用。政府對(duì)志愿參與項(xiàng)目采取減免稅收政策。近年來(lái)，作為一種補(bǔ)充性的保障方式，志愿參與項(xiàng)目贏得了高收入群體的歡心。由于參與者主要是大公司的職員以及大型國(guó)營(yíng)企業(yè)的職工，此類(lèi)項(xiàng)目覆蓋的人群較少。 二、東亞社會(huì)保障制度的局限性 社會(huì)保障制度是保護(hù)公民基本的生存條件、權(quán)利和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定不可或缺的社會(huì)機(jī)制。東盟四國(guó)社會(huì)保障制度雖然在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面起到了一定的作用，但由于四國(guó)均處于工業(yè)化過(guò)程中，

10、社會(huì)政策更側(cè)重于效率，社會(huì)保障體系存在一些制度性問(wèn)題。 首先，東盟四國(guó)社會(huì)保障支出普遍較低。為了保持經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，東盟四國(guó)的社會(huì)保障開(kāi)支大都限制在最低范圍。四國(guó)把社會(huì)保障看成是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，認(rèn)為社會(huì)保障會(huì)降低勞動(dòng)生產(chǎn)率，削弱國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這種做法贏得了西方的贊譽(yù)，認(rèn)為相對(duì)忽略正式的社會(huì)保障機(jī)制以及社會(huì)保障的低消費(fèi)是其經(jīng)濟(jì)成功的原因之一。4亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)雖然給東盟四國(guó)以深刻的教訓(xùn)，即社會(huì)保障在維持社會(huì)穩(wěn)定、保障人民基本生活方面具有重要的作用。但在實(shí)踐中，四國(guó)仍然將經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是社會(huì)綜合發(fā)展放在首位。 按照發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，東盟四國(guó)社會(huì)保障的支出占GDP的份額非常低，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的

11、水平極不適應(yīng)。如2002年，馬來(lái)西亞政府用與社會(huì)保障（醫(yī)療和社會(huì)福利）的開(kāi)支僅占GDP的3.17%；印度尼西亞政府用于醫(yī)療方面的開(kāi)支占GDP的0.22%（沒(méi)有其他社會(huì)保障領(lǐng)域的數(shù)據(jù)）；菲律賓政府用于醫(yī)療和社會(huì)保障方面的開(kāi)支僅占GDP的1.12%。同年，泰國(guó)這方面的開(kāi)支占GDP的2.65%。5 影響東盟四國(guó)社會(huì)保障支出的原因多種多樣，最重要的原因是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的優(yōu)先性。6這種觀念也體現(xiàn)在了社會(huì)保障的各項(xiàng)開(kāi)支中。如教育對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大的推動(dòng)作用，在相對(duì)少的社會(huì)保障開(kāi)支中，教育占有重要的比例。除了印尼外，大多數(shù)政府把社會(huì)保障的1/6或1/4支出都花在了教育，主要是初等教育上。由于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系比較密切

12、，醫(yī)療和與健康相關(guān)項(xiàng)目的開(kāi)支居第二位，最后才是養(yǎng)老保險(xiǎn)。7正式社會(huì)保障的覆蓋率很低，是社會(huì)保障的公共支出低的另一個(gè)重要原因。許多社會(huì)保障的資金來(lái)源于私人，也降低了GDP中的社會(huì)保障的份額。人口結(jié)構(gòu)也是影響社會(huì)保障支出的原因之一。東盟四國(guó)的人口比較年輕，養(yǎng)老金和醫(yī)療費(fèi)支出相對(duì)較少。 東盟四國(guó)社會(huì)保障制度的第二個(gè)局限性是保障給付標(biāo)準(zhǔn)有失公允。社會(huì)保障的給付標(biāo)準(zhǔn)涉及兩個(gè)方面：給付率和給付期限。以退休金為例，給付率是指退休金占當(dāng)事人退休前月工資的比例。東盟四國(guó)的公務(wù)員和普通公民在社會(huì)保障給付標(biāo)準(zhǔn)方面的待遇差距較大。國(guó)家公務(wù)人員享有較高的標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家稅收支付。高福利政策是政府保持公務(wù)人員穩(wěn)定、忠誠(chéng)的有效

13、方法。如在印尼，人們?cè)谡块T(mén)或軍事機(jī)構(gòu)服務(wù)35年后，退休金相當(dāng)高，是原工資的100%。相反，普通公民的退休金較低。如JAMSOATEK當(dāng)事人的退休金僅為退休前工資的10%。在馬來(lái)西亞，公務(wù)員有資格獲得一筆總退職金和養(yǎng)老金，退休金為退休前工資的50%。國(guó)家雇員的社會(huì)保障福利占整個(gè)政府社會(huì)保障費(fèi)用的57%。泰國(guó)普通人在服務(wù)了35年以后，養(yǎng)老金是最后就業(yè)5年中月平均工資的40%。公務(wù)人員和軍人的退休金是退休前工資的70100%。8除了公務(wù)人員外，大多數(shù)人退休后的保險(xiǎn)金都不足以保證其安渡晚年。 東盟四國(guó)社會(huì)保障制度的第三個(gè)局限性是覆蓋率有限。印尼的社會(huì)保障項(xiàng)目覆蓋率最低，各種保障項(xiàng)目只覆蓋了印尼總?cè)?/p>

14、口的9%，僅占總勞動(dòng)力的20%，其中有53%是公務(wù)人員和軍人。9馬來(lái)西亞分別是20%和50%。1997年，菲律賓社會(huì)保障制度成員占勞動(dòng)力總數(shù)的65%。同年，泰國(guó)社會(huì)保障法規(guī)覆蓋了600萬(wàn)工人，占勞動(dòng)力數(shù)量的18%，其中45%是有固定工資收入的勞動(dòng)力。1996年，泰國(guó)適用于私營(yíng)部門(mén)的公積金項(xiàng)目只覆蓋了勞動(dòng)力的13%。10 2003年，菲律賓勞動(dòng)力占人口的67.1%，失業(yè)率10.1%，就業(yè)不足率為15.7%。大量就業(yè)人口是在非正式行業(yè)中就業(yè)。截止到2002年10月，菲律賓總就業(yè)人口為3 025萬(wàn)，其中，在農(nóng)、林、漁業(yè)中就業(yè)的人口就達(dá)2262萬(wàn)。2001年泰國(guó)有勞動(dòng)力3 114萬(wàn)，就業(yè)人員1 862

15、萬(wàn)，失業(yè)人口59.9萬(wàn)。2001年，印尼15歲以上的人口有1.35億，勞動(dòng)力有9 881萬(wàn)，勞動(dòng)力參與率為68.60%。就業(yè)勞動(dòng)力有9 081萬(wàn)，其中，3 778萬(wàn)是自雇者，從事農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)的臨時(shí)工有607.2萬(wàn)，無(wú)收入勞工1 759萬(wàn)，失業(yè)率8.10%。11 東盟四國(guó)進(jìn)入社會(huì)保障的最佳途徑是就業(yè)特別是在正式部門(mén)就業(yè)。 正式部門(mén)的職工才能享受以正式工資為收入依據(jù)的非儲(chǔ)蓄性的社會(huì)保障。由于缺少檔案和穩(wěn)定的工資收入記錄，非正式部門(mén)的勞動(dòng)力無(wú)法進(jìn)入正式的、以工資為基礎(chǔ)的稅收或保險(xiǎn)交納的社會(huì)保障制度。 東盟四國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，貧困人口較多，儲(chǔ)蓄率低。如印尼80%左右的貧困人口是農(nóng)村人口，貧困面大，貧困程

16、度深。12 這是許多人被排斥在正式的社會(huì)保障項(xiàng)目之外的另一個(gè)原因。 由于正式保障項(xiàng)目覆蓋率低，人們不得不尋求家庭、鄰居、社區(qū)和其他組織的幫助。其中，家庭是最主要的保障資源。不過(guò)，隨著社會(huì)老齡化，家庭規(guī)模縮小，家庭、個(gè)人在保障方面的作用受到挑戰(zhàn)，社會(huì)穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將受到嚴(yán)重影響。人們開(kāi)始反思，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)固然重要，但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身并不能保證社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公正。在追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，有必要建立與之相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。 三、東盟四國(guó)社會(huì)保障制度改革的方向 由于四國(guó)的生產(chǎn)力水平相對(duì)不高，各種利益差異較大，因此，東盟四國(guó)在改革現(xiàn)有社會(huì)保障制度時(shí)，要充分考慮到國(guó)家的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。一方面借鑒西

17、方的經(jīng)驗(yàn)，另一方面不能照搬西方的模式。而應(yīng)按照自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，保持社會(huì)保障支出的適當(dāng)水平。 按照東盟四國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，四國(guó)應(yīng)該增加社會(huì)保障公共開(kāi)支，以滿足社會(huì)的實(shí)際需要。社會(huì)保障開(kāi)支與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系歷來(lái)是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。任何社會(huì)制度的都是有成本的，社會(huì)保障私有化亦不例外。經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)取決于對(duì)資本貨物的公共投資，包括對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、健康設(shè)備和人力資本的投資。社會(huì)財(cái)富再分配可以使經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，缺少適當(dāng)?shù)脑俜峙漤?xiàng)目可能引發(fā)社會(huì)沖突，惡化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。13社會(huì)保障支出和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間有密切的關(guān)系，不可偏廢任何一方?？紤]社會(huì)保障需求的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才是積極的增長(zhǎng)。 擴(kuò)大覆蓋率是東盟四國(guó)社會(huì)保障制度改革的核心。東

18、盟四國(guó)社會(huì)保障制度必須擴(kuò)大社會(huì)保障制度的覆蓋面，盡可能將所有公民，特別是非正式部門(mén)的勞動(dòng)力都納入其中。除了正式的社會(huì)保障制度外，東盟四國(guó)還應(yīng)該建立多層次、全方位的社會(huì)保障體系。 將大量被排斥在外的非正式部門(mén)就業(yè)人員納入社會(huì)保障體系是一個(gè)極富挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。非正式部門(mén)勞動(dòng)力占東盟四國(guó)勞動(dòng)力總數(shù)的相當(dāng)大比例，他們的社會(huì)保障不解決，社會(huì)安全就得不到保證。不過(guò)，應(yīng)該注意的是，擴(kuò)大正式社會(huì)保障體系的適用范圍并不是解決其社會(huì)保障的唯一之道。有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)工人的收入能力建立合適的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合他們繳納費(fèi)用的能力，具有完善的登記和管理制度。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)把絕大多數(shù)人納入社會(huì)保障體系的目標(biāo)。 社會(huì)

19、保障制度的合理設(shè)計(jì)是公平和效率得以保證的重要步驟。設(shè)計(jì)應(yīng)包括以下的原則：社會(huì)保障體系應(yīng)盡可能覆蓋所有公民；根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平確定社會(huì)保障費(fèi)率，過(guò)高會(huì)加重個(gè)人的負(fù)擔(dān)，過(guò)低又會(huì)使社會(huì)保障收入不足；保障基金的來(lái)源應(yīng)多元化，由個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家財(cái)政共同負(fù)擔(dān)；給付標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)，過(guò)低不能保障人們的基本生活，過(guò)高會(huì)加大社會(huì)保障支出；保障基金的管理與運(yùn)營(yíng)要完善；繳費(fèi)義務(wù)與受益權(quán)利要對(duì)等；設(shè)立貧困線等。 四、從東盟看中國(guó)：我們應(yīng)該建立什么樣的社會(huì)保障制度 中國(guó)和東盟四國(guó)同屬于發(fā)展中國(guó)家，在發(fā)展中遇到了相同的問(wèn)題，如社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)保障體系不完善，大多數(shù)人被排斥在正式的保障制度之外，社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足等等。中

20、國(guó)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真面對(duì)東盟四國(guó)遇到的挑戰(zhàn)。除此之外，中國(guó)有自己的國(guó)情：資源不足；人口眾多，特別是農(nóng)村人口太多；流動(dòng)勞動(dòng)力多；失業(yè)率高等。在建立自己的社會(huì)保障體系時(shí)，中國(guó)不僅要吸取東盟四國(guó)的制度教訓(xùn)，而且要充分考慮到本國(guó)的國(guó)情。 社會(huì)保障不應(yīng)被看成是可有可無(wú)的東西。社會(huì)保障原本是通過(guò)失業(yè)賠償、社會(huì)援助等措施來(lái)促使競(jìng)爭(zhēng)中的贏家和政府幫助輸家的一種主要社會(huì)機(jī)制。14社會(huì)保障是社會(huì)綜合發(fā)展的重要內(nèi)容。社會(huì)保障制度必須符合社會(huì)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定相協(xié)調(diào)。 中國(guó)的社會(huì)保障制度特別要處理好失業(yè)和就業(yè)的關(guān)系，這是效率和公平的核心問(wèn)題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的失業(yè)率失接近于10%或以上。由于中國(guó)勞動(dòng)

21、力基數(shù)巨大，為龐大的失業(yè)大軍提供失業(yè)保險(xiǎn)金，確實(shí)會(huì)對(duì)政府財(cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)在失業(yè)保險(xiǎn)制度外輔助以社會(huì)援助政策，一方面為失業(yè)者提供最低生活保障，另一方面也減少為有一定資產(chǎn)的人提供失業(yè)保險(xiǎn)。失業(yè)人員大多是低技術(shù)勞動(dòng)力，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)資歷，處于勞動(dòng)力市場(chǎng)的最末端。政府應(yīng)該擴(kuò)大培訓(xùn)投資，改善失業(yè)人力資本的構(gòu)成，增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力和適應(yīng)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)、政治還是心理上看，就業(yè)是自我保護(hù)的第一道也是最重要的一道防線。 中國(guó)政府為城市就業(yè)人口提供從住房到醫(yī)療相對(duì)優(yōu)厚的福利待遇。農(nóng)村人口和大多數(shù)流動(dòng)勞動(dòng)力被排斥在正式社會(huì)保障制度之外。這種不公平的二元保障體系顯然不利于社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)保障制度不僅應(yīng)保障

22、城市就業(yè)人口的利益，更應(yīng)該保障農(nóng)村人口和流動(dòng)勞動(dòng)力的基本利益。 在世界范圍看，社會(huì)保障遇到的一個(gè)全球性問(wèn)題是，世界上有半數(shù)以上的人被排斥在任何形式的正式的社會(huì)保障項(xiàng)目之外。無(wú)論是以稅收為基礎(chǔ)的社會(huì)援助制度，還是儲(chǔ)蓄性的社會(huì)保險(xiǎn)制度都與他們無(wú)關(guān)。15中國(guó)具有同樣的問(wèn)題，正式部門(mén)工人和非正式部門(mén)工人具有不同的社會(huì)保障制度安排，大多數(shù)社會(huì)保障項(xiàng)目建立在正式工資基礎(chǔ)上，只有正式部門(mén)中的職工才有資格享受。也就是說(shuō)，人們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)中的地位決定著其進(jìn)入社會(huì)保障體系的途徑。中國(guó)應(yīng)當(dāng)為非正式部門(mén)的就業(yè)人員建立一個(gè)更適合自身需要和支付能力的社會(huì)保障體系。 1 本文分析的東盟四國(guó)是馬來(lái)西亞、泰國(guó)、菲律賓和印度尼西

23、亞。 2 SSS的內(nèi)容由三部分組成：Social Security（1957），Medical Care（1972）和Employee Compensation（1975）。 3 Gordon, Margaret S. 1988, Social Security Policies in Industrial Countries: A Comparative Analysis, Cambridge: Cambridge University Press. 4 Roger Goodman, Gordon White and Huck-ju Kwon 1998. The East Asian Wel

24、fare module Welfare Orientalism and the state, Routledge, 1998. 5 參見(jiàn)：Asian Development Bank, Key Indicator, 2003.社會(huì)保障開(kāi)支是作者根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得的。 6 Didier Jacobs, 1998, Social welfare systems in East Asia: a comparative analysis including private welfare. Center for Analysis of social exclusion, London school of economics, case paper. p, 92. 7 Rameshe, M., 2000, Welfare Capitalism In Southeast Asia, London, Macmillan Press LTD. 8 World Bank,1994。 9 Vittas, Dimitri and Michael Skully (