次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度構(gòu)建研究1204

1、次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度研究 Mr.L（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院 湖北 武漢 430074）摘要：次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防評(píng)價(jià)制度對(duì)避災(zāi)減災(zāi)有著重要意義，建立次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防制度有其必要性及理論基礎(chǔ)，確立該制度要依據(jù)強(qiáng)制性、科學(xué)性等基本原則，評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)程序等是其主要內(nèi)容。關(guān)鍵詞：次生環(huán)境災(zāi)害；預(yù)防評(píng)價(jià)制度； 次生環(huán)境災(zāi)害即是指由一般災(zāi)害的爆發(fā)所引發(fā)的嚴(yán)重的環(huán)境污染事件，是一種二次災(zāi)害。具有突發(fā)性，嚴(yán)重性，關(guān)聯(lián)性，次生性等特點(diǎn)。它會(huì)加重原生災(zāi)害的危害程度和治理難度，對(duì)受災(zāi)地區(qū)乃至更大的范圍造成巨大的破壞。2011年3月11日，由日本爆發(fā)的里氏9.0級(jí)地震引發(fā)的福島第一核電站爆炸事故所

2、造成的核污染就是一次典型而又嚴(yán)重的次生環(huán)境災(zāi)害。而次生環(huán)境災(zāi)害不像地震等自然災(zāi)害那樣難以避免，它在一定程度上是可以通過(guò)災(zāi)前評(píng)估和相關(guān)措施得到避免的。如在汶川地震發(fā)生前，對(duì)地處龍門山地震帶的有信化工、宏達(dá)化工等企業(yè)進(jìn)行次生環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的可能性評(píng)估，并做好相關(guān)預(yù)防工作，就能一定程度上避免災(zāi)難發(fā)生時(shí)因化工原料泄漏造成的中毒和污染事故，避免次生環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生。因此，建立相關(guān)的次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度來(lái)預(yù)防和減少次生環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生是極有必要的。一 次生環(huán)境災(zāi)害與次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度次生環(huán)境災(zāi)害伴隨原生災(zāi)害發(fā)生，所以多發(fā)于原生災(zāi)害頻發(fā)的地帶。比如地震、火山帶，洪水、泥石流多發(fā)地帶等等。另外，次生環(huán)境災(zāi)

3、害的種類也呈多樣性，如山洪引發(fā)的水污染、土壤污染，地震引起的核污染、大氣污染、水污染等等。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，人為活動(dòng)是引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害的關(guān)鍵，而原生災(zāi)害只不過(guò)起到了“幫兇”作用。比如在地震或洪水多發(fā)帶建設(shè)的化工廠，地震或洪水爆發(fā)時(shí)就有可能造成化工原料泄漏，從而引發(fā)相應(yīng)的次生環(huán)境災(zāi)害。預(yù)防次生環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生在于事前評(píng)估并能采取積極有效的預(yù)防措施。次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)是指對(duì)擬議中的人為活動(dòng)（包括建設(shè)項(xiàng)目、資源開(kāi)發(fā)、區(qū)域開(kāi)發(fā)、政策制定、立法等）在原生災(zāi)害爆發(fā)的情況下，對(duì)其引發(fā)的次生環(huán)境災(zāi)害的可能性進(jìn)行分析、論證、評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)的預(yù)防措施和對(duì)策的活動(dòng)。而次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度則是指有關(guān)上述次

4、生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)活動(dòng)法律制度。二 建立次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度的必要性(一) 現(xiàn)有制度對(duì)次生環(huán)境災(zāi)害的防治效果不佳，要求建立有針對(duì)性的次生環(huán)境災(zāi)害防治制度 我國(guó)現(xiàn)階段有關(guān)次生環(huán)境災(zāi)害的法律防治主要表現(xiàn)為三個(gè)層次： 1 法律中的相關(guān)規(guī)定。分別表現(xiàn)為：(1)一般性規(guī)定，主要是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法。如該法第49條第10項(xiàng)規(guī)定：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取防止發(fā)生次生、衍生事件的必要措施。第58條規(guī)定，突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，人民政府應(yīng)當(dāng)同時(shí)采取或者繼續(xù)實(shí)施必要措施，防止發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會(huì)安全

5、事件。(2)對(duì)某類具體自然災(zāi)害引發(fā)的次生環(huán)境災(zāi)害的規(guī)定，如防震減災(zāi)法第21條規(guī)定：對(duì)地震可能引起的火災(zāi)、水災(zāi)、山體滑坡、放射性污染、疫情等次生災(zāi)害源，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的有效防范措施。(3)環(huán)境立法中針對(duì)突發(fā)性事件造成污染事故的規(guī)定，具體如：環(huán)境保護(hù)法第31條，海洋環(huán)境保護(hù)法第17條，固體廢物污染環(huán)境防治法第63條，放射性污染防治法第25、26條等。不難看出，此類法律規(guī)定多為一般性規(guī)定，缺乏對(duì)次生環(huán)境災(zāi)害防治的具體性規(guī)定，致使在次生環(huán)境災(zāi)害的防治中，具體操作性不足，應(yīng)對(duì)性不強(qiáng)。 2 行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。主要有三類：(1)某類自然災(zāi)害所致次生災(zāi)害的規(guī)定，如破壞性地震應(yīng)急管理?xiàng)l例第31條

6、規(guī)定：石油、化工、水利、電力、建設(shè)等部門和單位以及危險(xiǎn)品生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)等單位，應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，對(duì)可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生次生災(zāi)害的地點(diǎn)和設(shè)施采取緊急處置措施，并加強(qiáng)監(jiān)視、控制，防止災(zāi)害擴(kuò)展。(2)對(duì)特定危險(xiǎn)物質(zhì)造成次生環(huán)境災(zāi)害的規(guī)定，如危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例第5154條對(duì)發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品事故時(shí)的應(yīng)急、救援、信息公開(kāi)等事項(xiàng)的規(guī)定；又如核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例中對(duì)核事故應(yīng)急機(jī)構(gòu)、計(jì)劃、防護(hù)措施等方面的規(guī)定。(3)應(yīng)對(duì)某次自然災(zāi)害而特別制定的規(guī)定，如最新出臺(tái)的汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例第16條規(guī)定：過(guò)渡性安置地點(diǎn)所在地的縣級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門加強(qiáng)次生災(zāi)害、飲用水水質(zhì)、食品衛(wèi)生、疫情的監(jiān)測(cè)和流行病學(xué)調(diào)

7、查以及環(huán)境衛(wèi)生整治，使用的消毒劑、清洗劑應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境保護(hù)要求，避免對(duì)土壤、水資源、環(huán)境等造成污染。而此類條例往往重在對(duì)相關(guān)次生環(huán)境災(zāi)害發(fā)生后的治理和恢復(fù)重建上，考慮到次生環(huán)境災(zāi)害的破壞性和環(huán)境破壞后的難以恢復(fù)，無(wú)法最大程度的降低次生環(huán)境災(zāi)害帶來(lái)的災(zāi)害性后果和影響。 3 相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定。主要有：(1)、各類應(yīng)急預(yù)案中的相關(guān)規(guī)定，如國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案中有關(guān)防御和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件造成次生、衍生事件的規(guī)定；(2)、部門規(guī)范性文件的規(guī)定，即環(huán)境保護(hù)行政主管部門針對(duì)某一突發(fā)公共事件，就預(yù)防和處置災(zāi)區(qū)次生環(huán)境災(zāi)害所發(fā)布的緊急通知和具體實(shí)施方案。如為

8、應(yīng)對(duì)今年年初的雨雪冰冷災(zāi)害，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局在2月6日發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)防范應(yīng)對(duì)雨雪冰凍災(zāi)害次生環(huán)境污染事故的緊急通知。但此類規(guī)定都表現(xiàn)出“低階位 陳海嵩，李妍輝：完善次生環(huán)境災(zāi)害的法制建設(shè)探討，中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008年第3期?！钡奶攸c(diǎn)，法律位階較低，不具備嚴(yán)格的法律形式。不能創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，不能為緊急行政權(quán)力提供法律依據(jù)。因此，盡管應(yīng)急預(yù)案較為詳細(xì)地規(guī)定了各部門在次生災(zāi)害防治上的職責(zé)，但其并不能為次生環(huán)境災(zāi)害的防治工作提供充分的法律依據(jù)，并不能充分有效地應(yīng)對(duì)復(fù)雜的次生環(huán)境災(zāi)害問(wèn)題。 綜上，現(xiàn)有法律制度對(duì)次生環(huán)境災(zāi)害的防治缺乏針對(duì)性、具體性和及時(shí)性，表現(xiàn)出滯后性、零散性、低階位等缺陷

9、，防治效果不佳，現(xiàn)階段需要建立具有針對(duì)性、預(yù)防性的次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度以最大程度降低次生環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生率和危害性。(二) 次生環(huán)境災(zāi)害產(chǎn)生的破壞性和危害性要求建立次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度，以從源頭上控制其帶來(lái)的損失和造成的危害 次生環(huán)境災(zāi)害是在原生災(zāi)害的觸發(fā)下產(chǎn)生的二次災(zāi)害。會(huì)進(jìn)一步加大災(zāi)害的破壞性和嚴(yán)重性。也往往受制于沒(méi)有明確的治理方案和救治條件而無(wú)法得到及時(shí)有效的治理，甚至在大災(zāi)大難中被忽視。在歷次的地震、洪災(zāi)、泥石流等災(zāi)害中，都有過(guò)因?yàn)榇紊h(huán)境災(zāi)害得不到及時(shí)有效治理而造成嚴(yán)重后果的案例。主要表現(xiàn)在人畜傷亡和環(huán)境破壞。如次生環(huán)境災(zāi)害造成的有毒物質(zhì)和有毒氣體泄漏，人畜一旦接觸或吸入就會(huì)造

10、成中毒，從而危及生命。而次生環(huán)境災(zāi)害造成的土壤污染、水污染等則會(huì)造成環(huán)境的破壞。日本福島第一核電站的爆炸造成的核污染不僅對(duì)人畜的生命安全造成了巨大的威脅，更是對(duì)周邊地區(qū)的環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，據(jù)專家分析，次生核污染極有可能造成受污染的生物基因的變異，進(jìn)而威脅到受污染地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，另外，放射性物質(zhì)造成的土壤污染還會(huì)影響動(dòng)植物的生長(zhǎng)，而且?guī)资陜?nèi)都難以恢復(fù)。(三) 次生環(huán)境災(zāi)害爆發(fā)原因的人為性要求建立次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防制度對(duì)人為活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、干預(yù)和指導(dǎo)，以防止次生環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生 現(xiàn)代社會(huì)，人為活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響越來(lái)越大，并構(gòu)成了次生環(huán)境災(zāi)害爆發(fā)的主要原因。但反過(guò)來(lái)，這也就決定了次生環(huán)境災(zāi)害是可以預(yù)防

11、的。只要我們嚴(yán)格規(guī)范自身的相關(guān)行為活動(dòng)，就能一定程度上規(guī)避誘發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害的人為因素。次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度不僅能對(duì)人的行為活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，指導(dǎo)改進(jìn)相關(guān)行為活動(dòng)，還能對(duì)次生環(huán)境災(zāi)害的防治工作提供科學(xué)的預(yù)防措施，指導(dǎo)次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防和治理。如在洪災(zāi)爆發(fā)前，對(duì)污水處廠的防災(zāi)能力進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，然后制定相關(guān)的應(yīng)對(duì)措施和預(yù)防措施，就能在洪災(zāi)到來(lái)前排除次生環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的隱患和條件，從而避免次生環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生。次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度，可以對(duì)相關(guān)的人為活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)的分析論證和評(píng)估，并通過(guò)對(duì)行為主體創(chuàng)設(shè)相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)來(lái)規(guī)范人的行為和相關(guān)活動(dòng)，從而避免不當(dāng)行為給環(huán)境帶來(lái)的影響，消除次生環(huán)境災(zāi)害爆發(fā)的

12、不利因素。最終達(dá)到預(yù)防次生環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的目的。 三 次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度的理論基礎(chǔ)(一) 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最早源于聯(lián)邦德國(guó)Vorsorge Vorsorge在德語(yǔ)中意為“事先的考慮和擔(dān)憂”。法則，該法則的核心是:社會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)認(rèn)真的提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬?lái)避免環(huán)境破壞 張志勛，鄭小波：論環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010年第12期。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，該原則已由最初的在國(guó)際環(huán)境法中得到肯定和采用，發(fā)展為現(xiàn)在的廣泛的適用于各國(guó)國(guó)內(nèi)法，已被更多的國(guó)家理解并接受，且其適用的范圍和領(lǐng)域也越來(lái)越廣，并成為了可持續(xù)發(fā)展思想的重要組成部分。環(huán)境法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，主要是指對(duì)開(kāi)發(fā)和利用環(huán)

13、境行為所產(chǎn)生的環(huán)境質(zhì)量下降或者環(huán)境破壞等應(yīng)當(dāng)事前采取預(yù)測(cè)、分析和防范措施，以避免和消除由此可能帶來(lái)的環(huán)境損害。具體說(shuō)來(lái)，主要包含著兩層涵義：一是運(yùn)用已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)開(kāi)發(fā)和利用環(huán)境行為帶來(lái)的可能的環(huán)境危害事前采取措施以避免危害的產(chǎn)生；二是在科學(xué)不確定的條件下，基于現(xiàn)實(shí)的科學(xué)知識(shí)去評(píng)價(jià)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，即對(duì)開(kāi)發(fā)和利用環(huán)境行為可能帶來(lái)的尚未明確或者無(wú)法具體確定的環(huán)境危害進(jìn)行事前預(yù)測(cè)、分析和評(píng)價(jià)，促使開(kāi)發(fā)決策避免這種可能造成的環(huán)境危害及其風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。自風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際條約、協(xié)議、宣言，以及多數(shù)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法律中確立以來(lái)，相應(yīng)的法律制度對(duì)各國(guó)乃至全球的環(huán)境保護(hù)都產(chǎn)生了極大的促進(jìn)作用，各類環(huán)保制度也逐步得到建

14、立和完善，而環(huán)保事業(yè)也將因此而走上新的臺(tái)階。對(duì)于次生環(huán)境災(zāi)害，建立一套行之有效的防治制度乃是降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)環(huán)境免遭破壞的基礎(chǔ)。而這項(xiàng)制度的建立，就必須以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)次生環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的可能性進(jìn)行評(píng)估，繼而提出相應(yīng)的預(yù)防措施，以達(dá)到從源頭上防止次生環(huán)境災(zāi)害產(chǎn)生，最大限度保證環(huán)境不會(huì)受到災(zāi)害的破壞。(二) HSE管理體系 HSE管理體系是健康、安全與環(huán)境管理體系的簡(jiǎn)稱，是Health Safety and Enviromen Management System的意思。是國(guó)際上石油公司為減輕和消除石油工業(yè)生產(chǎn)中可能發(fā)生的健康、安全與環(huán)境方面的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人生安全和生態(tài)環(huán)境制定的一套系統(tǒng)

15、的管理方法。重點(diǎn)是事前預(yù)防, 對(duì)潛在或顯性的風(fēng)險(xiǎn)及環(huán)境影響因素進(jìn)行識(shí)別, 對(duì)識(shí)別出的對(duì)象采取事故樹(shù)、領(lǐng)結(jié)法等方法進(jìn)行評(píng)價(jià), 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)及程度有針對(duì)性地制定預(yù)防控制措施, 最終達(dá)到消除隱患、降低事故、避免人員傷害、財(cái)物損失、節(jié)約成本、降低能耗的目的。 吳興明，王喜良，曾春益，付強(qiáng)：供熱企業(yè)實(shí)施健康安全環(huán)境管理的探討，煤氣與熱力，2006年第10期，卷26，第71頁(yè)。 次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)是對(duì)相關(guān)的人為活動(dòng)進(jìn)行次生環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，目的在于消除人為活動(dòng)帶來(lái)的誘災(zāi)因素，降低次生環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的可能性、避免人員的傷亡、財(cái)務(wù)損失以及環(huán)境破壞。由此可見(jiàn)，次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度在目的上與HSE管理體系具有

16、一致性。符合HES管理理論的相關(guān)要求，對(duì)因項(xiàng)目建設(shè)、資源開(kāi)采、區(qū)域開(kāi)發(fā)、政策法律的制定等活動(dòng)可能引發(fā)的次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防具有積極的指導(dǎo)意義，所以，次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度從管理學(xué)意義上說(shuō)有充分的可行性和必要性。(三) 成本效益分析理論 成本效益分析是通過(guò)比較項(xiàng)目的全部成本和效益來(lái)評(píng)估項(xiàng)目?jī)r(jià)值的一種方法,首次出現(xiàn)在19世紀(jì)法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家朱樂(lè)斯·帕帕特的著作中，被定義為“社會(huì)的改良”。其后，這一概念被意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托重新界定。到1940年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家尼古拉斯·卡爾德和約翰·?？怂箤?duì)前人的理論加以提煉，形成了“成本效益”分析的理論基礎(chǔ)即卡爾德?？怂箿?zhǔn)則。也就是在這一

17、時(shí)期，“成本效益”分析開(kāi)始滲透到政府活動(dòng)中，如1939年美國(guó)的洪水控制法案和田納西州泰里克大壩的預(yù)算。此后，在政府部門的計(jì)劃決策之中得到廣泛運(yùn)用，以尋求在相關(guān)政策、法律制度的制定上和在相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施上如何以最小的成本獲得最大的收益，以此評(píng)估需要量化社會(huì)效益的公共事業(yè)項(xiàng)目的價(jià)值。次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度建立和實(shí)施的意義和必要性還可以通過(guò)成本效益分析理論進(jìn)行相關(guān)論證。比較分析在我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情下，建立和實(shí)施次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度的預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益與所付出的代價(jià)是否構(gòu)成合理比例 張文顯著二十世紀(jì)西文法哲學(xué)思潮研究法律出版社1996年版，第200頁(yè)。，以從經(jīng)濟(jì)角度考量該制度的可行性。 實(shí)施次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)

18、防評(píng)價(jià)制度可能會(huì)給我們的相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)增加以下直接成本：1、決策過(guò)程中和評(píng)估活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程增加的費(fèi)用；2、因選擇有利于預(yù)防次生環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的替代方案或采取的相關(guān)預(yù)防措施所增加的投入。預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)收益：1、直接收益，包括避免次生環(huán)境災(zāi)害爆發(fā)所造成的巨大直接經(jīng)濟(jì)損失、人員傷亡、節(jié)約下來(lái)的巨大的災(zāi)后環(huán)境治理和恢復(fù)的費(fèi)用。2、間接經(jīng)濟(jì)收益，即被保護(hù)下來(lái)的未遭受預(yù)計(jì)損害的生態(tài)環(huán)境在未來(lái)時(shí)間里帶來(lái)的收益。這筆收益是巨大的，長(zhǎng)遠(yuǎn)的和難用金錢計(jì)量的。最后，將增加的成本和所帶來(lái)的收益進(jìn)行比較，不難看出，收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本，成本甚至可以忽略不計(jì)。并且，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及相關(guān)制度的完善，這樣的成本是我們可以承受的，也是可

19、以降低的。因此次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度的建立和實(shí)施在經(jīng)濟(jì)上是合理的和可行的，甚至是必須的。四 次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度的構(gòu)建 對(duì)次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度的構(gòu)建，應(yīng)從基本原則、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)時(shí)間和法律責(zé)任等幾個(gè)方面進(jìn)行。(一) 基本原則 1 強(qiáng)制性原則。次生環(huán)境災(zāi)害具有極強(qiáng)的破壞性和危害性，次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)能一定程度上降低次生環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的可能性，從而避免相關(guān)災(zāi)難性后果的產(chǎn)生和對(duì)環(huán)境的破壞。所以，對(duì)相關(guān)人為活動(dòng)進(jìn)行次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)必須強(qiáng)制進(jìn)行。 2 科學(xué)性原則。次生環(huán)境災(zāi)害的種類繁多，且誘發(fā)因素和爆發(fā)條件各異，對(duì)相關(guān)因素和條件的評(píng)價(jià)是一個(gè)相對(duì)系統(tǒng)的工程，需要相關(guān)專業(yè)和

20、領(lǐng)域的專家據(jù)不同情況進(jìn)行分析評(píng)估，進(jìn)而提出相對(duì)應(yīng)的預(yù)防措施，所以，次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防評(píng)估要具備科學(xué)性，從而做出精準(zhǔn)的判斷提出相應(yīng)的預(yù)防措施、 3 公正公開(kāi)原則。次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防評(píng)價(jià)對(duì)災(zāi)害的防治有著重要的意義，在評(píng)價(jià)過(guò)程中應(yīng)該充分保證相關(guān)活動(dòng)的公正公開(kāi)，以保證評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，以真正達(dá)到對(duì)次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防目的。另外，公開(kāi)公正也能提高公眾的參與度和關(guān)注度，對(duì)保證次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的順利實(shí)施和預(yù)防效果，提高公眾的防災(zāi)意識(shí)和能力也有著重要作用。(二) 評(píng)價(jià)對(duì)象鑒于我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度缺乏對(duì)政策、立法等宏觀活動(dòng)的考量，致使該制度的科學(xué)性和全面性大打折扣，在實(shí)踐中，未經(jīng)過(guò)評(píng)測(cè)的政策甚至是立法

21、曾都給環(huán)境造成了不應(yīng)有的損失。筆者認(rèn)為，對(duì)次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防評(píng)價(jià)應(yīng)該吸取相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，評(píng)價(jià)對(duì)象應(yīng)該更全面，那樣才能最大限度的降低次生環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生率。所以，次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)對(duì)象應(yīng)該包括：項(xiàng)目建設(shè)、資源開(kāi)采、區(qū)域開(kāi)發(fā)、政策和法律制定等等，各種有可能為次生環(huán)境災(zāi)害爆發(fā)提供條件或隱患的人為活動(dòng)。（三）評(píng)價(jià)主體次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的主體應(yīng)該包括提起主體和實(shí)施主體兩個(gè)方面。1 提起主體與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相同，次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度應(yīng)該成為規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目及政策法律生效、實(shí)施的前提條件，所以，次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的提起主體是單一性的，應(yīng)該由相關(guān)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)、項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)單位或政策、法律的制定

22、機(jī)關(guān)來(lái)提起次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防評(píng)價(jià)。2 實(shí)施主體編制的規(guī)劃、制定的政策和法律在生效實(shí)施前就應(yīng)該通過(guò)充分的科學(xué)論證，以足矣保證在其實(shí)施過(guò)程中，不至于因相關(guān)行為引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害。所以，在編制規(guī)劃或制定政策和法律的過(guò)程中，應(yīng)由相應(yīng)的主體具體實(shí)施次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防評(píng)價(jià)，但相應(yīng)主體在評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)專家進(jìn)行。 而對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)施主體應(yīng)該為具有次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)資質(zhì)的單位，必須是持有相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)資格證書(shū)的單位。而由于次生環(huán)境災(zāi)害的誘發(fā)因素為各類原生災(zāi)害，所以，在對(duì)次生環(huán)境災(zāi)害進(jìn)行預(yù)防性評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)該吸收有關(guān)專家，而且，針對(duì)不同的原生災(zāi)害和有可能引發(fā)的不同的次生環(huán)境災(zāi)害都應(yīng)該吸收不

23、同的專家。如對(duì)地震引發(fā)的核污染的預(yù)防性評(píng)價(jià)，就應(yīng)該地震防治專家和核項(xiàng)目建設(shè)專家等。（四） 評(píng)價(jià)內(nèi)容對(duì)相關(guān)人為活動(dòng)進(jìn)行的次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)需要建立在對(duì)次生環(huán)境災(zāi)害的特點(diǎn)和發(fā)生原因的認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上，并根據(jù)科學(xué)方法和步驟逐一進(jìn)行。具體內(nèi)容應(yīng)包括：1 區(qū)域原生災(zāi)害發(fā)生情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)由于次生環(huán)境災(zāi)害的爆發(fā)依附于相關(guān)的原生災(zāi)害的產(chǎn)生，且因原生災(zāi)害的種類的不同而各異。所以，次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的第一步是調(diào)查統(tǒng)計(jì)所在區(qū)域原生災(zāi)害的發(fā)生狀況，包括：災(zāi)害種類、爆發(fā)頻率、發(fā)生次數(shù)、產(chǎn)生原因等。2 區(qū)域次生環(huán)境災(zāi)害爆發(fā)可能性分析對(duì)區(qū)域原生災(zāi)害的發(fā)生情況進(jìn)行調(diào)查和統(tǒng)計(jì)之后，則須進(jìn)行相關(guān)次生環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的可能性分析。包括

24、：種類、原因、可能性等。如在地震多發(fā)區(qū)，在地震爆發(fā)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生何種或哪幾種次生環(huán)境災(zāi)害，產(chǎn)生的原因是什么，可能性有多大等等，事前的調(diào)查和可能性分析能對(duì)實(shí)際的評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展提供指導(dǎo)和方向，是次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。3 實(shí)際評(píng)估評(píng)估，包括項(xiàng)目合理性評(píng)估和次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防措施有效性評(píng)價(jià)。項(xiàng)目合理性涉及到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)是否將次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防納入可行性考慮范疇；預(yù)防措施有效性評(píng)價(jià)則指項(xiàng)目在充分考慮次生環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的情況下，采取的預(yù)防措施的合理性和有效性。(1) 項(xiàng)目合理性評(píng)估項(xiàng)目合理性評(píng)估是項(xiàng)目可行性論證的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目的具體規(guī)劃和建設(shè)有著重要的指導(dǎo)意義，也是次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容。

25、一般可以從下面幾個(gè)方面進(jìn)行項(xiàng)目合理性評(píng)估：該項(xiàng)目在災(zāi)害爆發(fā)時(shí)是否有次生環(huán)境災(zāi)害產(chǎn)生的可能，有哪些隱患；會(huì)產(chǎn)生何種類型的次生環(huán)境災(zāi)害；(2) 、次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防措施有效性評(píng)價(jià)次生環(huán)境預(yù)防措施有效性評(píng)價(jià)是在引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害的相關(guān)隱患無(wú)法排除或在現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)水平下無(wú)法預(yù)知的情況下，對(duì)采取的預(yù)防措施進(jìn)行的有效性和可行性評(píng)價(jià)。是次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防的最后的技術(shù)性防線。4 對(duì)策建議對(duì)策建議即在實(shí)際評(píng)估得出的結(jié)論的基礎(chǔ)上提出如何預(yù)防次生環(huán)境災(zāi)害爆發(fā)的指導(dǎo)性建議和要求。包括改進(jìn)或撤銷項(xiàng)目方案、提出或修改預(yù)防措施等。（五） 實(shí)施程序根據(jù)次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容，評(píng)價(jià)活動(dòng)的實(shí)施程序包括五個(gè)階段：1 根據(jù)次生環(huán)境

26、災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的要求和規(guī)劃、項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)確定評(píng)價(jià)對(duì)象。2 委托評(píng)價(jià)單位進(jìn)行次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)項(xiàng)目大綱的編制。該階段需根據(jù)項(xiàng)目情況確定后評(píng)價(jià)的重點(diǎn)及評(píng)價(jià)因子，收集相關(guān)文件資料編制評(píng)價(jià)大綱。3 編制次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)，同時(shí)征求公眾的意見(jiàn)，根據(jù)實(shí)際情況提出意見(jiàn)和建議。4 次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)編制完成后上報(bào)國(guó)土資源管理部門審批。5 經(jīng)過(guò)次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的項(xiàng)目經(jīng)過(guò)審查，并按評(píng)價(jià)后的意見(jiàn)對(duì)工程進(jìn)行改進(jìn)后，進(jìn)行竣工驗(yàn)收。(六) 法律責(zé)任次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度的推行和實(shí)施需要有相應(yīng)法律責(zé)任的保障，以避免其流于形式，出現(xiàn)違法違規(guī)的情況。 1 責(zé)任主體。在整個(gè)次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的過(guò)程中，責(zé)任

27、主體包括：提起主體、實(shí)施主體及最后的審批決策主體。 (1)、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)或建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位，應(yīng)該提起次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)而未提起的，或在編制次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)文件中弄虛作假或有失職行為，造成次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)嚴(yán)重失實(shí)的，應(yīng)該對(duì)負(fù)直接責(zé)任的主管和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰。 (2)、次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)的實(shí)施主體主要為具有次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)資質(zhì)的單位，如在次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)過(guò)程中，不負(fù)責(zé)任或弄虛作假，致使相關(guān)評(píng)價(jià)文件失實(shí)的，應(yīng)由相關(guān)環(huán)境保護(hù)行政主管部門追究行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 (3)、審批決策機(jī)關(guān)違法批準(zhǔn)次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)文件的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)人員和主管進(jìn)行

28、行政處分，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究刑事責(zé)任。 2 責(zé)任形式。次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)中的主要責(zé)任形式為行政責(zé)任和刑事責(zé)任。行政責(zé)任主要針對(duì)發(fā)生在次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)過(guò)程中違規(guī)操作，違反相關(guān)行政法規(guī)的行為。而對(duì)于次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)過(guò)程中的一些職務(wù)犯罪，如審批過(guò)程中單位受賄的行為等等，則需要追究相關(guān)主體的刑事責(zé)任。 3 責(zé)任承擔(dān)方式。次生環(huán)境災(zāi)害評(píng)價(jià)制度的法律責(zé)任主要屬于環(huán)境行政責(zé)任，其承擔(dān)方式主要包括行政處分、罰款、責(zé)令停止行為，限期整改、降低資質(zhì)等級(jí)或吊銷資質(zhì)證書(shū)等。刑事責(zé)任部分的承擔(dān)方式則應(yīng)依照中華人民共和國(guó)刑法確定。 次生環(huán)境災(zāi)害預(yù)防評(píng)價(jià)制度的建立和完善將對(duì)我國(guó)次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)防產(chǎn)生重大的意義和深遠(yuǎn)的影響，在不斷的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也將能對(duì)我國(guó)的避災(zāi)減災(zāi)事業(yè)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)起到積極作用。參考文獻(xiàn)1 陶家元.關(guān)于次生災(zāi)害特征的探討J.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào),1993(4)： 537-538.2 陳海嵩,李妍輝.完善次生環(huán)境災(zāi)害的法制建設(shè)探討J.中國(guó)環(huán)境管理干部 學(xué)院學(xué)報(bào),2008,18(3):55-573 盧耀如,王凱軍.如何防范地震引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害N.中國(guó)環(huán)境報(bào)， 2008-5-14(2).4 張志勛,鄭小波.論環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則J.企業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(12)： 184-1865 吳興明,王喜良