我國政策性銀行金融監(jiān)管探析

1、我國政策性銀行金融監(jiān)管探析監(jiān)管是指金融主管機(jī)關(guān)依法對(duì)及其運(yùn)營情況實(shí)施監(jiān)督和，維護(hù)正常的金融秩序，保護(hù)存款人和人的利益，保障金 融體系安全、健康、高效運(yùn)行。本文結(jié)合開發(fā)幾年來接受監(jiān) 管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的實(shí)踐，分析了監(jiān)管部門對(duì)政策性銀行監(jiān)管的內(nèi) 容和存在問題，提由了改進(jìn)意見。一、目前監(jiān)管部門對(duì)政策性銀行監(jiān)管的主要內(nèi)容（一）準(zhǔn)入監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)政策性銀行的設(shè)立、變 更和終止的審查和審批，對(duì)其業(yè)務(wù)范圍和職能定位進(jìn)行界 定。（二）高級(jí)管理人員任職資格審查及年度考核。主要從德、能、勤、績(jī)以及接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管情況等五個(gè)方面進(jìn) 行審查和考核。（三）合規(guī)性檢查。對(duì)照政策性銀行的金融機(jī)構(gòu)法人許 可證、金融機(jī)構(gòu)營

2、業(yè)許可證，檢查設(shè)置或變更事項(xiàng)審批 手續(xù)是否完備，是否超授權(quán)、超范圍經(jīng)營，高級(jí)管理人員變更手續(xù)是否完備，業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況是否合法合規(guī)，內(nèi)控制度是 否完善等。（四）日常的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。根據(jù)政策性銀行定期呈報(bào)的報(bào) 表、報(bào)告，主要從五個(gè)方面的監(jiān)管指標(biāo)：貸款投向指標(biāo)、安 全性指標(biāo)、流動(dòng)性指標(biāo)、效益性指標(biāo)及總量控制指標(biāo)進(jìn)行業(yè) 務(wù)分析和監(jiān)督。二、監(jiān)管中存在的問題對(duì)政策性銀行金融監(jiān)管目前存在以下幾個(gè)方面的問題：（一）金融法規(guī)不健全，沒有一部完整的政策性銀行法和 專門針對(duì)政策性銀行進(jìn)行監(jiān)管的、法規(guī)。只有根據(jù)政策性銀 行的特點(diǎn)制定專門的政策性銀行法，才能從根本上解決政策 性銀行的發(fā)展方向問題。國外對(duì)政策性銀行都是先立法

3、、后 建行，不管是國際上成立政策性銀行時(shí)間較早的美國、加拿 大和德國，還是成立時(shí)間較晚的日本、韓國，都制定了自己 的政策性銀行法，如美國的國民銀行法、銀行法、日本的政策投資銀行法等。我國三大政策性銀行均在1994年成立，確定三大政策性銀行的職能、任務(wù)、經(jīng)營目標(biāo)和宗 旨的主要依據(jù)是成立之初國務(wù)院的有關(guān)文件，監(jiān)管依據(jù)為中國人民銀行法和相關(guān)的法、貸款通則等。但隨 著我國和金融形勢(shì)的發(fā)展變化，政策性銀行的經(jīng)營發(fā)生了很 大的變化，迫切需要制定一部完善的政策性銀行法和專門針 對(duì)政策性銀行進(jìn)行金融監(jiān)管的法律或法規(guī)，來明確政策性銀 行的法律地位，規(guī)范政策性銀行的經(jīng)營行為，并依法進(jìn)行監(jiān) 管。（二）非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管很多

4、指標(biāo)是參照和沿襲商業(yè)銀行的標(biāo) 準(zhǔn)，需要調(diào)整和修改。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行和政策性銀行的 監(jiān)控報(bào)告一般都分為七個(gè)部分，其中只有一部分不同，一千 是要求政策性銀行報(bào)送貸款投向分析，一個(gè)是要求商業(yè)銀行 報(bào)送資本充足率分析，要求分行二級(jí)法人報(bào)送再貸款余額和 按照一逾兩呆進(jìn)行分類的資產(chǎn)質(zhì)量狀況等。上述指標(biāo)的設(shè) 定，反映了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)政策性銀行監(jiān)管的內(nèi)容和指標(biāo)沒有根 據(jù)其發(fā)展?fàn)顩r和國際慣例作相應(yīng)的調(diào)整，而是照搬對(duì)商業(yè)銀 行的監(jiān)管指標(biāo)。（三）監(jiān)管手段落后，監(jiān)管質(zhì)量和效率不高。近年來，監(jiān) 管機(jī)構(gòu)先后開發(fā)了具有不同特點(diǎn)、覆蓋不同業(yè)務(wù)功能的多個(gè) 版本的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)。但這些系統(tǒng)與政策性銀行的業(yè)務(wù) 發(fā)展及加入 WTO后

5、對(duì)金融監(jiān)管提由的規(guī)范化、科學(xué)化和系 統(tǒng)化的要求相比，還存在許多明顯的不足和問題。主要表現(xiàn)是沒有針對(duì)政策性銀行的業(yè)務(wù)特點(diǎn)而專門開發(fā)監(jiān)管程序和 系統(tǒng)，造成大量的重復(fù)勞動(dòng)，效率不高。三、監(jiān)管建議筆者認(rèn)為，要建立對(duì)政策性銀行科學(xué)、 高效的監(jiān)管體系， 使政策性銀行貫徹中央 既要防范金融風(fēng)險(xiǎn)，又要支持經(jīng)濟(jì)增 長(zhǎng)”的重要方針，有效發(fā)揮政策性金融的作用， 應(yīng)著重從以下 幾個(gè)方面改進(jìn)：（一）盡快制定政策性銀行法和專門針對(duì)政策性銀行 進(jìn)行監(jiān)管的相關(guān)法律、法規(guī)，使政策性銀行金融監(jiān)管法制化、 規(guī)范化。新巴塞爾協(xié)議把一國的金融監(jiān)管法律作為有效 金融監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施，并要求監(jiān)管當(dāng)局必須依法依規(guī)對(duì)金融 業(yè)實(shí)施監(jiān)管，不斷提高監(jiān)

6、管工作的規(guī)范化和透明度。而金融 法制不健全，尤其是沒有一部完整的政策性銀行法和相應(yīng)的 監(jiān)管法規(guī)，是困擾我國監(jiān)管者和被監(jiān)管者的主要問題。因此,迫切需要盡快完善金融監(jiān)管法律體系，實(shí)行依法監(jiān)管。在制 定法規(guī)時(shí)，一是要根據(jù)政策性銀行的不同特點(diǎn)和業(yè)務(wù)范圍， 分別制定不同的政策性銀行條例或法律，明確政策性銀行的 定義、性質(zhì)、職能和任務(wù)，組織模式，業(yè)務(wù)范圍和基本業(yè)務(wù) 規(guī)則，與商業(yè)銀行的關(guān)系，會(huì)計(jì)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任。二是完善對(duì)政策性銀行進(jìn)行金融監(jiān)管的法規(guī)體系，使監(jiān)管制度 化、規(guī)范化，從而保證政策性銀行的健康發(fā)展。（二）制定科學(xué)的監(jiān)管指標(biāo)和內(nèi)容，從以合規(guī)性監(jiān)管為主走向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主。目前監(jiān)管部門要根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)

7、發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，考慮三大政策性銀行的資本金來 源和規(guī)模、經(jīng)營范圍、經(jīng)營目標(biāo)及業(yè)務(wù)特點(diǎn)，分別制定適合 政策性銀行經(jīng)營管理的專門監(jiān)管指標(biāo)和內(nèi)容，應(yīng)堅(jiān)持合規(guī)性 和風(fēng)險(xiǎn)性并舉，以風(fēng)險(xiǎn)性為主的方針。因?yàn)槲覈恼咝糟y 行能夠嚴(yán)格按照國家制定的金融法律、法規(guī)開展業(yè)務(wù)，建立 了比較完善和完備的貸款程序及規(guī)則。鑒于開發(fā)銀行發(fā)放的 貸款期限長(zhǎng)，大部分在 510年，有的長(zhǎng)達(dá)20年，所支持 的行業(yè)如、鐵路項(xiàng)目的借款人的法人體制正在發(fā)生變化。建議監(jiān)管部門根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和中央銀行貨幣政策，結(jié) 合近年來開發(fā)銀行的發(fā)展情況，一是取消目前對(duì)二級(jí)法人再 貸款余額等指標(biāo)的考核，修改完善存款和利潤與計(jì)劃數(shù)完成 情

8、況等監(jiān)督指標(biāo)；二是增加政策性銀行是否及時(shí)貫徹國家宏 觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策，貸款投向是否合理，內(nèi)控制度能否 有效地防范和控制信貸風(fēng)險(xiǎn)，保證國家信貸資金的安全，貸 款的期限結(jié)構(gòu)和資金來源結(jié)構(gòu)是否匹配、能否控制資金風(fēng)險(xiǎn)，資本充足率和風(fēng)險(xiǎn)資本充足率是否達(dá)到國際通行的標(biāo)準(zhǔn) 等內(nèi)容。（三）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的培訓(xùn)，更新監(jiān)管理念，使監(jiān)管與 服務(wù)、指導(dǎo)相結(jié)合。2003年4月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管委員會(huì) 已正式桂牌成立，并設(shè)立了專門的監(jiān)管部門對(duì)政策性銀行進(jìn) 行監(jiān)管。銀監(jiān)會(huì)的成立，為提高金融調(diào)控效率，加強(qiáng)銀行監(jiān) 管提供了體制框架。下一步需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員進(jìn)行稽核專 業(yè)培訓(xùn)，可采取國外銀行監(jiān)管部門進(jìn)修或到政策性銀行跟班 操

9、作等形式，提高監(jiān)管人員的金融理論知識(shí)和實(shí)踐能力，使 監(jiān)管人員了解與政策性銀行業(yè)務(wù)相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、行業(yè) 知識(shí)、法律、會(huì)計(jì)和計(jì)算機(jī)等基本知識(shí)。也可以從各政策性 銀行中選拔一批熟悉業(yè)務(wù)和具有稽核工作經(jīng)驗(yàn)的高素質(zhì)人 才充實(shí)到監(jiān)管隊(duì)伍中去，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)化，造就和培 養(yǎng)一支素質(zhì)高、熟悉金融方針政策、能夠運(yùn)用國際銀行監(jiān)管 準(zhǔn)則和先進(jìn)的技術(shù)手段、精通政策性銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管隊(duì)伍， 提高監(jiān)管水平。（四）建立信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管手段現(xiàn)代化，提高監(jiān)管效 率。要根據(jù)政策性銀行的發(fā)展和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，開發(fā)專門的監(jiān)管 信息系統(tǒng)，將該系統(tǒng)與政策性銀行的稽核預(yù)警系統(tǒng)連接起 來，在保證開發(fā)銀行商業(yè)秘密的基礎(chǔ)上，能夠?qū)ο嚓P(guān)業(yè)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行查詢和分析，實(shí)現(xiàn)預(yù)警指標(biāo)數(shù)據(jù)采集、匯總、加工、 傳遞的化、網(wǎng)絡(luò)化，使監(jiān)管工作程序化，提高監(jiān)管工作的準(zhǔn) 確性與及時(shí)性，減少相關(guān)人員的重復(fù)勞動(dòng)。（五）充分利用內(nèi)審部門和外部審計(jì)單位的審計(jì)信息和結(jié) 論，逐步發(fā)揮市場(chǎng)約束、監(jiān)督和銀行自身在防范金融風(fēng)險(xiǎn)中 的作用。開發(fā)銀行為了盡快實(shí)現(xiàn)建設(shè)國際一流銀行的目標(biāo)， 近年來主動(dòng)接受部、監(jiān)事會(huì)等外部審