國家商品儲(chǔ)備法律制度思索

1、編號(hào)：時(shí)間：2021年X月X日書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟頁碼：第1頁共7頁國家商品儲(chǔ)備法律制度思索本文國家商品儲(chǔ)備主要作用是保障關(guān)鍵物資供給，調(diào)節(jié)市場，保障國家安 全、保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。國家商品儲(chǔ)備法律制度屬于宏觀調(diào)控法的范疇，吞吐儲(chǔ) 備商品是調(diào)節(jié)余缺、穩(wěn)定價(jià)格不可或缺的手段。然而我國國家商品儲(chǔ)備的制度化 比較薄弱，沒有重要商品儲(chǔ)備的基本立法，中央儲(chǔ)備規(guī)模小，不足以滿足經(jīng)濟(jì)調(diào) 控的需要，地方政府限于財(cái)力和其他因素大多還沒有形成重要商品儲(chǔ)備體系和長 效機(jī)制，探討我國國家商品儲(chǔ)備法律制度具有十分重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。一、我國國家商品儲(chǔ)備的立法現(xiàn)狀及實(shí)施中的問題所謂國家商品儲(chǔ)備法律制度，是指政府

2、為應(yīng)付突發(fā)事件、平抑或穩(wěn)定 某些重要商品市場價(jià)格，建立商品的調(diào)節(jié)性庫存，并通過吞吐庫存來平衡市場供 求，調(diào)控市場價(jià)格的制度。中央立法主要是部門規(guī)章，以針對具體商品的立法為 主，缺乏國家商品儲(chǔ)備的基本立法，如中央儲(chǔ)備糖管理辦法、中央儲(chǔ)備肉管 理辦法、邊銷茶國家儲(chǔ)備管理辦法等，價(jià)格法第27條只是原則性規(guī)定了 政府可以建立重要商品儲(chǔ)備制度。地方立法以河北省、廣州市為代表，制定了河 北省省級重要商品儲(chǔ)備管理辦法（2007年修訂）、廣州市市級重要商品儲(chǔ)備實(shí) 施辦法，在完善儲(chǔ)備管理制度方面進(jìn)行了有益的嘗試。然而我國商品儲(chǔ)備制度 在實(shí)施過程中存在許多不足，很難滿足經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要：1.缺少統(tǒng)一、高效、責(zé) 權(quán)明

3、確的儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)。重要商品儲(chǔ)備分散在各部門，各種儲(chǔ)備商品主管機(jī)構(gòu)不 統(tǒng)一，具體主管、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)施管理的明確授權(quán)，管理權(quán)限分散，沒有相應(yīng) 的法律法規(guī)。牽頭組織部門的缺位和不明確，造成部門分割、各自為戰(zhàn)，儲(chǔ)備工 作分割化，市場調(diào)節(jié)部門化。特別是當(dāng)涉及多部門的重大市場調(diào)控事項(xiàng)時(shí)，部門 之間難以形成合力，一定程度上影響了儲(chǔ)備工作的開展和儲(chǔ)備效能的發(fā)揮。2. 財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。我國商品儲(chǔ)備承擔(dān)了許多政策性目標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)安全、保障民生、 保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等，沒有處理好儲(chǔ)備調(diào)節(jié)與市場機(jī)制的關(guān)系。儲(chǔ)備扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè) 可能延緩產(chǎn)業(yè)升級，儲(chǔ)備保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，乂可能因?yàn)檫M(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的競爭陷入成 本高昂而無效的尷尬境地，儲(chǔ)

4、備的經(jīng)濟(jì)效益不理想。我國承擔(dān)儲(chǔ)備任務(wù)的企業(yè)大 多屬于傳統(tǒng)的老國企，市場化程度低，經(jīng)營效率不高，依賴國家財(cái)政補(bǔ)貼。商 品儲(chǔ)備的運(yùn)作受到較多行政干預(yù)，程序復(fù)雜，存在嚴(yán)重時(shí)滯，影響了儲(chǔ)備商品及 時(shí)的吞吐和輪換，儲(chǔ)備成本和損耗巨大。這些都給財(cái)政帶來過重負(fù)擔(dān)，影響了儲(chǔ) 備體系進(jìn)一步完善。3.儲(chǔ)備規(guī)模小，種類少，難以滿足經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要。我國處 于大量消耗能源的發(fā)展時(shí)期，許多重要資源嚴(yán)重依賴進(jìn)口，旺盛的需求大大拉高 了國際市場的能源、礦產(chǎn)品價(jià)格，短期內(nèi)難以在低價(jià)位完成充足的國家儲(chǔ)備。而 且很多關(guān)系國計(jì)民生的重要商品也需要從國際市場調(diào)劑余缺，甚至嚴(yán)重依賴進(jìn)口, 如大豆。一旦出現(xiàn)突發(fā)事件如自然災(zāi)害，國內(nèi)生產(chǎn)、儲(chǔ)

5、備不足，難以應(yīng)對，需進(jìn) 口補(bǔ)足國內(nèi)需求的巨大缺口，國際市場價(jià)格將大幅攀升，使我國處于不利的貿(mào)易 地位。二、國外商品儲(chǔ)備法律制度概況及借鑒為了保障國家安全和經(jīng)濟(jì)安全，美國、歐盟、日本、俄羅斯都建立了 各具特色的儲(chǔ)備，制定了較為完備的商品儲(chǔ)備法律制度。（-）美國的商品儲(chǔ)備法美國制定的儲(chǔ)備法律包括國防生產(chǎn)法（1950）、能源政策與保護(hù)法(1975)、重要戰(zhàn)略材料儲(chǔ)備法(1979)等。國防生產(chǎn)法、重要戰(zhàn)略材料儲(chǔ) 備法不涉及石油，有關(guān)石油儲(chǔ)備的是能源政策與儲(chǔ)備法。有關(guān)糧食儲(chǔ)備的 法律，如聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法(1996)、農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法(2002) 等。能源政策與儲(chǔ)備法嚴(yán)格規(guī)定動(dòng)用石油儲(chǔ)備的條件緊急

6、事態(tài)發(fā)生，長時(shí)間、大范圍地造成原油供應(yīng)量顯著減少，油品價(jià)格暴漲，可能對國民經(jīng)濟(jì)帶 來重大影響情形下，總統(tǒng)有權(quán)決定動(dòng)用石油儲(chǔ)備。能源政策與儲(chǔ)備法除聯(lián)邦 政府的石油儲(chǔ)備外，還規(guī)定了工業(yè)石油儲(chǔ)備和地區(qū)石油儲(chǔ)備。工業(yè)石油儲(chǔ)備是政 府要求每個(gè)石油進(jìn)口商和加工商建立和維持一定數(shù)量的石油產(chǎn)品儲(chǔ)備。地區(qū)石油 儲(chǔ)備是進(jìn)口燃料重油或其他石油產(chǎn)品超過總需求比例20%的地區(qū)，建立一定數(shù)量 儲(chǔ)備，為本地區(qū)服務(wù)。美國的糧食儲(chǔ)備只包括小麥和大豆，采取市場主導(dǎo)型儲(chǔ)備 模式，政府不擁有糧食儲(chǔ)備，承儲(chǔ)主體是農(nóng)場主。政府采取法律、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控 民間儲(chǔ)備，減少政府儲(chǔ)備支出，調(diào)控糧食價(jià)格，保障糧食供給，比如營箱援助 貸款，即農(nóng)民在播種

7、前以未來要收獲的農(nóng)作物抵押獲得貸款，收獲后，市場價(jià) 格高于貸款率，農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品償還貸款；當(dāng)市場價(jià)格低于貸款率時(shí)，農(nóng)民可以 放棄贖回農(nóng)產(chǎn)品并不需要償還貸款。(二)歐盟的商品儲(chǔ)備法歐盟關(guān)于成員國承擔(dān)保有原油或石油產(chǎn)品最低儲(chǔ)備義務(wù)的法令(即 歐盟理事會(huì)第2009/119號(hào)法令)，規(guī)定成員國的石油儲(chǔ)備90天石油凈進(jìn)口量或 者61天石油消費(fèi)量，并要求成員國建立中央儲(chǔ)備實(shí)體。有關(guān)糧食儲(chǔ)備的法律文 件，包括歐盟2000年議程等。各成員國也有相應(yīng)立法，如德國石油及石 油制品儲(chǔ)備法。歐盟大多數(shù)國家的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備實(shí)行的是機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備 相結(jié)合，機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備為主導(dǎo)的模式，政府不直接儲(chǔ)備石油。少數(shù)國家實(shí)行完全的政

8、府儲(chǔ)備（如捷克），或機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備（如德國），或者企業(yè)儲(chǔ)備（如意大利）。德國根 據(jù)石油及石油制品儲(chǔ)備法，1978年成立了具有法人地位的石油儲(chǔ)備協(xié)會(huì)（EBV）, 負(fù)責(zé)國家法定的石油儲(chǔ)備義務(wù)，所有煉油廠、石油進(jìn)口和經(jīng)箱公司是EBV的法定 會(huì)員。企業(yè)除承擔(dān)EBV的權(quán)利義務(wù)外，還必須自行儲(chǔ)備石油。EBV石油儲(chǔ)備的動(dòng) 用，由聯(lián)邦政府經(jīng)濟(jì)部在緊急時(shí)期發(fā)布緊急投放令，按會(huì)費(fèi)繳納比例向會(huì)員投放。 企業(yè)石油儲(chǔ)備在緊急時(shí)期，企業(yè)自行決定動(dòng)用，但動(dòng)用后必須迅速補(bǔ)足原定儲(chǔ)備 量。法國根據(jù)1992年頒布的石油供應(yīng)安全法，成立了石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備委員會(huì)（CPSSP）和安全儲(chǔ)備管理有限公司（SAGESS）。CPSSP代表政府負(fù)責(zé)制定儲(chǔ)

9、備政 策和戰(zhàn)略儲(chǔ)備地區(qū)分布計(jì)劃，授權(quán)SAGESS特許經(jīng)營，并對其實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督和 控制。SAGESS只能在CPSSP的要求下購買石油，并且只能CPSSP的允許下或國家 的要求下賣出石油。歐盟糧食儲(chǔ)備主要實(shí)行國家采購，當(dāng)糧價(jià)低于干預(yù)價(jià)格，法 國糧管局收購糧食作為公共存儲(chǔ)或臨時(shí)儲(chǔ)備。歐盟對儲(chǔ)備糧管理方面的主要政策 是月加價(jià)政策，通過對農(nóng)民或糧食企業(yè)儲(chǔ)藏糧食的倉儲(chǔ)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，避免收 購季節(jié)集中上市，影響糧價(jià)。（三）日本的商品儲(chǔ)備法日本有關(guān)石油儲(chǔ)備的法律先后頒布了石油供需優(yōu)化和緊急措施法（1973）石油儲(chǔ)備法（1975年12月27日頒布，2007年最新修改）等。有 關(guān)稀有金屬的法律文件是金屬礦業(yè)事業(yè)

10、團(tuán)法。有關(guān)糧食儲(chǔ)備的法律是關(guān)于 主要糧食供需平衡及價(jià)格穩(wěn)定的法律（1994年12月頒布，2011年最新修改）、食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策基本法（1999年）等。2004年日本成立了日本石油 天然氣金屬礦產(chǎn)資源機(jī)構(gòu)（JOGMEC）,從石油公團(tuán)接管了國家石油儲(chǔ)備的全部 管理職責(zé)。日本戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備是政府主導(dǎo)，企業(yè)分散儲(chǔ)備。石油進(jìn)口、煉制、銷 售的企業(yè)都要依法承擔(dān)石油儲(chǔ)備義務(wù)，接受政府監(jiān)督，沒有正當(dāng)理由或許可，不 得低于每年通產(chǎn)省大臣確定的基礎(chǔ)儲(chǔ)備量。政府有義務(wù)為石油公司提供支持，包 括日本開發(fā)銀行為增加石油儲(chǔ)備設(shè)施和其他設(shè)施等進(jìn)行貸款，政府可在預(yù)算范圍 內(nèi)支付利息補(bǔ)貼金。石油儲(chǔ)備的動(dòng)用權(quán)歸通產(chǎn)省大臣，政府

11、直接控制政府儲(chǔ)備, 通過降低或提高基礎(chǔ)儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)間接控制民間儲(chǔ)備。日本稀有金屬儲(chǔ)備制度中，除 了供應(yīng)危機(jī)等緊急時(shí)刻采取緊急拋儲(chǔ)外，還建立了抑價(jià)拋儲(chǔ)和平時(shí)拋儲(chǔ)制度。日 本政府設(shè)立大米的專項(xiàng)儲(chǔ)備，政府和民間共同承擔(dān)，委托民間儲(chǔ)存的糧食，由農(nóng) 林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)與代儲(chǔ)企業(yè)簽訂合同，政府補(bǔ)貼儲(chǔ)備費(fèi)用。供求緊張時(shí)，政府儲(chǔ)備 米投放市場可以保證供給。發(fā)生意外情況時(shí)，政府儲(chǔ)備米無法滿足需求，命令批 發(fā)和零售業(yè)者將存糧賣出、要求生產(chǎn)者將大米賣給政府，或者緊急進(jìn)口等。（四）俄羅斯的商品儲(chǔ)備法1994年，俄羅斯頒布實(shí)施了俄羅斯聯(lián)邦物資儲(chǔ)備法，對物資儲(chǔ)備 的構(gòu)成、承儲(chǔ)主體、收儲(chǔ)、拋儲(chǔ)、輪換、資金保障等方面作出了明確規(guī)定。俄

12、羅 斯實(shí)行國家儲(chǔ)備局一大區(qū)分局一儲(chǔ)備倉庫三級垂直管理體制，國家儲(chǔ)備物資由戰(zhàn) 爭需要的國防軍事物資、石油等戰(zhàn)略物資、應(yīng)對緊急狀態(tài)需要的物資三部分構(gòu)成。 此外，還要求各聯(lián)邦主體建立地方儲(chǔ)備，企業(yè)建立各自儲(chǔ)備。為消除緊急狀態(tài)后 果、市場調(diào)控、輪換等需要，可以動(dòng)用儲(chǔ)備物資。為支持大型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要， 還可以臨時(shí)有償借用儲(chǔ)備物資。通過比較美歐日俄的儲(chǔ)備法律制度，可以總結(jié)一 些共同經(jīng)驗(yàn)：首先，建立中央儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，代表政府實(shí)施儲(chǔ)備任務(wù)，負(fù)責(zé)監(jiān)管工作。其次，國家儲(chǔ)備以中央儲(chǔ)備為主，中央儲(chǔ)備以戰(zhàn)略物資為主。戰(zhàn)略物資由中央儲(chǔ) 備承擔(dān)，維護(hù)國家和經(jīng)濟(jì)安全，地方儲(chǔ)備為本地區(qū)服務(wù)。至于儲(chǔ)備模式是政府儲(chǔ) 備、機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備、企

13、業(yè)儲(chǔ)備還是混合儲(chǔ)備，各國存在差異。再次，規(guī)范企業(yè)儲(chǔ)備。 美歐日俄都比較重視企業(yè)儲(chǔ)備的作用，無論代政府儲(chǔ)備，還是法律規(guī)定或政府要 求企業(yè)承擔(dān)的最低儲(chǔ)備義務(wù)，都可以有效減少政府儲(chǔ)備開支，提高國家儲(chǔ)備總量。 最后，美歐日俄對動(dòng)用戰(zhàn)略儲(chǔ)備的條件和程序都做了嚴(yán)格的規(guī)定。無論何種儲(chǔ)備 模式，承儲(chǔ)主體是政府、企業(yè)還是法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)，戰(zhàn)略儲(chǔ)備動(dòng)用的條件和程序 都十分嚴(yán)格。三、我國國家商品儲(chǔ)備法律制度構(gòu)建的建議1 .中央儲(chǔ)備與地方儲(chǔ)備遵循合理分工、誰儲(chǔ)備誰動(dòng)用的原則。中央儲(chǔ) 備以戰(zhàn)略儲(chǔ)備為主，應(yīng)急儲(chǔ)備為輔，地方儲(chǔ)備側(cè)重經(jīng)濟(jì)儲(chǔ)備和應(yīng)急儲(chǔ)備，有助于 中央和地方儲(chǔ)備合理分工。誰儲(chǔ)備誰有權(quán)動(dòng)用，在客觀上尊重了地方政府合

14、理的 經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和價(jià)格調(diào)控的相機(jī)抉擇。經(jīng)濟(jì)形勢的瞬息萬變、地方財(cái)政的相對獨(dú)立 使得中央儲(chǔ)備主管部門完全控制地方儲(chǔ)備的規(guī)模和使用是不切實(shí)際的。中央通過 制定地方儲(chǔ)備最小規(guī)模、收儲(chǔ)、拋儲(chǔ)、輪換的要求和程序，規(guī)范地方儲(chǔ)備。同時(shí) 應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方政府之間聯(lián)合進(jìn)行重要商品儲(chǔ)備，比如糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)，既共同抵 御市場風(fēng)險(xiǎn)，乂分擔(dān)成本。2 .設(shè)立隸屬于國務(wù)院的“國家儲(chǔ)備委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各類商品 儲(chǔ)備的立法、決策、監(jiān)督，以及商品儲(chǔ)備和外匯儲(chǔ)備的統(tǒng)籌管理。下設(shè)儲(chǔ)備管理 機(jī)構(gòu)，并按照政企分開的原則，分別成立不同類別的中央儲(chǔ)備經(jīng)營管理公司。我 國把重要商品儲(chǔ)備和外匯儲(chǔ)備納入到“大儲(chǔ)備管理體系，尤其是將外匯儲(chǔ)備與我 國未來長期短期的能源和重要金屬礦產(chǎn)等戰(zhàn)略儲(chǔ)備進(jìn)行轉(zhuǎn)換，對抵御匯率風(fēng)險(xiǎn)和 保障國家