豐城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式應(yīng)用研究工商管理專業(yè)

1、隨著我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量和效率需要不斷增加，基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口擴(kuò)大；與此同時，經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)階段國家財政收入增速明顯下降，地方債務(wù)受到規(guī)范，地方融資平臺正在轉(zhuǎn)型，財政負(fù)擔(dān)愈來愈重。在這樣的背景下，如何創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的投入機(jī)制、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須解決的難題，PPP模式為此提供了新的思路。從政府角度看，通過動員社會資本參與，可以拓寬政府投融資渠道，緩解財政資金緊缺困難；從效率角度來看，通過發(fā)揮公私部門的各自優(yōu)勢，能“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，并建立激勵相容的約束機(jī)制，大幅度提升基礎(chǔ)設(shè)施的供給質(zhì)量和效率。從市場角度看，通過PPP模式，民間資本能夠在公共服

2、務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行投融資，民營企業(yè)因此能夠獲得更大的發(fā)展空間。PPP模式能夠充分發(fā)揮政府部門與民營部門各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)長期激勵相容，成為城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道，為社會公眾提供更高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。一個城鎮(zhèn)的健康發(fā)展離不開良好的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，良性的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)系統(tǒng)是城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要保障。良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以改善人民的居住環(huán)境、提高城鎮(zhèn)運(yùn)營承載能力、推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程、加快推進(jìn)2020年全面建成小康社會。現(xiàn)如今，我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在供不應(yīng)求的問題，基建設(shè)施需求基數(shù)大，但政府用于基建設(shè)施建設(shè)的資金總量需求不足，傳統(tǒng)的融資模式，即利用地方融資平臺進(jìn)行基建項(xiàng)目融資己經(jīng)初見弊端，地

3、方債務(wù)壓力迫在眉睫。PPP模式，即政府與社會資本合作模式不但可以有效緩解地方債務(wù)壓力，而且也可引導(dǎo)社會資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，增加公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資總額，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度。國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號）也引入PPP模式，將其作為地方政府舉債融資機(jī)制的一部分提出。達(dá)成共贏的目的，政府應(yīng)該鼓勵鼓勵私營企業(yè)一并參與一些政府部門所投資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)計的建設(shè)環(huán)節(jié)之中。并且，在現(xiàn)階段，我們的經(jīng)濟(jì)形勢依舊不容樂觀，整體態(tài)勢沒有改觀，研究如何在基礎(chǔ)設(shè)施中引入PPP模式能夠創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入機(jī)制，同時對經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升、為民間資本開辟投資新渠道、調(diào)動民間資本投資積

4、極性等產(chǎn)生積極影響，這樣的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是社會發(fā)展不可或缺的重要組成部分，但隨著建設(shè)資金缺口的逐步拉大，省、市、縣、鎮(zhèn)無法完全依靠財政投入來投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以必須創(chuàng)新新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行機(jī)制。因此，研究PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用既能在公共服務(wù)領(lǐng)域引入更多的市場意識和現(xiàn)代管理理念，同時也能夠?yàn)闇p輕財政負(fù)擔(dān)、提高財政資金使用效率提供新的理論依據(jù)。因此，在豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式無疑有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動縣市進(jìn)步的重要力量，是社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著我國社會的迅猛發(fā)展和人民生活水平的穩(wěn)步提升，社會的公共需求逐步增加，人們對公共服務(wù)

5、質(zhì)量的要求也不斷提高，省、市、縣政府對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也更加重視。相對于豐城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展速度來說，豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平相對滯后，這是由多方面的因素造成，最主要的因素是相關(guān)資金短缺。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)人口增加、集鎮(zhèn)面積擴(kuò)增，這勢必要求進(jìn)行大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而這意味著投融資資金需求量龐大。一個城鎮(zhèn)的健康發(fā)展離不開良好的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，良性的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)系統(tǒng)是城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要保障。良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以改善人民的居住環(huán)境、提高城鎮(zhèn)運(yùn)營承載能力、推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程、加快推進(jìn)2020年全面建成小康社會?，F(xiàn)如今，我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在供不應(yīng)求的問題，基建設(shè)施需求基數(shù)大，但政

6、府用于基建設(shè)施建設(shè)的資金總量需求不足，傳統(tǒng)的融資模式，即利用地方融資平臺進(jìn)行基建項(xiàng)目融資己經(jīng)初見弊端，地方債務(wù)壓力迫在眉睫。PPP模式，即政府與社會資本合作模式不但可以有效緩解地方債務(wù)壓力，而且也可引導(dǎo)社會資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，增加公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資總額，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度。國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng) 地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號）也引入PPP模式，將其作為地方政府舉債融資機(jī)制的一部分提出。本文就PPP模式在豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用進(jìn)行相應(yīng)研究和分析。合作（PPP，英文全稱是Public Private Partnership)是指政府和社會資本通過建立一種“利益

7、共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的伙伴式關(guān)系來為社會共同提供公共服務(wù)，社會資本負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等任務(wù)，政府部門負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目的監(jiān)管、保證公共利益的最大化。私人部門以向使用基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的公眾收費(fèi)，并輔之以政府補(bǔ)貼的方式獲得投資冋報。這種合作形式能夠帶來合作各方的雙臝，即私人部門在實(shí)現(xiàn)其投資營利的同時，公共產(chǎn)品和服務(wù)也得到了有效供給，提高了資源的有效利用率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是縣市社會發(fā)展不可或缺的重要組成部分，但隨著建設(shè)資金缺口的逐步拉大，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法完全依靠財政投入、上級資金來投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以必須創(chuàng)新新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行機(jī)制。因此，研究PPP模式在縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用既能

8、在公共服務(wù)領(lǐng)域引入更多的市場意識和現(xiàn)代管理理念，同時也能夠?yàn)閲覝p輕財政負(fù)擔(dān)、提高財政資金使用效率提供新的理論依據(jù)。0.2研究綜述國內(nèi)外研究現(xiàn)狀（1）國外研究現(xiàn)狀雖然PPP模式應(yīng)用的時間并不算長，但國外的專家學(xué)者很早就開始了關(guān)于PPP 模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的研究。Gholamreza Heravi，A. M. ASCE and Zeinab Hajihosseini指出在世界各地政府有限的財政資金和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營效率低下的 狀況下，政府引入公私伙伴關(guān)系，PPP有許多優(yōu)點(diǎn)，他們包含一些復(fù)雜的策劃、執(zhí) 行、監(jiān)測和控制，根據(jù)具體的項(xiàng)目和不同國家的條件有著不同的結(jié)果，文章分析 了PPP項(xiàng)目合同組織

9、，確定最重要的風(fēng)險，比較PPP項(xiàng)目的組織與成功和失敗經(jīng)驗(yàn)，并且提出建議改進(jìn)，以達(dá)到較好的風(fēng)險分擔(dān)項(xiàng)目和推動PPP項(xiàng)目在其它發(fā)展中國家 的應(yīng)用。哈維布魯克斯(Harvey Brooks)、蘭斯利伯曼(Lance Liebman)和科琳謝 林(Corinne S.Shdling)等則研究了在公私合作伙伴關(guān)系中公共部門和私營部門以 什么樣的角色改善社會效益，以及如何正確地評估私營部門的參與程度，以實(shí)現(xiàn)公平和效率，并對跨國公司在發(fā)展中國家以公私合作方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所涉及的問題進(jìn)行了初步的探索1。失衡風(fēng)險分配在締約雙方是一個重要的決定導(dǎo)致增加一個特定項(xiàng)目的總成本之間的關(guān)系，進(jìn)而影響了整體締約雙方。由

10、于共同風(fēng)險分擔(dān)決策過程是基于經(jīng)驗(yàn)知識，是主觀的，選擇平衡風(fēng)險分擔(dān)將專家知識和經(jīng)驗(yàn)變成一個更加可用的系統(tǒng)，利用模糊邏輯分析均衡發(fā)展風(fēng)險分擔(dān)，該模型融合了 模糊邏輯定性研究方法和層次分析法(AHP)自適應(yīng)能力的評價，確定最佳配置項(xiàng)目 風(fēng)險分擔(dān)。在PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理研究中，Hodge，GraemeA.依據(jù)PPP模式概述了一些概念 框架并確定了風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險分擔(dān)的概念，重點(diǎn)考慮了在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中遇到的 各種典型風(fēng)險并闡明了其與傳統(tǒng)項(xiàng)目執(zhí)行安排的區(qū)別。Jonathan P.Doh與Ravi Ramamurti認(rèn)為發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施的私人投資迅速增長，但存在的危險可能會破壞穩(wěn)定的投資項(xiàng)目，在公用事業(yè)民營化

11、的過程中，政府要充當(dāng)多重角色，為投資者和開發(fā)商提供評估和減輕風(fēng)險的策略，他們主要是從政府角色的角度來識別PPP模式下公用事業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險。Manju Patel, Herbert Robinson認(rèn)為公平的風(fēng)險分配是政府與私人部門達(dá)成協(xié)議的關(guān)鍵因 素，可用語言術(shù)語和系統(tǒng)分析協(xié)助PPP項(xiàng)目相關(guān)利益者進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)，根據(jù)研究結(jié)果建立一個模糊綜合評價模型確定政府與私人部門之間合理的風(fēng)險分擔(dān)。綜上所述，國外學(xué)者對PPP的研究，都包含了現(xiàn)代意義上PPP模式“公私合作、 互惠雙贏”的思想，但是各自的側(cè)重點(diǎn)有所不同，有的對跨國公司以公私合作方式參與發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題進(jìn)行了初步探索；有的通過建立一個模糊

12、綜合評價模型確定政府與私人部門之間合理的風(fēng)險分擔(dān)2；有的依據(jù)PPP模式概述了一些概念框架并確定了風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險分擔(dān)的概念，重點(diǎn)考慮了在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中遇到的各種典型風(fēng)險，大多是以本國實(shí)踐為研究對象，但是很少涉及像中國這樣一個從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的發(fā)展中國家里如何利用PPP模式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題，更沒有研究如何改變政府職能以吸引民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題。（2）國內(nèi)研究現(xiàn)狀國內(nèi)的專家學(xué)者對于PPP模式的研究主要從理論研究和實(shí)際案例分析為主。理論研究方面，國內(nèi)的專家學(xué)者主要側(cè)重于PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵、分類、功 能、利益分配、風(fēng)險機(jī)制以及它的創(chuàng)新性和局限性來分析；在實(shí)際應(yīng)用的案 例分析方面

13、，國內(nèi)專家學(xué)者主要側(cè)重于分析國際或是國內(nèi)的一些實(shí)際案例，分析案例的成功因素和失敗因素，這些案例主要以領(lǐng)域劃分，涉及市政道路 橋梁、污水處理、垃圾處理、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等。陳雙、夏志堅(jiān)（2010)從研究PPP模式的內(nèi)涵入手，從PPP模式引入中 國的可行性和適用性進(jìn)行了分析，并探究出當(dāng)前國內(nèi)融資模式的滯后性，提出了相關(guān)的建議。葉曉甦，徐春梅（2013)對PPP模式的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)作流程設(shè)計出了一 種新的模型，并通過與其它融資模式對比發(fā)現(xiàn)PPP模式的優(yōu)勢。主要表現(xiàn)在幾個方面：第一，PPP模式可以使民營部門在項(xiàng)目的初始階段提前介入項(xiàng)目，這樣可以避免項(xiàng)目前期的風(fēng)險；第二，PPP模式的引入可以將民營部門的先進(jìn) 技術(shù)

14、帶入公益性的項(xiàng)目當(dāng)中；第三，PPP模式可以使得公共部門和民營部門共同為社會做出貢獻(xiàn)，更好的為大眾提供了服務(wù)3。何壽奎、孫立東（2010)在對PPP項(xiàng)目的定價機(jī)制進(jìn)行了分析，認(rèn)為 PPP項(xiàng)目的物有所值評估應(yīng)該從其年化總成本率、年化平均成本率、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、物價指數(shù)以及稅收等方面考慮。在這些因素包含在內(nèi)的基礎(chǔ)上構(gòu)成 完整的PPP模式價格機(jī)制，并提出建議應(yīng)該健全聽證會制度、設(shè)置獨(dú)立的監(jiān) 管機(jī)構(gòu)、建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等。葉建勛、李瓊（2014)主要研究PPP項(xiàng)目的利益分配問題，從對PPP項(xiàng)目風(fēng)險分配的原則入手來研究項(xiàng)目中各方利益的分配問題，認(rèn)為PPP項(xiàng)目的風(fēng)險主要包括公共部門承擔(dān)的風(fēng)險、民營部門承受的風(fēng)險

15、以及雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險。假設(shè)各方參與者的利益分配和所承受的風(fēng)險城線性相關(guān)，PPP項(xiàng)目中最優(yōu)控制權(quán)又產(chǎn)品的社會化程度決定，二者結(jié)合就可以得出PPP利益分配的系數(shù)。季闖（2012)分析了主要探索城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān) 機(jī)制問題。認(rèn)為大多數(shù)沒有成功的PPP項(xiàng)目主要是因?yàn)楣膊块T和民營部門之間的風(fēng)險分配機(jī)制不合理，對此其從各方風(fēng)險著手，分析各方所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險，并說明PPP項(xiàng)目中風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制對于項(xiàng)目成功的重要性。陳浩、袁競峰、張星、李啟明（2012)通過建立貝葉斯模型對PPP項(xiàng)目 的風(fēng)險進(jìn)行評估和預(yù)測，項(xiàng)目殘值為PPP項(xiàng)目價值，作者利用WBS- RBS矩 陣對PPP項(xiàng)目殘值各方面的調(diào)查基

16、礎(chǔ)上，識別出其對殘值的影響因素，用這種方式分析出殘值風(fēng)險與項(xiàng)目前期發(fā)生的各類風(fēng)險的內(nèi)在聯(lián)系，有效的預(yù)測和評估了項(xiàng)目的風(fēng)險3。國內(nèi)目前對于PPP的研宄，雖然研究時間比較短，但己有許多進(jìn)展，目前己有的研宄已涉及到PPP的各方面，如有PPP模式的形成背景、概念、特點(diǎn)的研究，有 PPP操作流程的研究，有項(xiàng)目監(jiān)管的研究，有收益分配和風(fēng)險管理的研究，等等。許多研究還結(jié)合了我國一些城市的實(shí)踐案例，在理論研究的基礎(chǔ)上對運(yùn)行模式進(jìn)行探討由于我國相關(guān)法律法規(guī)的不完善，未能有效的推動PPP在我國的應(yīng)用，因此政府在實(shí)際操作PPP項(xiàng)目時，可根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)采取投資贊助、協(xié)助融資、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等具體的激勵措施吸引私營

17、企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的投資。在漢陽黃金口污水處理廠BOT項(xiàng)目，鹽城城南污水處理廠BOT項(xiàng)目等項(xiàng)目中，政府均保證項(xiàng)目公司在整個特許經(jīng)營期內(nèi)無償使用污水處理廠內(nèi)的土地，并且協(xié)助項(xiàng)目公司獲得與履行項(xiàng)目協(xié)議相關(guān)的稅收優(yōu)惠等。研究認(rèn)為PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施，需要雙方對項(xiàng)目中的風(fēng)險進(jìn)行合理的分擔(dān)。采取合理的風(fēng)險分擔(dān)的方式，從項(xiàng)目整體風(fēng)險管理的角度，遵循合理分擔(dān)的原則，共同應(yīng)對風(fēng)險。因此，項(xiàng)目參與方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施過程中諸多的風(fēng)險問題，采取合理的風(fēng)險分擔(dān)方式，積極的應(yīng)對措施，最大限度地化解了項(xiàng)目的風(fēng)險。按照風(fēng)險分配的原則，對比分析政府及私營企業(yè)的風(fēng)險分擔(dān)偏好和實(shí)際風(fēng)險分擔(dān)。（1）研究內(nèi)容本文主要是對豐城

18、市引入PPP合作模式進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性和重要性進(jìn)行了闡述，并對其如何進(jìn)行提出了建議。引言主要提出問題，將本課題的研究背景意義，研究內(nèi)容和目的，研究的方法進(jìn)行了簡單的介紹。第一章主要是為本課題的進(jìn)行提供了理論基礎(chǔ)，本章主要是對本文涉及到的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，如公共物品理論、自然壟斷理論、委托代理理論等進(jìn)行了闡述。并介紹了PPP模式的概念界定、要素和分類；基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)概念界定及特點(diǎn)。第二章通過對豐城市城鎮(zhèn)目前的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀進(jìn)行了解，然后從中找出其在建設(shè)過程中存在的問題。第三章針對豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，本章論述了豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的必要性和可行性。運(yùn)行，提出了一些具有針對性的建議

19、。（2）研究目的基礎(chǔ)設(shè)施的供給不應(yīng)當(dāng)只由政府部門供給，而是應(yīng)當(dāng)走向市場化，鼓勵私人部門進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，與政府部門有效合作來滿足公共需求，一方面緩解政府部門財政壓力，另一方面也能提高公共產(chǎn)品的供給效率，從而促進(jìn)整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 從整個理論的發(fā)展過程來看，對基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理的研宄，學(xué)術(shù)界從一開始對基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系以及政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職責(zé)的研 究，發(fā)展為在單一靠政府投資難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的背景下對基礎(chǔ)設(shè)施投融 資模式市場化的研究，并隨著基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革在理論研究領(lǐng)域和實(shí)踐領(lǐng)域的不斷深化，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生，并得到了越來越廣泛的應(yīng)用，也引起了有關(guān)PPP的

20、許多 學(xué)術(shù)研究。收集和閱讀國內(nèi)外相關(guān)著作、期刊等文獻(xiàn)資料基礎(chǔ)上，針對 PPP模式的相關(guān)理論進(jìn)行歸納，總結(jié)當(dāng)前研究現(xiàn)狀，以明確PPP模式的相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)。案例分析法。結(jié)合實(shí)際情況，理論分析與實(shí)證分析相結(jié)合的方法，并以理論分析為主。一方面力圖從經(jīng)濟(jì)理論和現(xiàn)實(shí)條件兩方面論證基礎(chǔ)設(shè)施豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式的重要性、必要性與可行性進(jìn)行了深刻剖析。公共物品理論、自然壟斷理論、委托代理理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論為豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式提供了充分的理論依據(jù)。本章將從PPP模式的概念界定、 要素和分類；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)概念界定及特點(diǎn)入手分析豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新模式。

21、1.1 PPP模式的理論基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中引入PPP模式提供了一定的理論依據(jù)：公共物品理論同時闡釋了縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的政府責(zé)任和引進(jìn)社會資本的可行性；自然壟斷理論則為公共部門參與的必要性提供了理論依據(jù)；委托代理理論則是 PPP模式能夠成功運(yùn)用的理論保障4。1.1.1公共物品理論公共物品理論決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府參與的必要性，但也闡釋了社會資本參與的可行性。政府部門參與的必然性在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，公共產(chǎn)品理論把產(chǎn)品以消費(fèi)特征為依據(jù)把產(chǎn)品分為公共 物品和私人物品兩種類型。公共物品能同時為供多個消費(fèi)者使用，而私人物品只能單個消費(fèi)者使用，兩者主要區(qū)別在于物品是否具有非排他性

22、和非競爭性。一是非排他性。公共物品在一定的時間和區(qū)域內(nèi)被提供，所有社會公眾同時消費(fèi)使用，并且某個消費(fèi)者對公共物品的消費(fèi)不能排除其他消費(fèi)者從中受益，如果要阻止其他人從中受益，要付出高昂的價格，即公共物品具有技術(shù)上的排他性。非排他性的特征決定了公共物品如果不是技術(shù)上排他，不可行，就是技術(shù)上可行但在經(jīng)濟(jì)問題上行不通。二是非競爭性。有兩層含義包含在非競爭性中：一是指公共物品的邊際成本為零，具體表現(xiàn)在公共物品的消費(fèi)過程中，消費(fèi)者數(shù)量的增加不會引起增加公共物品的生產(chǎn)成本。比如增加一個人對公路的使用不會增加公路的建設(shè)成本。二是公共產(chǎn)品的邊際擁擠成本為零，具體表現(xiàn)為任何一個人對公共物品的使用不影響其他人對公共

23、物品的使用，比如對每個社會成員而言，自己在享用社會治安這種公共產(chǎn)品時是不影響其他人同時享用的。我們知道公共產(chǎn)品是具有不可分割的特性的，在其使 用量達(dá)到飽和之前，每增加一個消費(fèi)者不會增加生產(chǎn)公共產(chǎn)品的可變動成本。三是由于非排他性和非競爭性的存在，使得在公共物品供求市場上出現(xiàn)了“市場失靈”的現(xiàn)象，單靠市場這只“看不見的手”難以達(dá)到“帕累托最優(yōu)”的狀況。 具體原因是：非排他性與非競爭性的存在使得公共產(chǎn)品在消費(fèi)過程中會出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，影響公共產(chǎn)品的收益從而對私人部門缺乏投資吸引力，只有政府才能使社會成員利益最大化；公共產(chǎn)品的使用總是伴隨著外部性，而外部性必須由政府部門來矯正。縣域基礎(chǔ)設(shè)施是一種公

24、共物品，當(dāng)其供給市場出現(xiàn)市場失靈時，只能由政府部門來提供。社會資本參與的可能性在現(xiàn)實(shí)生活中，公共物品與私人物品并沒有特別明晰界限。公共物品中那些能滿足任意數(shù)量消費(fèi)者使用需求的是純公共物品，而在使用過程中會出現(xiàn)擁擠的是準(zhǔn)公共物品。純公共物品同時具有非排他性和非競爭性，任何人都能消費(fèi)且不影響其他人的消費(fèi)，比如社會治安、國家安全等。相對地，私人物品既有排他性又有競爭性。準(zhǔn)公共物品則介于純公共物品和私人物品之間，具有競爭性或排他性其中的一種性質(zhì)。分為兩類：第一種是具有競爭性但無排他性，這種公共物品也被稱作公共資源，如森林資源等。另一種是具有排他性但無競爭性的物品，又被叫做俱樂部資源，比如電力輸送設(shè)施、

25、無線電視和通信網(wǎng)絡(luò)等，特點(diǎn)是可以通過技術(shù)手段區(qū)分消費(fèi)者，在一部分消費(fèi)者使用的同時能排除另一部分人的使用，但在使用的消費(fèi)者群 體中互相不影響各自的使用情況，比如電視臺可以通過加密技術(shù)排除其他人的使用，但在使用者A的對電視臺的消費(fèi)并不影響使用者B的消費(fèi)。顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施屬于準(zhǔn)公共物品范疇。準(zhǔn)公共物品介于私人物品和公共物品之間，既有私人支付的價格，同時因?yàn)橥獠啃缘拇嬖?，需要政府來彌補(bǔ)支付這部分的價格。私人物品的總需求曲線是對所有個人需求曲線的橫向加總得到，公共物品的總需求是對所有個人需求曲線的縱向加總得到。準(zhǔn)公共物品的均衡說明，準(zhǔn)公共物品的供給，既不能完全由個人來承擔(dān)，也不能完全由政府部門來承擔(dān)，

26、而是兩者共同承擔(dān)，由政府部門來矯正準(zhǔn)公共物品的外部性。民間資本參與到準(zhǔn)公共物品的供給過程中，并且這一點(diǎn)的應(yīng)用給這一過程提供了相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。根據(jù)前面我們所述的理論，準(zhǔn)公共物品有具有競爭性和非排他性的兩種類型，因?yàn)樵诩夹g(shù)上無法實(shí)現(xiàn)排他或者排他成本過高，難以形成價格調(diào)節(jié)機(jī)制，會出現(xiàn)市場失靈的情況，因此這部分公共產(chǎn)品只能由政府部門出資提供;而是非競爭性但有 排他性的公共物品，由于可以通過某種技術(shù)實(shí)現(xiàn)排他性，從而可以適當(dāng)?shù)囊胧袌鰴C(jī)制，讓私人資本與政府部門合作提供產(chǎn)品來滿足公眾需求，同時由政府部門來矯 正準(zhǔn)公共物品的外部性。準(zhǔn)公共物品具有擁擠性，即在消費(fèi)過程中存在一個消費(fèi)者數(shù)量的臨界點(diǎn)，在這個臨界點(diǎn)之

27、前所有消費(fèi)者之間互不影響各自的消費(fèi)，沒有競爭性，但如果超過了這個臨界點(diǎn)，那么新增加的消費(fèi)者的邊際成本就非常大甚至無窮大，從而對其他消費(fèi)者產(chǎn)生影響，形成了消費(fèi)者之間的競爭（如下圖所示）。例如公路，在達(dá)到交通擁擠之前，公路上的所有個體都能自由使用公路并且互不影響，公路是非競爭的，但是在達(dá)到擁擠的時候，再增加消費(fèi)者就影響道路的通暢。顯然準(zhǔn)公共產(chǎn)品在其未達(dá)到擁擠狀態(tài)之前，是非競爭性的，同時它也可以通過 收取費(fèi)用等手段實(shí)現(xiàn)排他性，并且通過排他性的實(shí)現(xiàn)，可以保障縣域基礎(chǔ)設(shè)施的非 競爭性。通過適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)來調(diào)節(jié)社會的需求，從而緩解擁擠的狀況，而收費(fèi)為參與投資的私人資本獲得收益提供了可能性，而引入私人資本緩解了

28、消費(fèi)擁擠，比單靠政府提供準(zhǔn)公共物品更有市場效率。根據(jù)公共物品理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施可以分為三類：1.完全由政府部門來提供的公共物品，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠化設(shè)施等；2.可以交給市場提供的私人物品，如通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施；3.由政府和市場共同提供的準(zhǔn)公共物品，如供水系統(tǒng)、公共交通等。1.1.3委托代理理論委托代理理論研究的是委托人和代理人在追求各自效用最大化的過程中，因?yàn)閮烧叩男в米畲蠡繕?biāo)不一致而出現(xiàn)的問題，代理人可能不會始終維護(hù)代理人委托 人的利益，而是在決策中盡可能最大化自身的利益。委托代理理論從所有權(quán)與控制 權(quán)相分離、信息不對稱角度出發(fā)，研究如何使得代理人為委托人帶來最大效用。造成委托代理問題的原因主要是

29、：信息不對成性。在委托代理關(guān)系中，委托人和代理人對信息的掌握有差異， 代理人信息掌握充分，處于有利地位，委托人信息貧乏，處于不利地位。如果監(jiān)督 沒有成本，那么委托人可以使得代理人為其有效工作，但是由于代理人往往比委托 人掌握更多的信息，所以委托人難以監(jiān)督代理人的一切行為，從而造成了委托代理 問題。契約的不完備性。委托人和代理人之間是通過契約來規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)的。一個完備的契約能完整的描述在未來交易中可能出想的所有狀況，并確定在各種狀況下委托代理雙方的權(quán)利和義務(wù)。但契約往往不能確切的規(guī)定代理人在工作中的努力程度，從而產(chǎn)生不完備的契約，這是產(chǎn)生委托代理問題的一個主要原因。不完備契約產(chǎn)生的原因主

30、要有：在充滿不確定的世界里，人們難以預(yù)測未來的所 有可能出現(xiàn)情況；信息不對稱的原因能導(dǎo)致不完備契約的產(chǎn)生；契約執(zhí)行的監(jiān) 督成本太高。不確定性的存在。不確定性產(chǎn)生的原因主要有：可以預(yù)見的偶然事件導(dǎo) 致的不確性。雖然偶然事件的發(fā)生可以預(yù)見，但是由于這種預(yù)測及應(yīng)對成本過高， 導(dǎo)致人們不得不放棄這種預(yù)測；難以預(yù)見的偶然事件導(dǎo)致的不確定性；信息不對稱帶來的偶然事件導(dǎo)致的不確定型。不確定性是導(dǎo)致委托代理問題的一個重要原因。在委托代理關(guān)系中，委托人要支付一定的費(fèi)用，成為代理成本。代理成本的高 低由兩個因素決定：所有權(quán)與控制權(quán)的分離程度，當(dāng)所有權(quán)與控制權(quán)分離程度 越大時，代理成本越大；委托代理的層級范圍。當(dāng)代

31、理層級越多、代理范圍越 廣時，代理成本越大。在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施是全社會共同資產(chǎn)，政府部門作為代理人代為管理，由于全民性資產(chǎn)龐大、分散又復(fù)雜，委托代理問題嚴(yán)重。而PPP模式解決了傳統(tǒng)模式中的產(chǎn)權(quán)缺位的問題，對產(chǎn)權(quán)做了明晰的定義。PPP模式在改善委托代 理問題方面有如下幾點(diǎn)優(yōu)勢：PPP模式使得政企分離，減少政府對市場經(jīng)濟(jì)的過多干預(yù)，投資主體從一元向多元化發(fā)展，多元主體之間互相監(jiān)督促進(jìn)，從而發(fā)揮內(nèi)部權(quán)力控制和監(jiān)督，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率；傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，公眾委托政府部門建設(shè)管理，政府又委托企業(yè)建設(shè)運(yùn)營，這樣存在兩層委托管理關(guān)系，而私人資本的引入，使得委托關(guān)系簡化為公

32、眾作為委托人、政府和企業(yè)作為同一層次的代理人，減少了委托代理層級，能有效減少代理成本；PPP模式引入私人資本以后，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)由政府任命向市場化選擇轉(zhuǎn)變，同時私人部門出于利益最大化的目的，會通過市場的考核來選擇經(jīng)營代理人，從而能夠提高經(jīng)營效率；通過PPP模式提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施，融資模式從政府財政融資轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鋈谫Y，提高了資金的市場效率。因?yàn)閲匈Y金在資金使用過程中由于產(chǎn)權(quán)主體缺位、內(nèi)在約束缺乏，所以使用效率低下，而資本市場的資金流動性大，并且總是從低效益產(chǎn)業(yè)流向高效益產(chǎn)業(yè)，從而可以提高資金的使用效率。1.2 PPP模式的內(nèi)涵1.2.1 PPP模式定義對于PPP的定義，不同的機(jī)構(gòu)

33、都有不同的說法，目前尚無統(tǒng)一表述。本文認(rèn)為PPP模式是指政府與私人組織之間，為了合作提供公共產(chǎn)品，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，基于某個項(xiàng)目而形成的一種伙伴式合作關(guān)系。在合作過程中，項(xiàng)目的責(zé)任不會被全部轉(zhuǎn)移給私人部門，而是由政府與企業(yè)一起承擔(dān)風(fēng)險與責(zé)任。項(xiàng)目各方都能獲得比各方獨(dú)自開展項(xiàng)目的更高的投資回報。PPP的本質(zhì)就是在公共事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本。1.2.2 PPP模式的要素PPP模式有四個基本要素分別是：1.確定可行的項(xiàng)目。在PPP模式中，政府部門與私人部門基于某個項(xiàng)目而建立合作關(guān)系，這個項(xiàng)目必須是一個確定的、可行的項(xiàng)目。這個合作對象需要具備以下幾個必要條件：項(xiàng)目要有準(zhǔn)公共物品的特性，不能是只能有政府

34、部門來提供純公共物品，也不能是可以完全由市場提供的私人物品，項(xiàng)目自身可以能給投資者帶 來經(jīng)濟(jì)回報。項(xiàng)目能給投資者帶來經(jīng)濟(jì)利益的大小直接影響了私人部門參與到項(xiàng)目 中的積極性，當(dāng)項(xiàng)目能獲得的經(jīng)濟(jì)回報越大，私人部門參與的積極性就越高，反之， 私人部門就沒有積極性參與PPP模式；項(xiàng)目需要具備一定的自然壟斷性，項(xiàng)目的 自然壟斷型大小直接影響了私人部門參與項(xiàng)目的積極性大小，自然壟斷性越高時， 私人部門就越積極參與項(xiàng)目，當(dāng)自然壟斷性低時，私人部門參與的積極性就低。完備的合約。完備的合約可以有效解決委托代理中存在的問題，通過合約的約 束和激勵機(jī)制，可以有效的確定項(xiàng)目各方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮項(xiàng)目各方的自身優(yōu)勢，

35、實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。最有風(fēng)險分配的激勵合約是PPP成功實(shí)施的必要條件。明確一致的合作目標(biāo)。PPP模式中合作的政府部門和私人部門是為了實(shí)現(xiàn)同一 目標(biāo)而進(jìn)行合作的。例如，一個通過PPP模式建立的城市地鐵項(xiàng)目，政府部門是為 了為公眾提供更便捷的公共交通方式，服務(wù)更多的乘客，而民營部門參與項(xiàng)目的目 標(biāo)是獲得更多的利潤收入，也需要提供更好的公共交通服務(wù)來吸引更多的乘客，因 此，為乘客提供更優(yōu)質(zhì)的公共交通服務(wù)是兩者的共同目標(biāo)。在公共部門與私人部門 合作的過程中，合作雙方要有明確的并且是高度一致的共同目標(biāo)，即以最小的成本 提供最好的公共產(chǎn)品，這是PPP模式成功的一個必要條件。參與各方。在公私合作中，政府

36、公共部門和民營部門是兩個主要的參與者，政 府部門和私人部門都可以是由一個部門單獨(dú)參與或者由幾個部門聯(lián)合參與。多個私 人部門可以通過合約形成聯(lián)合體，再與政府部門合作。除了政府部門和私人部門之 外，還有其他第二方參與者，如保險公司等。1.2.3 PPP模式分類根據(jù)PPP模式的不同定義，不同機(jī)構(gòu)對PPP模式有著不同的分類方法：一般將PPP模式分為外包類PPP項(xiàng)目、特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目、私有化類 PPP項(xiàng)目三類。 外包類PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門承包整個項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，

37、私人部門承擔(dān)的風(fēng)險相對較小。特許經(jīng)營類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公

38、共部門。私有化類PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。1.2.4 PPP模式的優(yōu)點(diǎn)PPP模式使政府部門和私營企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢，即把政府部門的社會責(zé) 任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與私營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。PPP 模式的優(yōu)點(diǎn)如下：消除費(fèi)用的超支。政府部門和私營企業(yè)在初始階段共同參與項(xiàng)目的識別、可行 性研究、設(shè)施和融資等過程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期， 使項(xiàng)目費(fèi)用降低。PPP

39、模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營企業(yè)才能開 始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險和 資金風(fēng)險。有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管者的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營企業(yè)來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時，私營企業(yè)參與項(xiàng)目還能推動在項(xiàng)目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。政府部門和私營企業(yè)可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)各自

40、的優(yōu)勢， 彌補(bǔ)對方的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì) 量的服務(wù)。風(fēng)險分配合理。與BOT等模式不同，PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分配，同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險，使風(fēng)險分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是為社會生產(chǎn)、居民生活等提供基本條件和服務(wù)，保障一個地區(qū)、城鎮(zhèn)社會生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)活動的基礎(chǔ)性物質(zhì)工程設(shè)施和服務(wù)的總稱?；A(chǔ)設(shè)施分為兩大類：1.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（或生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施）這一類主要是指能夠?yàn)榫用窈徒?jīng)濟(jì)生產(chǎn)提供服務(wù)的永久性的工程構(gòu)筑和設(shè)

41、備設(shè)施，主要包括：（1）電力、供水、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施和排污系統(tǒng)、電信、管道煤氣和固體廢棄物收集處理系統(tǒng)等公共事業(yè)；（2）道路、防洪、排水等公共工程；（3）城鎮(zhèn)交通、交通設(shè)施。2.社會基礎(chǔ)設(shè)施, 這一類則是主要是服務(wù)人力開發(fā)的其他基礎(chǔ)設(shè)施，包括體育、教育、文化、衛(wèi)生、 醫(yī)療等幾個方面，比如學(xué)校、醫(yī)院等。1.3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施涉及面廣、種類多，但它們都有以下特點(diǎn)：社會基礎(chǔ)性。基礎(chǔ)設(shè)施又被稱作是社會先行資本，體現(xiàn)的就是它的基礎(chǔ)性特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是向城鎮(zhèn)的生產(chǎn)者金額消費(fèi)者提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的，是社會生產(chǎn)、居民生活的基礎(chǔ)性條件。同時，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的價格直接影響了其他生產(chǎn)部門或服務(wù)的

42、生產(chǎn)成本。因此，基礎(chǔ)設(shè)施的功能和價格能對其他部門生產(chǎn)活動產(chǎn)生直接影響。外部性。經(jīng)濟(jì)學(xué)上把經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動對社會或其他部門造成損失或者獲得利益，但損失沒有得到市場補(bǔ)償、利益也不需要付出代價的現(xiàn)象稱為外部性，造成有益影響并且收益者沒有付出代價的稱為正外部性?；A(chǔ)設(shè)施總是對社會起到積極的影響，比如污水處理設(shè)施能消除水體污染、保護(hù)環(huán)境，從而美化城市生活環(huán)境、改善居民生活質(zhì)量，因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施存在較強(qiáng)的正外部性，是對所有消費(fèi) 者有益的公益性產(chǎn)品，對社會產(chǎn)生積極影響。自然壟斷性。城市基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性，其主要表現(xiàn)在三個方面：基礎(chǔ)設(shè)施存在市場進(jìn)入壁壘，其他競爭者難以進(jìn)入市場。這是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往

43、往是一次性大規(guī)模投資，形成大額的沉沒成本，但在隨后的維護(hù)使用過程中變動成本相對較小，而且基礎(chǔ)設(shè)施往往耐用性和專用性比較強(qiáng)、不容易流動，比如供電供氣系統(tǒng)有專門的傳輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，所以就形成了自然屏障，即便沒有管制， 其他競爭者也難以進(jìn)入市場，從而形成了壟斷性。基礎(chǔ)設(shè)施提供的產(chǎn)品和服務(wù)都 是在生產(chǎn)地就地消費(fèi)的，不同地區(qū)不同領(lǐng)域提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同，比如水體處理系統(tǒng)是提供當(dāng)?shù)厮w處理服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施一旦建成就應(yīng)當(dāng)及時在當(dāng)?shù)赝度胧褂?，并且不能轉(zhuǎn)到另一城市使用，在時間上也不能轉(zhuǎn)到其自然生命周期之外使用，因此 這些產(chǎn)品和服務(wù)都具有不可替代性，有很強(qiáng)的時間、地點(diǎn)的依附性，從而形成了區(qū)域壟斷。共享性。城市基礎(chǔ)設(shè)

44、施是面向全體社會的消費(fèi)者的，某個消費(fèi)者的使用的 同時不能排除有其他消費(fèi)者也需要使用或者說，為了在一定程度上防止其他消費(fèi)者來使用，需要花費(fèi)昂貴代價，所以可以說基礎(chǔ)設(shè)施具有非排他性，提供的是整個社會共享的產(chǎn)品和服務(wù)，只是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的不同，共享程度不同。成本大、收益期長。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主要集中在項(xiàng)目的初期，投資量大，在建設(shè)過程中和后期的運(yùn)營維護(hù)階段也需要一定的成本投入，初期往往虧損。一部分項(xiàng)目對社會免費(fèi)提供，另一部分項(xiàng)目可以在運(yùn)營過程中收取一定的費(fèi)用來獲得收益，但收益低、投資回報期長、沉默成本比較大，基礎(chǔ)設(shè)施的生命周期比一般產(chǎn)品長很多。但一些經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施的長期平均成本遞減，又因?yàn)樽匀粔艛?/p>

45、性的存在，所以收益長期穩(wěn)定。 主要原因，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程逐步加快，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，但從配套程度來看，仍然遠(yuǎn)沒有達(dá)到秀美鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展要求、達(dá)到人民期望及需求。2.1.2 財政對城市基礎(chǔ)設(shè)施的支持方式單一通過調(diào)研來看，目前豐城市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持方式主要是以“投資”為主，凡是需要配套的內(nèi)容，有立項(xiàng)計劃的按照計劃執(zhí)行，沒有計劃的由各負(fù)責(zé)單位通過報告的方式，由財政具體拔付。而事實(shí)上，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還缺乏政策制度支持，對于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理均由歸口單位負(fù)責(zé)，但沒有以政策制度的形式進(jìn)行具體規(guī)范，導(dǎo)致很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無論是從項(xiàng)目推動， 還是使用和管理上都存在一定的遲滯性；另外，

46、財政對于基礎(chǔ)設(shè)施的支持往往都是一次性投資，后續(xù)管理及維護(hù)資金均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，2.1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資效率不高從豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看，每年都能夠按照計劃，按部就班的推進(jìn)，但從投資效率來看，仍然在低水平徘徊。一是回報效率不突出。從基礎(chǔ)設(shè)施投資金額及數(shù)量來看，基本能夠滿足社會服務(wù)消耗，但綜合分析來看，其計劃性不強(qiáng)的問題比較突出，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在隨機(jī)性，沒有形成長遠(yuǎn)規(guī)劃；二是在配套服務(wù)上，開展多渠道融資為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持難以實(shí)施，即使實(shí)施也1、 政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。提供基礎(chǔ)設(shè)施首先要解決其建設(shè)資金從何而來 ,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施投入主要是由當(dāng)?shù)卣⒋褰M投入，。由于本

47、市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力不足,很難拿出足夠的資金用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2、體制不順、基層財政困難。體制不順、機(jī)制不活是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的另一個重要原因。從財政體制框架看 ,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)(職責(zé))主要落在各鄉(xiāng)鎮(zhèn),加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施。3、對多元投融資激勵不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的多元投融資,常要難于城市區(qū)域 ,客觀上需要更有力度的政策優(yōu)惠來激勵,以提高非公共部門的市場主體介入的意愿。要改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè) ,單獨(dú)依靠政府或本鎮(zhèn)人民的力量,都難以適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要。我認(rèn)為,在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景之下 ,我國已經(jīng)越來越有可能、也越來越有必要發(fā)掘市場微觀主體的潛力、通過公私合作伙伴關(guān)系( PPP)

48、管理模式來為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供基礎(chǔ)設(shè)施,以求更好地滿足在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中日益增長的公共基礎(chǔ)設(shè)施需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施為城市居民提供了必要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時為其他行業(yè)提供基礎(chǔ)性服務(wù)，能夠有效降低交易成本，提高市場運(yùn)作效率。因此，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)力度是社會發(fā)展的必然要求，它能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、改善生活環(huán)境、提高人們生活水平?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平越高，也越能吸引外地商人投資，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。2.2.2 新型城鎮(zhèn)化的必然要求隨著我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平提高的同時，人們開始關(guān)注生存環(huán)境，渴望更好的生活條件，因此，他們對公共 服務(wù)的質(zhì)量要求進(jìn)一步提升，同時對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也越來越多元化。與此 同時

49、，公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量的要求也在逐步增加，例如越來越多的人意識到壞境的重要性，于是就需要政府為公眾提供更多的健身設(shè)施和綠化場地。城新型鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，公眾對城市基礎(chǔ)設(shè)施需求增加，城市基礎(chǔ)設(shè)施需要更的投入力度。雖然近年來豐城市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上不斷加大投入力度，但現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目仍有較多的歷史欠賬，新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目更是資金短缺。2.2.4 依靠公共財政融資的困境公共財政一直以來是豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源，政府部門有責(zé)任配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展將通過多種渠道籌集資金予以妥善安排。但由于城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一般需要巨大的投資，而公共財政有一定的有限性，單靠財政資金難以覆蓋公共服

50、務(wù)建設(shè)需求。解決市場失靈的必然要求。從市場的角度看，市場在以下幾種情況下難免會出現(xiàn)市場失靈：（1)出現(xiàn)自然壟斷的時候，市場不能有效地進(jìn)行資源的有效配置；(2)存在外部效應(yīng)的時候，當(dāng)外部效應(yīng)是正效應(yīng)的時候，民間資本就會減少投入， 出現(xiàn)投資不足的情況，當(dāng)外部效應(yīng)是負(fù)效應(yīng)時，民間資本可能出現(xiàn)過度供給的情況。 因此，在存在外部效應(yīng)的時候，依靠市場難以達(dá)到資源的最優(yōu)化配置；公共物品的 非排他性和非競爭性決定了公共物品不能由市場來提供。城市基礎(chǔ)設(shè)施具有上述三 種特點(diǎn)，依靠市場不能有效供給，市場失靈的時候需要政府參與供給。避免政府失靈的有效路徑。在市場失靈的時候需要政府干預(yù)，但完全由政府 供給也會存在政府失

51、靈的情況。在政府負(fù)責(zé)的領(lǐng)域也會存在能夠發(fā)揮市場效率的空 間，若沒有這部分沒有發(fā)揮市場的作用而完全由政府部門來提供，就會引起政府的 過度干預(yù)、市場效率低下。在基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域，這一現(xiàn)象尤為突出，基礎(chǔ)設(shè)施完 全由政府部門來供給，就會出現(xiàn)建設(shè)運(yùn)營管理效率低下的問題。實(shí)現(xiàn)效率與公平的必然選擇。高效是市場的目標(biāo)，公平是政府的追求，政府 和市場相結(jié)合就能兼顧效率和公平。若是由政府部門或者私人部門單獨(dú)提供非純公 共物品，無論哪一方來提供，都無法達(dá)到資源的最優(yōu)化配置，難以達(dá)到帕累托最優(yōu)。 城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給既要追求效率也要顧及社會公平，因此，采用政府和民間資本 合作的方式來提供城市基礎(chǔ)設(shè)施，就能兼顧效率和公平

52、，最有效滿足社會的公共需 求。過去我國依靠政府部門投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在建設(shè)和管理運(yùn)營過程中都存 在成本過高、效率低下的問題，因此當(dāng)前有必要在政府供給的同時引入私人資本， 由政府和社會資本共同參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。直接投資的方式加以建設(shè)。主要來源于兩個方向：一是政府直接投資。約占基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金總量90%,目前市場化運(yùn)作模式并沒有完全成形，仍然處于嘗試階段；二是市場化運(yùn)作模式。從基礎(chǔ)設(shè)施來看，市場化運(yùn)作試點(diǎn)處于運(yùn)轉(zhuǎn)和調(diào)研階段，3.3.1經(jīng)濟(jì)層面的可行性分析在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃與建設(shè)中引入PPP模式，可以減輕政府部門的財政負(fù)擔(dān)，并有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力與創(chuàng)造力。改革開放以來，我

53、國非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，已經(jīng)具備了參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力。與此同時，政府出臺了多項(xiàng)規(guī)定，為私營性質(zhì)企業(yè)進(jìn)行信貸融資提供了更多平等和便利的條件，很大程度上減輕了私人企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在籌資融資方面受到的歧視。為民營企業(yè)進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域提供了強(qiáng)大的資金保障，對于PPP模式應(yīng)用于準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了經(jīng)濟(jì)上的可行性。3.3.2制度層面上的可行性2001-12-11，原國家計委印發(fā)關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知，文件中明確指出應(yīng)積極鼓勵、引導(dǎo)民間資本以合作經(jīng)營、獨(dú)資、合作、聯(lián)營等方式參與我國經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；2003-9-27,國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)

54、管理的通知，指出應(yīng)實(shí)行城市軌道交通系統(tǒng)投資渠道和投資主體多元化，鼓勵社會資本以合資、合作或委托經(jīng)營等方式參與項(xiàng)目投資、建設(shè)和經(jīng)營，并釆取發(fā)行長期建設(shè)債權(quán)、股票上市和現(xiàn)有資產(chǎn)盤活等方式進(jìn)行資金融通；2010-5,我國國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見，明確指出應(yīng)進(jìn)一步拓寬民間資本的投資領(lǐng)域、投資范圍，對民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及市政公用事業(yè)等民生領(lǐng)域予以積極的引導(dǎo)和鼓勵；2014-11-16，國務(wù)院印發(fā)的國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見中指出，應(yīng)積極推動社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源設(shè)施投資、社會事業(yè)投資等方面，建立健全政府和社會資本合作（PPP

55、)機(jī)制；2015-5-19,發(fā)展改革委員會、財政部、人民銀行印發(fā)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見，其中指出應(yīng)圍繞增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，在環(huán)境保護(hù)、能源、交通運(yùn)輸、養(yǎng)老、教育、文化、醫(yī)療等多個公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式；2015-12-28，財政部發(fā)文關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息運(yùn)行平臺的通知，指出應(yīng)發(fā)揮綜合信息平臺的作用，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康、科學(xué)與可持續(xù)發(fā)展；2016-2，國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn) 的若干意見，指出應(yīng)創(chuàng)新投融資機(jī)制，深化政府和社會資本合作，廣泛吸引社 會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)

56、施建設(shè)。可見，我國政府已經(jīng)深刻認(rèn)識到社會資本在提供公共服務(wù)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的重要性，并逐步進(jìn)行了政策性引導(dǎo)與改革，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。PPP模式的優(yōu)勢之一就是能充分利用民間企業(yè)在項(xiàng)目籌建管理運(yùn)營以及技術(shù) 上的優(yōu)勢，提高項(xiàng)目的綜合效益。以政府投資為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營， 普遍長期存在投資效率低下、服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)量不佳等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中引入PPP 模式具有管理上的可行性，可以有效提升項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量和管理水平，進(jìn)而降低其營運(yùn)成本，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益最大化。在很多發(fā)達(dá)國家，PPP模式在實(shí)踐和理論方面都有著長足發(fā)展。PPP模式在英國、澳大利亞、

57、美國、加拿大等國家的交通、醫(yī)療、國防、教育等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng) 域已成熟運(yùn)用。PPP模式不僅在其他國家得到了很好的發(fā)展，在我國也有了一定的探索與發(fā)展，如北京地鐵四號線建設(shè)項(xiàng)目、成都新國際項(xiàng)目 會展中心項(xiàng)目的成功運(yùn)營。來看，服務(wù)外包、租賃以及承包協(xié)議方式都比較適用。 一是服務(wù)外包模式。主要是針對某些特殊公共設(shè)施的一項(xiàng)或幾項(xiàng)功能，政府部門負(fù)責(zé)投資，而將管理、維護(hù)或者其他職能交付由其他企業(yè)去完成，政府承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用開支，這種模式協(xié)議一般要低于5年。比如供暖公司、物業(yè)公司等；二是私有化模式。政府與私人企業(yè)簽定合同，由企業(yè)負(fù)責(zé)出資興建，政府部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)管， 但通過向特定用戶收取費(fèi)用回收資金，所有權(quán)歸屬于私人企

58、業(yè)。如污水處理廠建設(shè)等；三是特許經(jīng)營類型。通常情況下，由政府與企業(yè)協(xié)商出資，通過合同明確利潤與風(fēng)險比例，根據(jù)實(shí)際收益情況，管理部門向經(jīng)營企業(yè)收取相應(yīng)的費(fèi)用，但要充分考慮公益性與臝利性目標(biāo)區(qū)分。4.1.2選擇適合豐城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式從上述分類來看，第一、二種模式在豐城市具有較為實(shí)際的應(yīng)用效果。由于基礎(chǔ)設(shè)施分類一般與居民生活與社會生產(chǎn)密切相關(guān)，如園林綠化、文化教育、生活服務(wù)、 交通郵政、供電供水等，但這些基礎(chǔ)設(shè)施往往都具有較強(qiáng)的公益化特征，本身就不具備或者具備少量贏利的空間，導(dǎo)致很多企業(yè)不愿意參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。大量的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)具備采取“PPP模式”的可能。如垃圾集中處理服務(wù)、園林綠化及管理、大市場、污水處理廠等，通過引入該模式能夠增強(qiáng)管理效益。部分：公益性部分和盈利性部分。公益性部分由政府出資的投資公司來完成；盈利性部分的投資、4-1基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可選擇的PPP模式基礎(chǔ)設(shè)施類型模式描述現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施出售民營企業(yè)收購基礎(chǔ)設(shè)施，在特許經(jīng)營權(quán)下經(jīng)營并向 用戶收取費(fèi)用租賃政府將基礎(chǔ)設(shè)施出租給民營企業(yè)，民營企業(yè)在特區(qū) 經(jīng)營權(quán)下經(jīng)營并向用戶收取費(fèi)用運(yùn)營和維護(hù)的合同承