《綜合性可行性報告資料》關(guān)于某新區(qū)管理模式的考察報告

1、關(guān)于某新區(qū)管理模式的考察報告 一、某新區(qū)管理模式的基本情況 某新區(qū)位于某市東部臨海地區(qū)，陸域面積2270平方公里，海域面積3000平方公里，重點規(guī)劃建設(shè)面積350平方公里。包括三個功能區(qū)即某經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、某港保稅區(qū)、某港區(qū)；三個行政區(qū)即塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)城區(qū)部分以及海河下游冶金工業(yè)區(qū)（東麗區(qū)無瑕街、津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)）。1993年，某市委市政府貫徹小平同志南巡談話精神，縱觀國內(nèi)外發(fā)展趨勢，緊密結(jié)合某實際，審時度勢，做出了開發(fā)建設(shè)某新區(qū)的重大戰(zhàn)略決策，并明確提出了“以某港、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)為骨架，以現(xiàn)代工業(yè)為基礎(chǔ)，以外向型經(jīng)濟為主導，使商貿(mào)、金融、旅游競相發(fā)展，形成一個基礎(chǔ)設(shè)施配套、服務功能齊全，

2、面向21世紀的高度開放的現(xiàn)代化經(jīng)濟新區(qū)”的總體思路和“用十年左右的時間，基本建成濱海新區(qū)，使新區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值占全市比重達到40%以上；外貿(mào)出口占全市比重達到50%以上”的奮斗目標。經(jīng)過九年的努力，2002年，新區(qū)實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值820億元，占全市國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達到40.2%，比九年前增長了6.2倍；實現(xiàn)外貿(mào)出口額72億美元，占全市的比重達到62.1%，比九年前增長了近13倍；財政收入達136億元，增長4.8倍，其中地方財政收入53.04億元，增長5.7倍。對全市經(jīng)濟增長貢獻率達79%，人均GDP達到7.7萬元，人均勞動報酬達到1.8萬元。截止2002年底，濱海新區(qū)建成區(qū)面積達到168平方公

3、里，戶籍人口106萬人，常住人口126萬人。濱海新區(qū)以占全市3%的土地，占全市10%的人口創(chuàng)造出了占全市40%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值。濱海新區(qū)已經(jīng)成為某工業(yè)區(qū)戰(zhàn)略東移的承載體，是某工業(yè)、經(jīng)濟、貿(mào)易的密集區(qū)，是某經(jīng)濟新的增長極。某新區(qū)開發(fā)建設(shè)的有益探索與成功，與其內(nèi)部各功能區(qū)、行政區(qū)卓有成效的工作密不可分，與此同時，某市委市政府在濱海新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理體制上的創(chuàng)新對濱海新區(qū)的發(fā)展同樣發(fā)揮了不可替代的重要作用。自濱海新區(qū)成立以來，某市委市政府對新區(qū)的管理體制進行了一系列的改革與創(chuàng)新。1993年成立了濱海新區(qū)籌備辦公室，為濱海新區(qū)做了大量的調(diào)研工作。1994年，成立了濱海新區(qū)領(lǐng)導小組，由常務副市長任領(lǐng)導小

4、組組長，主管外貿(mào)和開發(fā)區(qū)工作的副市長任副組長，同時設(shè)立臨時性辦公室，由市政府副秘書長任辦公室主任，開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、塘沽區(qū)、大港區(qū)、漢沽區(qū)的書記兼任辦公室副主任。1995年成立正式的領(lǐng)導小組專職辦公室。2000年9月，市委市政府為加強對新區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導，加大新區(qū)開發(fā)建設(shè)的力度，成立了濱海新區(qū)工委和濱海新區(qū)管委會，從而創(chuàng)建了某新區(qū)管理模式，經(jīng)過三年多的運行，取得了良好的效果。 （一）濱海新區(qū)管理模式的內(nèi)涵 在考察過程中，濱海新區(qū)管委會的領(lǐng)導把濱海新區(qū)的管理模式形象地稱之為“半層樓式”管理模式。如何理解這一模式？經(jīng)過考察，我們感到，所謂“半層樓式”的管理模式，就是建立在某市與濱海新區(qū)所轄各功能區(qū)和

5、行政區(qū)之間的創(chuàng)新型的管理機構(gòu)及其內(nèi)在的一整套運行機制的總稱。濱海新區(qū)的管理機構(gòu)包括濱海新區(qū)工委和濱海新區(qū)管委會，分別是某市委、市政府在濱海新區(qū)的派出機構(gòu)，代表市委市政府行使對濱海新區(qū)黨的建設(shè)和有關(guān)新區(qū)建設(shè)的管理權(quán)。但是，濱海新區(qū)工委與濱海新區(qū)管委會又不同于一級黨委和政府，在機構(gòu)設(shè)置上不搞“大而全”，在運行機制上不搞“大一統(tǒng)”，而是在不打破區(qū)域范圍內(nèi)原有各行政區(qū)與功能經(jīng)濟區(qū)的完整性，在盡可能保持其原有的經(jīng)濟、社會和行政管理權(quán)限及發(fā)展的自主性的基礎(chǔ)上，立足搞好統(tǒng)籌、規(guī)劃與協(xié)調(diào)，“議大事、決大事、辦大事”，建立輕型、服務型和協(xié)調(diào)型政府。濱海新區(qū)工委是建立在某市委與新區(qū)內(nèi)的開發(fā)區(qū)保稅區(qū)工委、各行政區(qū)工

6、委、某港黨委之間的機構(gòu)，工委書記由市委常委擔任，保稅區(qū)、某港、塘沽區(qū)、漢沽區(qū)及大港區(qū)的區(qū)委書記兼任濱海新區(qū)工委的副書記，新區(qū)工委只有七位書記，沒有設(shè)置相應的組織、宣傳、紀檢等部門，工委作用的發(fā)揮是通過每季度召開一次工委會議來研究解決新區(qū)發(fā)展中的重大問題。濱海新區(qū)管委會由市委常委兼任，兩位副主任主持日常工作，內(nèi)設(shè)經(jīng)濟計劃發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)發(fā)展局、投融資局、政策法規(guī)研究室及辦公室等五個處室。直屬單位有某市國土資源規(guī)劃建設(shè)管理局濱海分局、某市統(tǒng)計局濱海分局和某市環(huán)保局濱海分局三個部門。在2000年全市機構(gòu)改革，大幅壓縮機構(gòu)和人員編制的情況下，市編辦給新區(qū)管委會配置48個行政編。1995年管委會只有8人

7、，2000年管委會有14人，以后通過面向全社會公開招考副處級和一般工作人員充實人員隊伍，目前實有人員26人。 （二）濱海新區(qū)管理模式的內(nèi)在機制 這種既不像政府，又不像部門的“四不像”機構(gòu)，這種看起來既管又不管的管理職能，為什么能夠取得如此的成功？經(jīng)過深入的考察，我們感到，濱海新區(qū)管理模式的成功主要得益于其內(nèi)在的科學合理的運行機制的作用。 1、科學的職能定位是濱海新區(qū)管理模式的核心。濱海新區(qū)在某市與開發(fā)區(qū)、城區(qū)之間這種看起來好像“多了一層婆婆”的機構(gòu)，其職能的切入點在哪里？考察中了解到，在某新區(qū)的區(qū)域范圍內(nèi)分布著包括開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、某港在內(nèi)的近二十幾家正局級單位，隨著新區(qū)的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，開發(fā)區(qū)

8、與保稅區(qū)之間、開發(fā)區(qū)與老城區(qū)之間以及某港與開發(fā)區(qū)、老城區(qū)之間在產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的矛盾日益突出，這些問題單純依靠哪一個功能區(qū)或行政區(qū)來解決都是不現(xiàn)實的，單純依靠市委市政府的哪一個部門來解決也不可能。如何更好地協(xié)調(diào)新區(qū)內(nèi)各功能區(qū)、行政區(qū)之間的關(guān)系，整合區(qū)內(nèi)資源，形成發(fā)展合力，成為加快新區(qū)發(fā)展亟待解決的難題。適應形勢發(fā)展的需要，市委市政府成立了某新區(qū)管委會，并把組織草擬濱海新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，組織編制濱海新區(qū)區(qū)域性城市發(fā)展規(guī)劃、國土利用規(guī)劃，審批濱海新區(qū)各功能經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展計劃和產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)調(diào)或批準建在濱海新區(qū)內(nèi)、屬于市級審批的各類建設(shè)項目，協(xié)調(diào)、組織濱海新區(qū)內(nèi)跨行政區(qū)和功能經(jīng)濟區(qū)

9、建設(shè)項目的實施，籌集、管理和使用濱海新區(qū)建設(shè)發(fā)展專項資金以及協(xié)調(diào)市政府有關(guān)部門和國家有關(guān)部委駐濱海新區(qū)機構(gòu)的工作等七項工作作為濱海新區(qū)管委會的主要職能，使新區(qū)范圍內(nèi)跨區(qū)域、高層次生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置成為可能，有效彌補了兩級政府之間職能的真空，從而使困擾新區(qū)發(fā)展的諸多難題迎刃而解。也正是由于準確、科學地界定了工作職能，從而使新區(qū)管委會在新區(qū)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。 2、資金統(tǒng)籌是濱海新區(qū)管理模式發(fā)揮作用的重要手段。在濱海新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，幾乎每一項需要協(xié)調(diào)的事項都要涉及各行政區(qū)和功能經(jīng)濟區(qū)的利益，如何平衡各方利益，從而使管委會的協(xié)調(diào)更有力度，能為各區(qū)所接受，濱海新區(qū)在這方面進行了有益的探索。濱海

10、新區(qū)管委會建立了濱海新區(qū)建設(shè)發(fā)展專項資金，管委會通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式，每年從新區(qū)內(nèi)各行政區(qū)及各功能經(jīng)濟區(qū)籌集專項資金用于新區(qū)的重大項目建設(shè)及重大課題的前期研究。據(jù)介紹，某經(jīng)開區(qū)每年拿出1.5億元，其它各區(qū)每年拿出財政收入的5%，新區(qū)管委會每年可支配的建設(shè)發(fā)展專項資金可達2億多元。這些資金由新區(qū)管委會統(tǒng)一支配，以補貼或貼息的方式對新區(qū)內(nèi)重大項目建設(shè)發(fā)揮引導作用。對于新區(qū)各類重大工程項目，直接補貼給公共建設(shè)工程；對部分生產(chǎn)型或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目采取貼息方式，根據(jù)項目不同，貼息的年限和比例有所不同，有的貼一年，有的貼二至三年，有的全貼或貼一部分。新區(qū)建設(shè)發(fā)展專項資金的另一個重要用途是重大課題的前期研

11、究。新區(qū)內(nèi)有些項目的建設(shè)，各區(qū)域都受益，但是項目的前期研究論證，哪個區(qū)都不愿意支付費用。針對這種情況，新區(qū)管委會運用專項資金承擔起這項職能，取得了很大成效。去年11月份開通的由某市區(qū)直通濱海新區(qū)全長48公里的輕軌項目的建設(shè)，就是由新區(qū)管委會運用專項資金組織進行了預可研、可研等三次論證才開工建設(shè)的。此外，大的發(fā)展規(guī)劃請專家進行論證，比如，關(guān)于海河下游經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃就是由新區(qū)管委會組織編制的，已經(jīng)在管委會內(nèi)部討論了兩次，并通過了小范圍的專家論證，這些費用都是由專項資金來承擔的。 3、法制化是新區(qū)管理模式發(fā)揮作用的重要保證。由于新區(qū)管委會面對情況的復雜性，僅有明確的職能分工、單純依靠資金的引導作用是

12、遠遠不夠的。為了確保濱海新區(qū)管委會行使其各項職能，某市人大于2002年10月24日通過了某新區(qū)條例，以地方法規(guī)的形式對濱海新區(qū)的職能做了明確規(guī)定。比如，條例中規(guī)定，“濱海新區(qū)內(nèi)各區(qū)人民政府、各功能經(jīng)濟區(qū)管理機構(gòu)，接受濱海新區(qū)管委會對經(jīng)濟建設(shè)工作的指導、協(xié)調(diào)。涉及濱海新區(qū)整體長遠發(fā)展的土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、重點投資項目和結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要經(jīng)濟事項，應當向濱海新區(qū)管委會報告。”同時還規(guī)定，“已對新區(qū)內(nèi)各區(qū)人民政府、各功能經(jīng)濟區(qū)管理機構(gòu)決定的事項，不符合本市總體規(guī)劃和濱海新區(qū)規(guī)劃的，濱海新區(qū)管委會應當予以糾正?！睘闉I海新區(qū)管委會職能賦予相應的法律效力，使濱海新區(qū)管委會成為執(zhí)法主體， 從而依法保障了新區(qū)建設(shè)

13、的順利進行。 4、創(chuàng)新是濱海新區(qū)管理模式永恒的主題。濱海新區(qū)管理模式本身就是一個創(chuàng)新的產(chǎn)物，但新區(qū)管委會在行使其各項職能的過程中，仍始終把創(chuàng)新作為更好開展各項工作的突破口。新區(qū)管委會在區(qū)域經(jīng)濟管理方式上力求創(chuàng)新，注重尋求各單位的利益共同點，實行經(jīng)濟聯(lián)合，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進土地、人力、資本等生產(chǎn)要素的自由流動與優(yōu)化組合，以股份制等方式來實現(xiàn)新區(qū)各單位多贏互惠。如津濱輕軌、海濱大道、南疆散貨物流中心等新區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施都是采取各單位參股的現(xiàn)代企業(yè)運作方式進行建設(shè)的，并收到了很好的效果。二是實行經(jīng)濟與社會事務管理相分離的管理模式。某市把濱海新區(qū)明確地定位為經(jīng)濟區(qū)，把促進經(jīng)濟高速增長作為

14、新區(qū)工作的中心任務，為加快發(fā)展創(chuàng)新體制，為加快發(fā)展創(chuàng)造條件。濱海新區(qū)管委會只負責對區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟事務進行管理，不承擔社會事務的管理職能，新區(qū)管委會也不設(shè)人大、政協(xié)等相應的機構(gòu)，從而使新區(qū)管委會集中人力、物力和財力，一心一意抓建設(shè)、抓發(fā)展。 5、以人為本是濱海新區(qū)模式不可或缺的要素。某新區(qū)管理模式并不是一個程序化的公式，而是由一群鮮活的人所構(gòu)成的有血有肉的機體。在考察中，新區(qū)管委會的同志也這樣說，某新區(qū)管理模式如果離開了現(xiàn)在這些領(lǐng)導者，也許就不能成其為模式?，F(xiàn)在濱海新區(qū)管委會的主要領(lǐng)導都是在新區(qū)內(nèi)各經(jīng)濟功能區(qū)和行政區(qū)內(nèi)頗有威望、極富影響力的人物。擔任濱海新區(qū)工委書記和管委會主任，兼任開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)

15、工委書記和開發(fā)區(qū)管委會主任的市委常委皮黔生同志，曾經(jīng)是某經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的第一批創(chuàng)業(yè)者，從開發(fā)區(qū)的普通一員，一步步成為開發(fā)區(qū)管委會的主任，提起他，某開發(fā)區(qū)上上下下有口皆碑。新區(qū)管委會副主任王二林原來是某市建委的副主任，不僅對城市建設(shè)工作了如指掌，而且在全市城建部門很有影響力。管委會副主任宋聯(lián)新曾經(jīng)是某港的黨委書記，后調(diào)任塘沽區(qū)委書記，對港口和行政區(qū)的工作都非常熟悉。濱海新區(qū)管委會注重人才的培養(yǎng)與使用，科學地選人用人，體現(xiàn)了精兵強將，有了這樣的人員組合，濱海新區(qū)管委會的工作可謂如虎添翼。 二、對我市開發(fā)區(qū)建設(shè)管理工作的幾點建議 雖然我市在開發(fā)區(qū)新體制、新機制的研究和探索上與某市相比還存在著差距，應

16、當說，某新區(qū)也遇到了發(fā)展過程中協(xié)調(diào)工作難度大、利益調(diào)整決策難、發(fā)展空間受限、資金短缺等問題。但是，某新區(qū)的經(jīng)驗值得學習、參考和借鑒。因此，結(jié)合某市的基本經(jīng)驗和做法提出今后我市開發(fā)區(qū)建設(shè)、發(fā)展的意見和建議，供市委、市政府領(lǐng)導在決策中參考。 （一）加快開發(fā)區(qū)依法管理的步伐，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)建設(shè)和管理的科學化、法制化。一是研究制定長春市開發(fā)區(qū)管理的行政法規(guī)。從開發(fā)區(qū)的設(shè)立、組織、運行和管理等方面形成系統(tǒng)化的工作程序，避免開發(fā)區(qū)建設(shè)中的無序性和盲目性。二是研究和制定加快開發(fā)區(qū)發(fā)展新的政策措施，全市開發(fā)區(qū)應在國家和省有關(guān)政策陸續(xù)到期的情況下，統(tǒng)一制定新的扶持政策，并附之以具體的措施保證，確保開發(fā)區(qū)保持良好的發(fā)

17、展態(tài)勢。三是強化規(guī)劃、土地和環(huán)保工作。堅持可持續(xù)發(fā)展原則，以保持人與自然和諧統(tǒng)一，經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，使開發(fā)區(qū)管理走向法制化軌道。 （二）解放思想，強化開發(fā)區(qū)管理體制和運行機制的創(chuàng)新。一是建立精干效能的開發(fā)區(qū)組織管理機構(gòu)，強化開發(fā)建設(shè)功能，削減管理職能。借鑒某新區(qū)經(jīng)驗，開發(fā)區(qū)要集中構(gòu)建“小機構(gòu)、大服務”的機構(gòu)模式，市區(qū)五大開發(fā)區(qū)要制定管委會人員精減方案，大大縮減行政管理人員的比例，減少審批環(huán)節(jié)，簡化程序，提高辦事效率。各縣（市）區(qū)新批建的開發(fā)區(qū)，其管理機構(gòu)全部定為事業(yè)單位，是公務員身份的干部保留不變，但實行檔案管理，退休或調(diào)回機關(guān)繼續(xù)享受公務員待遇，由編制部門核定人員比例，增加社會招聘人員的比

18、重，逐步向企業(yè)化方向運作。二是建立和完善開發(fā)區(qū)的新型用人機制。開發(fā)區(qū)要實行干部能上能下、職工能進能出、工資能高能低的新的管理機制。開發(fā)區(qū)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不能搞因人設(shè)位、上下對口，應向招商引資、項目建設(shè)等業(yè)務部門傾斜。開發(fā)區(qū)特聘人才待遇可在參考外地同類城市做法的基礎(chǔ)上自主決定。三是建立開發(fā)區(qū)工作的市場化運作方式。各開發(fā)區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等項工作中，應注重利用市場化手段運作，如國際通用的招投標方式、委托代理制、股份制、抵押擔保等方式，努力創(chuàng)造開發(fā)區(qū)自由度較高的生產(chǎn)、貿(mào)易環(huán)境。 （三）加大開發(fā)區(qū)工作協(xié)調(diào)力度，增強市委、市政府對開發(fā)區(qū)的宏觀調(diào)控能力。一是市開發(fā)區(qū)辦要根據(jù)我市經(jīng)濟發(fā)展的需要，統(tǒng)籌規(guī)劃全市開發(fā)區(qū)的發(fā)展，監(jiān)督新批準的省級開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃的編制和報批工作，協(xié)調(diào)解決各開發(fā)區(qū)之間、開發(fā)區(qū)與城區(qū)之間、城區(qū)與城區(qū)之間的規(guī)劃銜接問題。二是進一步完善開發(fā)區(qū)統(tǒng)計指標管理體系和工作考核體系。為維護開發(fā)區(qū)統(tǒng)計工作的嚴肅性，要建立健全開發(fā)區(qū)統(tǒng)計指標評價體系，市統(tǒng)計局應逐步將對開發(fā)區(qū)的統(tǒng)計納入全市統(tǒng)計的范疇，重點進行統(tǒng)計分析。市