PPP產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作機(jī)制研究

1、PPP產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作機(jī)制研究摘要：2021年以來(lái)，供給側(cè)改革作為宏觀經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的重要改革內(nèi)容之一，特別是在各級(jí)政府如何提高公共效勞的有效性和效率性等問(wèn)題，通過(guò)采用PPP模式大力提升公共效勞的供給能力和供給效率。然而，PPP模式融資成為PPP開(kāi)展的障礙之一，針對(duì)如何解決這一障礙，對(duì)PPP產(chǎn)業(yè)基金的優(yōu)勢(shì)、運(yùn)作方式、存在的問(wèn)題和建議提供了全面概括和闡述。關(guān)鍵詞：PPP；產(chǎn)業(yè)基金；運(yùn)作機(jī)制中圖分類號(hào)：F83文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j ki.1672-3198.2021.31.0521引言自十八大以來(lái)屢次提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市根底設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)之后，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)發(fā)

2、布了國(guó)發(fā)202160號(hào)、發(fā)改投資20212724號(hào)、財(cái)金2021113號(hào)、國(guó)辦發(fā)202142號(hào)等文件鼓勵(lì)大力開(kāi)展PPP產(chǎn)業(yè)投資基金，其目的旨在發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)和拓寬PPP工程融資渠道，促進(jìn)工程落地提高公共產(chǎn)品的供給效率與質(zhì)量。但是，PPP產(chǎn)業(yè)投資基金如何運(yùn)作、投放、融資、退出等問(wèn)題，眾說(shuō)紛紜，本文梳理相關(guān)資料和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基金形式總結(jié)了以下幾點(diǎn)內(nèi)容。2PPP產(chǎn)業(yè)基金的內(nèi)涵產(chǎn)業(yè)基金是指通過(guò)公司制基金、有限合伙制基金或契約制基金對(duì)特定領(lǐng)域工程、企業(yè)進(jìn)行股權(quán)、債權(quán)、股債混合投資的一種投行業(yè)務(wù)工具。而PPP產(chǎn)業(yè)基金是指一種專門(mén)投資采用PPP模式的產(chǎn)業(yè)投資基金，通過(guò)非公開(kāi)或公開(kāi)方式向各類投資者募集資

3、金，此項(xiàng)可有效突破直接股權(quán)投資的限制。3PPP產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作機(jī)制3.1PPP產(chǎn)業(yè)基金的類型PPP產(chǎn)業(yè)基金按照?公司法?為三種：有限合伙型、契約型、公司型。公司制基金采注冊(cè)資本制，股東以出資為限承擔(dān)責(zé)任。中國(guó)政企合作投資基金管理有限責(zé)任公司是典型公司型PPP產(chǎn)業(yè)投資基金。其股東不僅包括財(cái)政部、社保理事會(huì)等政府機(jī)構(gòu)還包括九家金融機(jī)構(gòu)。該基金已在河南、四川、湖南等地以股權(quán)、債權(quán)、股債結(jié)合模式構(gòu)建PPP工程多層次的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享機(jī)制。有限合伙制基金采承諾繳付制，合伙人承諾出資總額后按投資需要分期繳納出資，普通合伙人GP承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，有限合伙人LP以出資為限承擔(dān)責(zé)任。契約型基金一般采用資管方案、

4、信托和私募基金的形式，投資人以基金份額財(cái)產(chǎn)為限承擔(dān)責(zé)任，信托財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性。鑒于契約型基金不具有法人資格，因此，須委托專業(yè)的基金管理公司管理運(yùn)作基金，所有權(quán)歸屬基金投資人所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)由基金公司負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)全流程的專業(yè)化管理，有利于PPP投資基金進(jìn)行長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)作。3.2PPP產(chǎn)業(yè)基金的收益來(lái)源PPP產(chǎn)業(yè)基金的收益包括兩個(gè)局部，一局部是基金自身收益，一局部是PPP工程相關(guān)的收益?；鹱陨硎找嬷饕劳兴顿Y的PPP工程公司或設(shè)立的各個(gè)子基金股權(quán)分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)并購(gòu)、清盤(pán)結(jié)算、資本市場(chǎng)上市等方式獲得基金收益。而PPP工程相關(guān)的收益主要包括以下：1特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，其不僅包括公共領(lǐng)域的根底設(shè)施和公用事業(yè)公共

5、效勞領(lǐng)域，還包括政府負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和管理的其他經(jīng)營(yíng)性、半經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的設(shè)施建設(shè)和效勞提供。例如環(huán)衛(wèi)一體化、垃圾燃燒特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、公共交通運(yùn)營(yíng)、地鐵獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)和半競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)如出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)，可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式授權(quán)給社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)管理。2國(guó)家法定稅收減免政策、相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策、財(cái)政貼息等各類潛在收益。3.3PPP產(chǎn)業(yè)基金的退出機(jī)制鑒于PPP工程全生命周期長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，PPP產(chǎn)業(yè)基金一般需要多種方式退出。目前，已有以下幾類退出機(jī)制。3.3.1工程清算工程清算是指PPP產(chǎn)業(yè)基金入股PPP工程公司后，在完成既定工程或階段性任務(wù)后，通過(guò)在工商局注銷清算方式獲取收益，實(shí)現(xiàn)退出。3.3.2股權(quán)回購(gòu)或轉(zhuǎn)讓股權(quán)轉(zhuǎn)讓是

6、指PPP產(chǎn)業(yè)基金入股PPP工程公司后，在一定階段后，由政府方、社會(huì)資本方按照約定價(jià)格、公允價(jià)值、本錢(qián)法等進(jìn)行股權(quán)回購(gòu)或轉(zhuǎn)讓。此類模式在當(dāng)前較為流行，各利益相關(guān)方均能達(dá)成一致。3.3.3債權(quán)投資或轉(zhuǎn)讓對(duì)于債券投資或，由PPP工程公司按照約定實(shí)現(xiàn)到期債務(wù)淸償和債權(quán)退出。3.3.4資產(chǎn)證券化資產(chǎn)證券化退出是指投資基金入股PPP工程公司后，在工程建設(shè)完成進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，通過(guò)將PPP工程公司單獨(dú)或者將其資產(chǎn)注入上市公司、發(fā)行資產(chǎn)證券化ABS、ABN等產(chǎn)品或等資產(chǎn)證券化方式，實(shí)現(xiàn)投資退出賺取正向投資收益或利差。這種退出機(jī)制將缺乏流動(dòng)性支持、但有可預(yù)期收入的資產(chǎn)，通過(guò)在強(qiáng)大的資本市場(chǎng)上發(fā)行有價(jià)證券或產(chǎn)品方式予

7、以出售，最大化提高公共效勞領(lǐng)域的資產(chǎn)流動(dòng)性。資產(chǎn)證券化在興旺國(guó)家運(yùn)用非常成熟，也是我國(guó)發(fā)改委和財(cái)政部屢次發(fā)文鼓勵(lì)資產(chǎn)證券化推廣PPP工程的退出渠道。4存在的問(wèn)題及建議4.1提升基金管理人專業(yè)化能力，增強(qiáng)主動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力目前，市場(chǎng)上具備PPP工程管理能力的基金管理機(jī)構(gòu)極度缺乏。目前，PPP工程以政府付費(fèi)為核心，少量或者弱運(yùn)營(yíng)的工程為主，主要以工程建設(shè)為主的PPP工程為主。基金和PPP工程的投融資根本上均圍繞“強(qiáng)建設(shè)、弱運(yùn)營(yíng)的模式開(kāi)展基金管理，而國(guó)內(nèi)具備全面實(shí)施“設(shè)計(jì)投資工程管理融資管理運(yùn)營(yíng)管理能力的基金管理機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)。PPP工程交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、綜合要求高、涉及行業(yè)范圍廣，基金管理人在P

8、PP工程全過(guò)程運(yùn)作與協(xié)調(diào)。主要取決于以下幾個(gè)因素：是否具有專業(yè)的工程、財(cái)務(wù)、投資、運(yùn)營(yíng)人員；基金投資占比；工程運(yùn)營(yíng)結(jié)果與預(yù)測(cè)值的偏離度；工程風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制；工程運(yùn)營(yíng)效勞標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)、工程收益的分配方式與順序以及工程運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)性等。endprint4.2發(fā)揮政府PPP產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作用，扶持創(chuàng)新領(lǐng)域?yàn)楦玫毓膭?lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公共效勞領(lǐng)域，加快推進(jìn)重大根底設(shè)施建設(shè)，提高公共效勞質(zhì)量和水平。建議政府降低在傳統(tǒng)成熟領(lǐng)域的投資領(lǐng)域，如：燃?xì)?、污水及垃圾處理、供電、供熱、供水等公共效勞設(shè)施，在創(chuàng)新領(lǐng)域或簽約率低的PPP工程類型，如養(yǎng)老、特色小鎮(zhèn)、智慧城市、智慧旅游、體育等公共效勞工程，以及生態(tài)保護(hù)、消費(fèi)平安、

9、水利等領(lǐng)域加大投資和支持力度，發(fā)揮少量財(cái)政資金的“種子作用，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新PPP運(yùn)作模式，形成可推廣的實(shí)施示范案例，力促更多PPP工程落地。同時(shí)，當(dāng)前PPP工程中最需要政府引導(dǎo)投資的主要是PPP存量工程，此類工程主要以TOT、TOO、O&M、MC等模式為主，政府PPP產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要對(duì)PPP工程資產(chǎn)權(quán)屬、交易邊界條件、交易范圍、交易實(shí)施的難度，認(rèn)真分析，綜合權(quán)衡，保障存量工程的順利開(kāi)展。而且，存量PPP工程歷史數(shù)據(jù)透明，前期調(diào)研、論證、審批等時(shí)間較其他類型PPP工程大大縮短，工程的預(yù)期收入和存在的風(fēng)險(xiǎn)已充分暴露，對(duì)于政府PPP產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金來(lái)說(shuō)可以加大資金投入力量，實(shí)現(xiàn)存量PPP工程

10、運(yùn)作周期短、見(jiàn)效快的特點(diǎn)。4.3完善PPP產(chǎn)業(yè)基金退出配置機(jī)制，力促全流程管理PPP基金對(duì)于各級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)和支持主要集中在PPP工程識(shí)別階段，比方PPP工程的前期各類費(fèi)用的補(bǔ)償、PPP工程簽約金額的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、PPP工程資本金的出資支持或者財(cái)政貼息方式等，但目前此類模式的PPP產(chǎn)業(yè)基金并沒(méi)有覆蓋PPP工程“設(shè)計(jì)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交的全生命周期。建議基金實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或支持政策貫穿與PPP工程全生命周期和履約責(zé)任的考察，也進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)資本方投資PPP工程的積極性。同事也建議引導(dǎo)PPP產(chǎn)業(yè)基金與政府和社會(huì)資本合作公共信息平臺(tái)相配合，公布PPP工程投資準(zhǔn)入規(guī)那么、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、退出保障機(jī)制，以PPP產(chǎn)業(yè)基金的

11、支持作為PPP工程合法性、合規(guī)性的判斷依據(jù)之一，向社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)傳遞PPP工程合法性的標(biāo)準(zhǔn)化信息，降低社會(huì)資本方的顧慮。4.4“名股實(shí)債在短期內(nèi)是各類PPP產(chǎn)業(yè)基金的主要模式當(dāng)前PPP工程主要以政府付費(fèi)為主、使用者付費(fèi)為輔，此類工程交易結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單清晰，風(fēng)險(xiǎn)可用、收益可預(yù)期，導(dǎo)致劇烈競(jìng)爭(zhēng)且后續(xù)提升收益空間的極其匱乏，即使成功投資此類PPP工程，其期限和投資回報(bào)率難以滿足PPP產(chǎn)業(yè)基金預(yù)期收益率的期望值，因此通過(guò)增信措施來(lái)降低投資風(fēng)險(xiǎn)、提升收益保障的各類額外措施較多，阻礙的PPP產(chǎn)業(yè)基金的快速?gòu)?fù)制和推廣。而高速公路、污水處理、垃圾燃燒、環(huán)衛(wèi)一體化等市場(chǎng)化程度高的運(yùn)營(yíng)類工程同樣面臨“名股實(shí)債的困局，過(guò)長(zhǎng)的合作周期和盈利能力缺乏是的社會(huì)資本方集中關(guān)注工程建設(shè)利潤(rùn)，盲目忽略了工程運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，造成全生命周期的合作不穩(wěn)定，增加了合作風(fēng)險(xiǎn)。參考文獻(xiàn)【1】國(guó)家開(kāi)展方案委員會(huì).產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行方法Z.2021-06-01.【2】PPP產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作模式淺析J.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2021，11.【