農(nóng)村垃圾處理法律問題研究

1、中共云南省委黨校 云南行政學(xué)院研究生畢業(yè)論文西雙版納州農(nóng)村垃圾處理法律問題研究研 究 生 姓 名 巖 溫 扁 龍 年 級 班 級2013級在職研究生法律專業(yè)西雙版納班專 業(yè) 法 律 學(xué) 號 134095 指 導(dǎo) 教 師 姓 名 李 燕 英 內(nèi) 容 提 要 農(nóng)村垃圾的處理是一個老生常談又沒有得到有效解決的問題，農(nóng)村垃圾污染問題看似事小，卻是最能直觀反應(yīng)農(nóng)村環(huán)境生態(tài)狀況的現(xiàn)象,問題的出現(xiàn)來自于農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活,污染的生態(tài)環(huán)境也是距離農(nóng)民自身最近生活區(qū)域，由于其危害潛伏周期長,短時間內(nèi)很難爆發(fā)出嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，所以并沒有引起行政部門和農(nóng)民群眾的重視。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，廣大農(nóng)民群眾愛護環(huán)

2、境的意識也越來越強烈，對生活環(huán)境質(zhì)量的要求也在不斷提高，近年來，西雙版納州政府部門對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入也越來越多，可仍沒有從根本上解決好農(nóng)村垃圾污染問題。首先，農(nóng)村垃圾的組成涵蓋了城市轉(zhuǎn)移出的垃圾，農(nóng)村地區(qū)自身生產(chǎn)、生活產(chǎn)生的垃圾以及村鎮(zhèn)企業(yè)、畜禽養(yǎng)殖戶產(chǎn)生的垃圾，這些在農(nóng)村存放的垃圾大都得不到合理處置，村民隨意焚燒、傾倒生活垃圾，放任村鎮(zhèn)企業(yè)排放污染物，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程不合理使用農(nóng)藥、化肥產(chǎn)生的面源污染等，都在破壞著農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。其次，面對農(nóng)村垃圾污染，我們面臨著這樣的法律困境：立法上沒有對農(nóng)村垃圾處理作出明確規(guī)定；負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門又因為法律自身的不完善面臨著執(zhí)法無據(jù)、部門間相互推諉等現(xiàn)

3、象；村民自己沒有相關(guān)的法律意識和環(huán)保意識，處置垃圾上存在許多不妥之處；法律監(jiān)督上又缺乏相應(yīng)的制度來督促責(zé)任主體履行義務(wù)等。本文將從西雙版納州農(nóng)村垃圾處理的現(xiàn)狀出發(fā)，通過分析造成農(nóng)村垃圾無人管背后的法律問題，對農(nóng)村垃圾處理今后在立法、執(zhí)法、守法和法律監(jiān)督上提一些自己粗淺的建議和看法，希望能對家鄉(xiāng)農(nóng)村垃圾污染防治貢獻(xiàn)微薄之力。關(guān)鍵詞：西雙版納州、農(nóng)村垃圾、法律問題、研究目 錄前 言6一、西雙版納州農(nóng)村垃圾的產(chǎn)生與處理10（一）農(nóng)村垃圾的界定10（二）西雙版納州農(nóng)村垃圾的處理101、西雙版納州農(nóng)村垃圾處理現(xiàn)狀102、西雙版納州農(nóng)村垃圾處理的難點12（三）西雙版納州農(nóng)村垃圾對生態(tài)環(huán)境的危害151、污染

4、水體，危害水生生物152、污染土壤，危害動植物163、破壞農(nóng)村生態(tài)、生活環(huán)境174、對群眾生活健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅17二、西雙版納州農(nóng)村垃圾處理中存在的法律問題18（一）農(nóng)村垃圾處理在立法方面存在的缺陷181、國家相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村垃圾處理問題規(guī)定過于抽象182、云南地方相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村垃圾處理規(guī)定較為簡單20（二）農(nóng)村垃圾處理在執(zhí)法上存在的缺陷211、立法的欠缺導(dǎo)致執(zhí)法缺乏法律依據(jù)212、環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致農(nóng)村垃圾處理執(zhí)法難22（三）農(nóng)村垃圾處理在守法方面存在的缺陷221、農(nóng)民對農(nóng)村垃圾的處理法律意識淡薄232、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自覺守法意識薄弱23（四）農(nóng)村垃圾處理在法律監(jiān)督方面存在的缺陷231、權(quán)

5、力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等法律監(jiān)督機關(guān)沒有重視農(nóng)村垃圾處理問題232、社會組織的法律監(jiān)督作用仍處于起步階段243、人民群眾的參與度不高25三、西雙版納州農(nóng)村垃圾處理的法律建議25（一）解決當(dāng)前版納州農(nóng)村垃圾處理問題的立法建議251、立法指導(dǎo)思想上應(yīng)更注重農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量262、完善新環(huán)境保護法263、完善固體廢物污染環(huán)境防治法264、完善農(nóng)村垃圾處理的地方法規(guī)275、制定符合各地實際的農(nóng)村垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)286、加強農(nóng)民對地方環(huán)境法律政策制定的參與28（二）解決農(nóng)村垃圾處理問題的執(zhí)法設(shè)想291、強化農(nóng)村垃圾處理主體的法律責(zé)任292、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)29（三）提高農(nóng)民環(huán)境守法意識301、加強環(huán)保法

6、律宣傳，提高群眾守法意識302、不斷完善農(nóng)村規(guī)范處理生活垃圾的基礎(chǔ)設(shè)施313、加強法律對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的引導(dǎo)鼓勵324、通過法律引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)綠色生產(chǎn)335、加大對回收垃圾企業(yè)的扶持力度34（四）加強農(nóng)村垃圾處理的法律監(jiān)督351、加強行政監(jiān)督352、強化社會監(jiān)督35四、結(jié)語36結(jié) 束 語37參 考 文 獻(xiàn)38西雙版納州農(nóng)村垃圾處理法律問題研究前 言選此課題，是因為我來自西雙版納州一個傣族村寨，大學(xué)主修環(huán)境保護相關(guān)專業(yè)而且當(dāng)前工作單位在環(huán)境保護局，對農(nóng)村人的生活方式非常了解，對農(nóng)村環(huán)境也非常熟悉。當(dāng)前，由于種種原因，農(nóng)村環(huán)境不斷惡化，農(nóng)村生活垃圾是造成環(huán)境惡化的主要原因之一，如果仍對其不重視，那所造

7、成的后果將是不堪設(shè)想的。希望能通過此次研究為家鄉(xiāng)解決農(nóng)村生活垃圾問題盡一點微薄之力。西雙版納州農(nóng)村生活垃圾處理法律問題研究這一課題，對治理當(dāng)前日益嚴(yán)峻的農(nóng)村垃圾污染問題有很好的指導(dǎo)意義。當(dāng)前我國高度重視對生態(tài)環(huán)境的保護，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”的總體布局中，2015年10月國家又將生態(tài)文明建設(shè)寫入到十三五規(guī)劃中，作為一個要實現(xiàn)的重要目標(biāo)；另外，現(xiàn)今群眾對身邊環(huán)境質(zhì)量的要求也越來越高，農(nóng)村生活垃圾處理逐漸成為大家高度關(guān)注的對象。農(nóng)村生活垃圾處理作為改善群眾生活環(huán)境的主要途徑卻面臨著無法可依、執(zhí)法困難、缺乏法律監(jiān)督的現(xiàn)狀：首先，國家沒有對農(nóng)村生活垃圾處理做出明確的法律規(guī)定，不論是

8、今年開始實施的中華人民共和國環(huán)境保護法還是中華人民共和國固體廢棄物污染防治法等，都沒有具體明確規(guī)定怎么對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行處理，都把立法權(quán)下放給地方。西雙版納州對環(huán)境保護出臺的地方性法規(guī)從1992年到2011年相繼出臺了9部，其中包括云南省西雙版納傣族自治州城鎮(zhèn)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例，但也沒有對農(nóng)村垃圾處理做出具體規(guī)定。第二，地方環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)衛(wèi)部門對農(nóng)村垃圾管理難，當(dāng)前西雙版納地區(qū)的環(huán)衛(wèi)部門只負(fù)責(zé)清理縣城及一些城鄉(xiāng)結(jié)合部村寨垃圾，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門又會遇到一些鞭長莫及的環(huán)境違法行為，其中很大一部分是由農(nóng)村垃圾造成的環(huán)境污染引起的投訴，處置起來無法可依。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小型規(guī)模畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

9、中生產(chǎn)主體不合理使用農(nóng)藥等問題也反映了村民缺乏自覺守法和依法維權(quán)的法律意識，對農(nóng)村生活垃圾處理中存在的不合理行為了解不多。第四，農(nóng)村生活垃圾處理缺乏相應(yīng)的法律監(jiān)督機制。近些年來隨著國家緊緊圍繞五位一體建設(shè)，生態(tài)文明也越來越受到國人重視，但是由于歷史欠賬等原因，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，也有不少的專家、學(xué)者從事農(nóng)村垃圾污染防治的研究。在農(nóng)村垃圾污染的現(xiàn)狀、污染來源方面,學(xué)界對農(nóng)村垃圾造成的環(huán)境污染持悲觀態(tài)度，普遍都認(rèn)為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在不斷惡化，縣城區(qū)轉(zhuǎn)移出的垃圾，不規(guī)范使用化肥、農(nóng)藥帶來的污染,小規(guī)模畜禽養(yǎng)殖、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的污染和農(nóng)村生活垃圾污染等是造成污染的主要原因。在農(nóng)村垃圾成因的研究上，

10、很多學(xué)者認(rèn)為國家法律尚不完善、專項投入資金不足、監(jiān)管部門未能積極履職、垃圾處理的基礎(chǔ)建設(shè)落后等因素是造成當(dāng)今農(nóng)村垃圾污染的主要原因。申瑞雪通過介紹國內(nèi)垃圾污染防治的現(xiàn)狀并分析其中法律存在的不足，并且對國內(nèi)外的立法介紹，得到對法律制度進(jìn)一步完善的啟示 申瑞娟，我國農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治法律制度研究D，2014.。劉煜東在農(nóng)村生活垃圾處理財稅政策研究中發(fā)現(xiàn)，要利用好財稅杠桿，不斷改進(jìn)財政轉(zhuǎn)移制度、完善管理辦法、整合各部門資金才能為農(nóng)村垃圾污染做好財力保障，也就這樣才能從根本上解決好農(nóng)村垃圾污染問題 劉煜東，農(nóng)村生活垃圾處理財稅政策研究D，財政部財政科學(xué)研究所，2014.。對農(nóng)村垃圾污染特點的研究

11、上,蘇楊認(rèn)為農(nóng)村污染的主要來源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程產(chǎn)生的面源污染,它具有使用面廣、易轉(zhuǎn)移、管理難度大的特點 蘇楊，中國農(nóng)村環(huán)境污染調(diào)查N，新華網(wǎng)甘肅頻道號，2014.。中國環(huán)境公報曾經(jīng)總結(jié)了農(nóng)村環(huán)境污染的特點，即：點源污染與面源污染共存，生活污染與工業(yè)污染疊加，工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等 中國環(huán)境公報，2006.。在農(nóng)村垃圾污染防治的對策研究方面，學(xué)者們認(rèn)為，應(yīng)該明確農(nóng)村垃圾主體及其職責(zé)，要加大新科技對農(nóng)村垃圾污染防治的投入，從源頭上防治高污染資料進(jìn)入生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)，要鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)清潔生產(chǎn)，不斷提升廣大農(nóng)民投身到環(huán)境保護的積極性。朱明貴總結(jié)出了構(gòu)建政府、村民自治組織與村民三位一體合作治理模式是有效治理

12、農(nóng)村生活垃圾的路徑選擇 朱明貴，農(nóng)村居民生活垃圾的合作治理研究D，廣西大學(xué)，2014.。燕盛斌在農(nóng)村固體生活垃圾處理的公共服務(wù)供給研究中提出了解決農(nóng)村固體生活垃圾的途徑：一是將城郊農(nóng)村垃圾處理納入到城市環(huán)衛(wèi)部門的管理范圍；二是政府部門委托有資質(zhì)的機構(gòu)負(fù)責(zé)收集有毒有害垃圾；三是要建立城鄉(xiāng)一體化的垃圾處理模式 燕盛斌，農(nóng)村固體生活垃圾處理的公共服務(wù)供給研究D，鄭州大學(xué)，2013.。魏小玲認(rèn)為，在憲法上應(yīng)將環(huán)境權(quán)確認(rèn)為公民的一項基本權(quán)利，它既是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的首要需求，又是建立和完善公民環(huán)境權(quán)相關(guān)訴訟制度的前提條件 魏小玲，公民環(huán)境權(quán)入憲研究D，中山大學(xué)，2011.。宗泓以青島市為研究對象發(fā)

13、現(xiàn)部分地方政府只顧追求短期利益，忽視農(nóng)村環(huán)境；農(nóng)村垃圾治理機制不完善；相關(guān)法律制度和資金投入渠道不完善，農(nóng)民的環(huán)境保護參與和主人翁意識薄弱等 宗泓，青島市農(nóng)村環(huán)境污染與防治機制研究，中國海洋大學(xué)，2014.。熊明強認(rèn)為不斷完善農(nóng)村生活垃圾減量化制度，建立健全“戶分類、村收集、鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾管理模式才是處理好農(nóng)村垃圾污染的行之有效的方法 熊明強，農(nóng)村生活垃圾管理法律制度研究，湖南師范大學(xué)，2011.。西雙版納州作為全國生態(tài)文明建設(shè)的排頭兵更應(yīng)該注重農(nóng)村垃圾污染的防治工作，進(jìn)行西雙版納州農(nóng)村垃圾污染法律問題研究也就是為今后徹底解決好這個老難題做好法律保障，法律是我們?nèi)粘Ｉ詈凸芾淼?/p>

14、規(guī)范和指導(dǎo)，對此進(jìn)行深入研究能為今后農(nóng)村垃圾處理的立法規(guī)定提供理論依據(jù)，從而達(dá)到規(guī)范科學(xué)的處理農(nóng)村生活垃圾。一、西雙版納州農(nóng)村垃圾的產(chǎn)生與處理（一）農(nóng)村垃圾的界定農(nóng)村垃圾是指在農(nóng)村生活中或者為生產(chǎn)提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物。就版納州三縣市和走訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村寨來看，西雙版納州的農(nóng)村垃圾就其來源可以分為兩大類：一類垃圾源于主城區(qū)，此類垃圾采用無害化處理的方式，處置模式已經(jīng)成熟，生活垃圾無害化處理指衛(wèi)生填埋、焚燒和資源化利用，目前，三縣市已建成符合國家生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)GB18485-2001和生活垃圾填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)GB16889-1997的垃圾

15、處理場，城市生活和生產(chǎn)中產(chǎn)生的垃圾由縣市的環(huán)衛(wèi)部門集中收集后運送到離市區(qū)較近的郊區(qū)也就是農(nóng)村進(jìn)行無害化處理。另一類垃圾則來源于農(nóng)村人民的生產(chǎn)生活，生活垃圾主要是餐廚垃圾、廢舊電池、破舊衣物、人畜糞便、建筑垃圾、煤灰煤渣、塑料制品等，生產(chǎn)過程產(chǎn)生的垃圾主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，比如稻田、香蕉等作物生長過程中不合理使用農(nóng)藥、塑料薄膜隨意丟棄等，另外農(nóng)業(yè)畜禽養(yǎng)殖所帶來的點源污染也是不容忽視的。這些垃圾的產(chǎn)生由于缺乏管制，直接轉(zhuǎn)移到周圍環(huán)境中，造成現(xiàn)如今垃圾圍村，隨意焚燒、倒入河流等現(xiàn)象。（二）西雙版納州農(nóng)村垃圾的處理1、西雙版納州農(nóng)村垃圾處理現(xiàn)狀（1）村寨集中收集處置覆蓋率低隨著近幾年“生態(tài)立州”的建

16、設(shè)，國家和各級政府部門對農(nóng)村環(huán)境整治的投入力度不斷加大，截止2015年，全州31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建成了一定規(guī)模的垃圾堆放場，部分村寨還建成了標(biāo)準(zhǔn)的垃圾焚燒爐，壩區(qū)的村寨基本上可以實現(xiàn)“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運”的模式處理生活垃圾，但偏遠(yuǎn)一些的村莊并不能收集到，以勐海縣勐滿鎮(zhèn)為例，勐滿鎮(zhèn)下轄7個村委會，81個村民小組，集鎮(zhèn)垃圾保潔公司成立后負(fù)責(zé)收集清運的垃圾只覆蓋鎮(zhèn)區(qū)和城子村委會靠近214國道線的12個村莊，所占比例僅為14.8%，其余6個地處山區(qū)的村委會沒有進(jìn)行統(tǒng)一集中處理，收集不到的村寨仍沿用村外堆放甚至隨意焚燒的方式處理生活垃圾，污染生態(tài)環(huán)境。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾堆放場處置能力有限，存在環(huán)境安全隱患鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃

17、圾堆放場由于投入有限，可使用的土地資源不多，使用壽命較短，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)附近的村莊垃圾集中填埋場并不能滿足長期填埋要求，大部分填埋場實際可填埋量較小，按現(xiàn)今每人每天平均產(chǎn)生垃圾0.96Kg和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口數(shù)計算，填埋場使用3至5年后基本填滿，面對當(dāng)前全州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源較為緊張的情況下，想另外建一個垃圾填埋場難度大。集中堆放處理還存在一定環(huán)境安全隱患，除了三縣市主城區(qū)垃圾填埋場能實現(xiàn)防滲、垃圾滲濾液集中處理、垃圾達(dá)到衛(wèi)生填埋外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾集中處理只能算是垃圾臨時堆放點，為了能延長使用時間，還是會通過垃圾焚燒減少垃圾堆放量，這些都帶來了一定的環(huán)境安全隱患，容易造成垃圾滲濾液下滲，焚燒垃圾產(chǎn)生廢氣、廢渣等

18、二次環(huán)境污染。（3）可回收垃圾回收使用率低從走訪到的景洪市勐龍鎮(zhèn)、勐養(yǎng)鎮(zhèn)，勐?？h勐遮鎮(zhèn)、勐海鎮(zhèn)、勐滿鎮(zhèn)和勐臘縣的勐侖鎮(zhèn)、勐捧鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況來看，可回收垃圾回收對象僅限為酒瓶、塑料瓶、廢舊家電、廢銅爛鐵制品等，廢舊報刊書籍已經(jīng)很少回收，可回收垃圾沒有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，回收設(shè)施分類過于簡單，居民垃圾分類意識缺乏，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展面臨的障礙依然影響著這些廢棄物的回收利用。從回收廢品的經(jīng)濟價值為例，500毫升的礦泉水瓶每瓶的回收價格僅為2分錢，報刊書籍的回收價格為1毛錢/公斤，如此低的價格在當(dāng)今很難吸引群眾對它們進(jìn)行收集處置，回收商也由于社會產(chǎn)能過剩等原因，從事回收垃圾收益少，也就不再愿意經(jīng)營，久而久之，可以回

19、收利用的東西就被當(dāng)作一般廢棄物處理掉了，造成資源浪費的同時也給生態(tài)環(huán)境帶來了危害。 2、西雙版納州農(nóng)村垃圾處理的難點（1）城區(qū)無害化垃圾處理場增加了農(nóng)村垃圾存放量西雙版納地形地貌以山區(qū)和丘陵為主，其中，海拔在800米以上的山區(qū)占了西雙版納總面積的65.3%，可以說版納地區(qū)就是山區(qū)多平地少，使用價值高的土地資源緊張，縣城區(qū)轉(zhuǎn)移出的垃圾占用著本就不多的土地資源 西雙版納州概況，西雙版納網(wǎng).。以勐?？h為例，勐海城區(qū)生活垃圾填埋場于2009年建成投入使用，日處理能力105噸，填埋場庫容為133.9萬立方米，建設(shè)地點位于勐?？h垃圾處理場位于勐?？h東北12km處，勐海鎮(zhèn)曼尾村委會曼來村小組附近，垃圾衛(wèi)生填

20、埋即使壓縮后也需要占用空間來處置，這就增加了曼來村小組垃圾存放量?？h城區(qū)垃圾處理場（填埋場）地點及處理能力2011年產(chǎn)生量2011年處理量2012年產(chǎn)生量2012年處理量2013年產(chǎn)生量2013年處理量勐?？h垃圾處理場位于勐?？h東北12km處，勐海鎮(zhèn)曼尾村委會曼來村小組附近。項目總投資2639.8萬元，設(shè)計規(guī)模為日處理生活垃圾105噸，使用時限20年。203801909222741213762119020130（2）農(nóng)村生活垃圾來源及性質(zhì)發(fā)生了變化近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾之所以逐漸增加，主要原因之一就是垃圾自身屬性發(fā)生了變化。獲得商品的日益便捷導(dǎo)致了生活垃圾增加。西雙版納各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民小組現(xiàn)在基

21、本都有商店和農(nóng)資店，老百姓買商品不再像以前一樣非要到鎮(zhèn)上，購買的商品包裝或者容易絕大多數(shù)都是塑料制品或玻璃制品，傳統(tǒng)意識上還是把這些現(xiàn)代的生活垃圾按以往的丟到村外公共用地，由它自然降解，沒有正確認(rèn)識到這些垃圾的危害程度。農(nóng)村生活垃圾可分為四大類，也就是可循環(huán)利用垃圾、餐廚垃圾、有毒有害垃圾和其他垃圾?？苫厥绽◤U舊紙制品、廢棄金屬、塑料制品、玻璃制品等，此類垃圾可以通過回收處理后再利用，即減少污染，又節(jié)省資源，但目前走訪到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，垃圾回收由于成本較高、產(chǎn)能過剩、經(jīng)營戶利潤少等原因，回收對象僅限于酒瓶、塑料瓶等，低廉的回收價格不足以吸引農(nóng)民群眾進(jìn)行垃圾回收；餐廚垃圾也就是日常群眾餐前飯后

22、沒有利用的食品，比如菜根菜葉、殘羹剩飯等食品類廢棄物；有毒有害垃圾是指會對人體或環(huán)境造成危害的廢棄物，生活中較常見的有廢舊電池、廢舊家電、廢棄水銀溫度計、過期藥品等，這些垃圾要經(jīng)過特殊處理才能無害化；其他垃圾包括村民的建筑垃圾、廢棄渣土、等難以回收的廢棄物。這些生活垃圾如果按以往的通過自然降解，可能需要數(shù)十年乃至上百年時間才能達(dá)到無害于自然界，比如塑料袋污染，它的主要成分是聚苯乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯等高分子化合物，如果任其自然降解，可能需要200年時間，塑料袋會造成嚴(yán)重的土壤污染，隨意焚燒還會污染空氣、水體，造成長期的、深層次的生態(tài)環(huán)境問題，有毒有害垃圾對環(huán)境造成的危害就更加嚴(yán)重了。因而，現(xiàn)在

23、的生活垃圾特性相較以往單純的可以自然降解的垃圾發(fā)生了本質(zhì)的變化，垃圾只會越堆越多，一些村寨不得不焚燒，這也造成了現(xiàn)今村寨垃圾圍村的現(xiàn)象。（3）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中點源、面源污染產(chǎn)生的垃圾集中在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是西雙版納州農(nóng)民的主要收入途徑，西雙版納屬熱帶季風(fēng)氣候，一年只分干季和濕季，年平均氣溫在21攝氏度，終年氣溫較高、日照充足、境內(nèi)河流多，水量豐富，基于這樣的自然條件，熱帶農(nóng)作物種植也就成為了版納的特色，山區(qū)農(nóng)作物以橡膠、茶葉種植為主，壩區(qū)以水稻、香蕉為主，冬季大都種植反季節(jié)蔬菜水果，這些農(nóng)作物的生產(chǎn)過程都離不開生產(chǎn)資料尤其是農(nóng)藥和塑料薄膜的使用。另外，按照國家畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法第十九條

24、規(guī)定畜禽養(yǎng)殖場，是指常年存欄量為500頭以上的豬、3萬羽以上的雞和100頭以上的牛的畜禽養(yǎng)殖場，以及達(dá)到規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的其他類型的畜禽養(yǎng)殖場畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法，第十九條，2001.。其他類型的畜禽養(yǎng)殖場的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由省級環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)本地區(qū)實際，參照上述標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。云南省畜禽養(yǎng)殖場養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)殖規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和備案規(guī)定也只是要求配備畜禽糞便、廢水和其他固體廢棄物進(jìn)行綜合利用的沼氣池等設(shè)施或者其他無害化處理設(shè)施，西雙版納絕大多數(shù)養(yǎng)殖戶達(dá)不到規(guī)?；B(yǎng)殖的標(biāo)準(zhǔn)，也就沒有相關(guān)單位進(jìn)行管理，甚至一些只辦理了工商營業(yè)執(zhí)照就進(jìn)行養(yǎng)殖，產(chǎn)生的糞便、廢水不但污染了養(yǎng)殖場的周圍環(huán)境，而且導(dǎo)致了水體污染。（

25、三）西雙版納州農(nóng)村垃圾對生態(tài)環(huán)境的危害1、污染水體，危害水生生物有研究表明，農(nóng)村周圍垃圾隨意焚燒容易產(chǎn)生二噁英，當(dāng)燃燒溫度在270420攝氏度范圍內(nèi)時，二噁英需要燃燒溫度達(dá)到850攝氏度以上才會完全分解，就目前版納州的村寨建成標(biāo)準(zhǔn)化垃圾焚燒爐的少之又少，燃燒溫度達(dá)不到完全分解二噁英的要求，進(jìn)入水體后，通過水生植物、浮游動植物食草魚食魚魚類及鵝、鴨等家禽這一食物鏈過程，在魚體和家禽及其蛋中富積，會導(dǎo)致生物體畸形、突變和癌變，是危害性極大的環(huán)境激素。畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的糞便的淋溶性強，能通過地表徑流污染地表水和地下水，使水體變黑發(fā)臭，導(dǎo)致水中的魚類或其他生物的死亡，由于其中含有大量的氮、磷、鉀，極易造成

26、水體的富營養(yǎng)化，使水質(zhì)惡化，破壞了水體的生態(tài)平衡。另外，畜禽糞便污水滲入地下會造成地下水中的硝酸鹽含量過高，水質(zhì)惡化不能飲用王磊、王旭東、楊永哲，環(huán)境中二噁英的危害與亟待研究的問題，西安建筑科技大學(xué)學(xué)報:自然科學(xué)版，2003，35(4)：354-358。2、污染土壤，危害動植物塑料薄膜的使用給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了便利，但是，不做好薄膜的回收處置工作會給土壤環(huán)境帶來嚴(yán)重破壞。張鄭磊在廢塑料熱解催化改質(zhì)實驗研究中發(fā)現(xiàn)，塑料薄膜殘片留在農(nóng)田中，會破壞土壤的本質(zhì)屬性，阻礙土壤透水，破壞土壤團粒結(jié)構(gòu)，使土壤生產(chǎn)力下降，作物產(chǎn)量減少，不利于土壤中水分的運動和土壤氣體的交換，影響土壤中的微生物生存，而且塑料薄膜在

27、漫長的分解過程中會分解揮發(fā)出許多有害物質(zhì)，影響土壤中微生物正常生長，使土壤的活性降低管東興、楚英豪，蚯蚓堆肥用于我國農(nóng)村生活垃圾處理探討D，中國資源綜合利用，2008，26(9)：28-30；。另外，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生糞便如若不經(jīng)過合理處置，進(jìn)入土壤后其分解產(chǎn)物或攜帶的污染物質(zhì)超過土壤本身的凈化能力時，便會引起土壤的組成和形狀改變，并破壞其原有的基本功能，給人和動物的生活及健康造成危害，糞便還會產(chǎn)生病原微生物和寄生蟲污染，過度使用糞便肥料會引起土壤中溶解鹽的積累，使土壤鹽分增高，導(dǎo)致植物生長受影響。3、破壞農(nóng)村生態(tài)、生活環(huán)境以往到西雙版納的鄉(xiāng)村走訪，見到竹林就知道前面不遠(yuǎn)就是村寨，現(xiàn)如今在很多村寨卻

28、是見到垃圾堆就是要到村寨了，版納州的農(nóng)村垃圾處理現(xiàn)狀可以歸結(jié)為：城區(qū)集鎮(zhèn)齊填埋，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村村外堆。由于垃圾長期隨意堆放在村外，沒有及時進(jìn)行處理，導(dǎo)致垃圾越來越多，一些地方甚至形成垃圾圍村的現(xiàn)象，很多時候就是采取直接點火燒的辦法進(jìn)行處理，農(nóng)村垃圾隨意焚燒會產(chǎn)生有毒氣體，污染周圍空氣。一些不焚燒的垃圾被風(fēng)吹散在地上、樹枝或河流面上形成景觀污染，直接影響村容村貌、破壞人們的居住環(huán)境。不合理使用的農(nóng)藥、焚燒垃圾等產(chǎn)生的有毒有害物質(zhì)又影響了本來就很脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，污染地表水和地下水，加速了物種的滅絕。4、對群眾生活健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅生活垃圾焚燒、農(nóng)藥的不合理使用等產(chǎn)生的有毒物質(zhì)會通過食物鏈和生物富集作用的關(guān)

29、系對人們的健康生活構(gòu)成很大威脅。以隨意焚燒垃圾產(chǎn)生的二噁英為例，塑料之類的含氯垃圾不完全燃燒即產(chǎn)生二噁英，它隨煙霧擴散到大氣中，通過呼吸進(jìn)入人體的是極小部分，更多的則是通過食品被人體吸收。以魚類為例，二噁英粒子隨水匯到河水或是湖泊水塘中，被水中的浮游生物吞食，浮游生物被小魚吃掉，小魚又被大魚吃掉，二噁英在食物鏈全程中慢慢積淀濃縮，最后在大魚體內(nèi)的濃度已是水中的3000多倍了，而處于食物鏈頂峰上的人類體內(nèi)將會聚集更多的二噁英。二噁英一旦被人體吸收，就不能被排出體外，累積到一定程度會引起致癌等嚴(yán)重疾病羅春、彭民浩，論二惡英污染產(chǎn)生的危害與治理對策，環(huán)境研究與監(jiān)測，2011(1):48-50.。二、

30、西雙版納州農(nóng)村垃圾處理中存在的法律問題縱觀國家、云南省和西雙版納州三級立法部門出臺的相關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)，都沒有對農(nóng)村垃圾如何處理做出相應(yīng)規(guī)定。農(nóng)村垃圾造成的環(huán)境污染不同于城市和工業(yè)企業(yè)造成的環(huán)境污染，主要體現(xiàn)農(nóng)村垃圾污染因子復(fù)雜多樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程產(chǎn)生的面源污染廣泛，末端治理方式不適用于農(nóng)村垃圾治理等方面?，F(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章，更注重于城市垃圾處理和一些污染源較為單一的工業(yè)企業(yè)污染，而對于農(nóng)村垃圾所產(chǎn)生的環(huán)境污染還沒有得到相關(guān)部門的重視，缺乏對農(nóng)村垃圾污染治理和管理的困難考慮，這也導(dǎo)致了現(xiàn)今農(nóng)村垃圾處理上沒有切實可行的法律依據(jù)和規(guī)章制度。立法上存在的缺陷體現(xiàn)在了在日常守法、相關(guān)部門執(zhí)法

31、和法律監(jiān)督上面臨著許多問題和困難。（一）農(nóng)村垃圾處理在立法方面存在的缺陷1、國家相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村垃圾處理問題規(guī)定過于抽象國家立法的角度側(cè)重于從宏觀出發(fā)，制定法律條款時宜粗不宜細(xì)，這也導(dǎo)致了法律條款原則性較強，直接操作性不高，在落到工作實處時沒有執(zhí)行性，法律公布之后還需要相應(yīng)機關(guān)再制定一個具體的實施細(xì)則才能執(zhí)行。首先，在我國的根本大法中華人民共和國憲法中，與環(huán)境保護相關(guān)的是第二十六條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！?中華人民共和國憲法，第二十六條，1982.此條規(guī)定是國家農(nóng)村垃圾污染防治工作的最基本法律依據(jù)，它更富有指導(dǎo)意義，沒有與農(nóng)村垃圾造成的環(huán)境污染的相關(guān)規(guī)定。其

32、次，來看2015年正式實施的中華人民共和國環(huán)境保護法，新環(huán)保法第三十三條規(guī)定各級政府要加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，防止土壤受到污染、水土流失和水體富營養(yǎng)化等問題出現(xiàn)。第四十二條規(guī)定排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者要采取有效措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣等污染物對環(huán)境的污染和危害。第四十九條規(guī)定人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染。從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個人應(yīng)當(dāng)采取措施，對畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進(jìn)行科學(xué)處置，防止污染環(huán)境。由此看出，

33、在新實施的環(huán)境保護法中，立法部門還是更側(cè)重于對環(huán)境污染末端治理進(jìn)行原則性的要求，對防治農(nóng)村垃圾污染只是進(jìn)行了簡單、籠統(tǒng)的規(guī)定 中華人民共和國環(huán)境保護法，第三十三條、第四十六條，2015.。再次，中華人民共和國固體廢棄物環(huán)境污染防治法和畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法的相關(guān)內(nèi)容不明確。在固廢法中，第三十八條規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸和處置。第四十九條規(guī)定農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定 中華人民共和國固體廢棄物環(huán)境污染防治法，第三十八條、第四十九條，1996.。現(xiàn)今仍在沿用的2001年國家環(huán)?？偩诸C布實施的畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法第十九條規(guī)定畜禽養(yǎng)殖場

34、，是指常年存欄量為500頭以上的豬、3萬羽以上的雞和100頭以上的牛的畜禽養(yǎng)殖場，以及達(dá)到規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的其他類型的畜禽養(yǎng)殖場。其他類型的畜禽養(yǎng)殖場的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由省級環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)本地區(qū)實際，參照上述標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定 畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法，第十九條，2014.。國家的固廢法和畜禽養(yǎng)殖法都把具體的立法權(quán)下放給了地方，但沒有對地方要怎么處理農(nóng)村垃圾作出指導(dǎo)和要求。2、云南地方相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村垃圾處理規(guī)定較為簡單基于國家幅員遼闊，各個地區(qū)的情況又千差萬別，單單依靠和期待全國統(tǒng)一的法律法規(guī)來規(guī)范治理農(nóng)村垃圾污染是不切實際的，要治理好西雙版納州的農(nóng)村垃圾污染問題，離不開地方立法。只有各地根據(jù)自

35、己農(nóng)村垃圾的特點以及農(nóng)村的實際情況來制定適合本地區(qū)的農(nóng)村垃圾污染防治地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，設(shè)計適合自身地方特色的法律制度，才能有針對性的遏制垃圾污染。云南省環(huán)境保護條例（2004年6月29日修訂）中，與農(nóng)村垃圾污染防治相關(guān)的規(guī)定只有“合理施用化肥、農(nóng)藥，防止破壞土壤和污染農(nóng)作物。不準(zhǔn)生產(chǎn)、銷售和使用國家禁止的高毒高殘留農(nóng)藥；推廣綜合防治和生物防治措施，減輕農(nóng)藥對農(nóng)作物和水體的污染?！?云南省環(huán)境保護條例，2004.云南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例（1997年6月5日實施）第二十條規(guī)定“在農(nóng)田和農(nóng)用水源附近棄置、堆放固體廢棄物的，或者未經(jīng)農(nóng)業(yè)行政主管部門同意，在農(nóng)田以外的農(nóng)業(yè)用地棄置、堆放固體廢棄物的

36、，責(zé)令限期清除，逾期不清除的，由農(nóng)業(yè)行政主管部門組織清除，費用由責(zé)任者承擔(dān)；造成農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的，可以處被污染農(nóng)田或者其他農(nóng)業(yè)用地每平方米10元以下的罰款；”“使用不易分解的塑料薄膜后不回收殘膜造成農(nóng)業(yè)用地污染的，責(zé)令限期回收，逾期不回收的，處以警告或者每畝2元以上20元以下的罰款；” 云南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例，第二十條，1997.。云南省省一級的法律法規(guī)目前并沒有真正重視起農(nóng)村垃圾污染的防治工作，法律條款也很寬泛，在農(nóng)業(yè)污染執(zhí)法上也缺少強制性，而且更偏于事后處理。西雙版納州自成立以來，先后出臺了9部與環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)，比如云南省西雙版納傣族自治州自治條例、云南省西雙版納傣族自治州環(huán)境保護條

37、例、云南省西雙版納傣族自治州城鎮(zhèn)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例等，以環(huán)境保護條例為例，第二十七條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強本行政區(qū)域內(nèi)造成環(huán)境污染的塑料制品的監(jiān)督管理”“ 縣(市)人民政府所在地的城市建成區(qū)、重點旅游集鎮(zhèn)、旅游景區(qū)(景點)禁止銷售和使用不可降解塑料袋等塑料制品?！薄颁N售和使用不可降解地膜的單位和個人，按照誰污染、誰治理，誰使用、誰回收的原則，實行集中回收，統(tǒng)一處理?！?云南省西雙版納傣族自治州環(huán)境保護條例，第二十七條，2005.西雙版納州自身出臺的法律法規(guī)也沒有對農(nóng)村垃圾怎么處理作出要求，類似的塑料薄膜的管理上由誰管理，誰處罰，處罰依據(jù)是什么，也沒有明確說法。（二）農(nóng)村垃圾處理在執(zhí)法上

38、存在的缺陷1、立法的欠缺導(dǎo)致執(zhí)法缺乏法律依據(jù)法律制定出臺后，最關(guān)鍵就在于能否執(zhí)行，但筆者在工作中對農(nóng)村垃圾造成的環(huán)境污染投訴面臨著無法可依的情況，誰來管，怎么管，在現(xiàn)行的有關(guān)的農(nóng)村垃圾處理執(zhí)法的法律條文規(guī)定得比較零亂，容易政出多門，部門之間遇到問題時相互推諉扯皮，法律制度缺乏可操作性，也就不能有效地處理好農(nóng)村垃圾污染問題所產(chǎn)生的社會矛盾。法律法規(guī)、部門規(guī)章不夠細(xì)化，缺乏相關(guān)的具體規(guī)定和解釋，也導(dǎo)致工作中無法界定農(nóng)村垃圾處理關(guān)系的權(quán)利、義務(wù)主體，影響了環(huán)境執(zhí)法的效果。另外，一些法律對需要監(jiān)管的鄉(xiāng)村企業(yè)、養(yǎng)殖場之類的規(guī)定過于寬泛，以畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例對規(guī)?；B(yǎng)殖場的定義來看，鄉(xiāng)村有很多達(dá)不到

39、規(guī)模的養(yǎng)殖場，也就不在監(jiān)管范圍，這類企業(yè)雖然單個造成的環(huán)境污染小，但數(shù)量眾多，累積起來會對農(nóng)村環(huán)境構(gòu)成威脅。2、環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致農(nóng)村垃圾處理執(zhí)法難在西雙版納州，31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)場管委會目前都掛牌成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理所，與農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理所是兩塊牌子一套人馬，初步建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理力量，這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事環(huán)境保護的工作人員本來就承擔(dān)著鄉(xiāng)村建設(shè)的大量工作，現(xiàn)在又面臨著越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作，很多情況下只能進(jìn)行環(huán)境安全預(yù)警和向上級環(huán)保部門反應(yīng)情況的工作，沒有能力立即處置環(huán)境污染問題，更不用說針對農(nóng)村垃圾污染問題進(jìn)行專職管理了，隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷開展，鄉(xiāng)村垃圾問題也越發(fā)凸顯。（三）農(nóng)村垃圾處理在守法方面

40、存在的缺陷1、農(nóng)民對農(nóng)村垃圾的處理法律意識淡薄長期以來的管理模式導(dǎo)致了農(nóng)民認(rèn)為環(huán)境保護是公家的事，農(nóng)民自身又沒有認(rèn)識到自己在農(nóng)村垃圾管理上的缺位，大部分農(nóng)民的環(huán)境意識還很淡薄，守法意識差，這也是造成農(nóng)村垃圾污染的主觀因素。這就導(dǎo)致了兩個怪現(xiàn)象的產(chǎn)生：一是自己產(chǎn)生垃圾卻不管理，生活垃圾都丟到村外，多了就隨意焚燒，對外銷的農(nóng)作物施用農(nóng)藥化肥不加以控制，留一部分自己吃的就行，殊不知這些垃圾污染最終造成的污染也會危害自己；二是對他人排放的污染持妥協(xié)態(tài)度，認(rèn)為只有工業(yè)企業(yè)排放的廢水、廢氣才有毒，有污染，而對他人亂傾倒、焚燒垃圾的行為習(xí)以為常，自己也是這么處理垃圾的，也沒有帶來什么問題。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自覺守

41、法意識薄弱按照云南省畜禽養(yǎng)殖場養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)殖規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和備案規(guī)定的定義，達(dá)到如下規(guī)模的，才能稱為畜禽養(yǎng)殖場：生豬養(yǎng)殖要求能繁母豬存欄達(dá)到50頭以上或生豬常年存欄達(dá)到200頭以上；肉雞、蛋雞常年存欄達(dá)到5000羽以上等，只有養(yǎng)殖規(guī)模符合了才進(jìn)行監(jiān)管，但在實際工作中，養(yǎng)殖數(shù)量是由企業(yè)自行上報，數(shù)據(jù)可靠性不高，而且對達(dá)到規(guī)模的養(yǎng)殖場農(nóng)業(yè)部門也只是簡單化的要求處理畜禽糞便，更不要提那些達(dá)不到規(guī)模的微型鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)殖戶了，沒有人管，企業(yè)自己只會把經(jīng)濟效益作為唯一目標(biāo)追求，也不會主動采取措施減少生產(chǎn)垃圾污染。（四）農(nóng)村垃圾處理在法律監(jiān)督方面存在的缺陷1、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等法律監(jiān)督機關(guān)沒有重視農(nóng)村垃圾處理

42、問題農(nóng)村垃圾由誰管，這個問題在新的環(huán)境保護法和固體廢棄物環(huán)境污染防治法中并沒有明確規(guī)定，在固廢防治法第二十條中有如下規(guī)定“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門對全國固體廢物污染環(huán)境的防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作?！薄翱h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作?！敝腥A人民共和國固體廢棄物環(huán)境污染防治法，第二十條，1996.這樣的規(guī)定沒有明確劃分部門的職責(zé)權(quán)限劃，也沒有明確誰來管農(nóng)村垃圾，給具體的執(zhí)法工

43、作帶來了困難。沒有法律依據(jù)，沒有主管單位，法律監(jiān)督部門又怎么能對農(nóng)村垃圾處理問題正確履職呢？2、社會組織的法律監(jiān)督作用仍處于起步階段社會組織的法律監(jiān)督是法律監(jiān)督的主要形式之一，按照清華大學(xué)NGO研究所王名教授對社會組織的定義，社會組織泛指在我國社會轉(zhuǎn)型中，不同社會階層的公民，通過自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。在新環(huán)保法第五十三條和第五十七條中，國家認(rèn)可具有符合條件的社會組織參與環(huán)境保護工作，并且可以提起公益訴訟，能真正代表公民的利益，表達(dá)群眾訴求，培養(yǎng)群眾的環(huán)保意識，進(jìn)一步促進(jìn)公民的環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)中華人民共和國環(huán)境保護法，第五十三條、第五十

44、七條，2015.。但是，社會組織至今還沒有起到它應(yīng)有的作用，主要原因如下：第一，公民對環(huán)保NGO組織關(guān)注度不高。按新環(huán)保法的規(guī)定：公民依法享有參與、監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。但是在現(xiàn)實生活中，公民除了并不了解自己擁有環(huán)境監(jiān)督權(quán)，遇到環(huán)境違法行為只要不嚴(yán)重影響到自己的生活，就視而不見，在新環(huán)保法中雖然規(guī)定了符合規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理，但是有多少人又會主動參與到環(huán)保NGO組織中呢，更多的只是駐足圍觀環(huán)境非政府組織發(fā)起的各種環(huán)?；顒?。第二，從事環(huán)境保護工作的社會組織資金來源短缺。國內(nèi)從事環(huán)境保護社會組織起步較晚，目前此類社會組織資金的主要來源渠道有企業(yè)及個人捐助，政府購買服

45、務(wù)等，各級部門對環(huán)境保護社會組織的扶持力度較小，加之公眾關(guān)注程度低，從事環(huán)境保護相關(guān)工作的社會組織目前在國內(nèi)很難生存和發(fā)展謝菊、劉磊，環(huán)境治理中社會組織參與的現(xiàn)狀與對策，環(huán)境保護，第23期.。3、人民群眾的參與度不高人民群眾是最廣泛的法律監(jiān)督主體，版納州處于邊疆民族地區(qū)，少數(shù)民族眾多，政策法規(guī)等宣傳難度相較于內(nèi)地漢族聚居區(qū)要大很多，少數(shù)民族群眾法治觀念不強、環(huán)境權(quán)觀念薄弱以及相應(yīng)的財力物力等條件的限制，他們積極參與到農(nóng)村垃圾法律監(jiān)督上的情況不多，加上各級政府在農(nóng)村垃圾管理上的缺位，很難保護自己合法的環(huán)境權(quán)益，也就導(dǎo)致了參與法律監(jiān)督機制流于形式。三、西雙版納州農(nóng)村垃圾處理的法律建議（一）解決當(dāng)前

46、版納州農(nóng)村垃圾處理問題的立法建議1、立法指導(dǎo)思想上應(yīng)更注重農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量在社會不斷發(fā)展的過程中，各級立法者忽視了農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣，由于在立法階段就沒有注重保護農(nóng)村環(huán)境，后續(xù)出現(xiàn)的對農(nóng)村垃圾環(huán)境污染農(nóng)民、企業(yè)缺乏守法意識，缺少執(zhí)法部門對其進(jìn)行管理，法律監(jiān)督者又缺少監(jiān)督對象、監(jiān)督依據(jù)甚至不知道怎么履行監(jiān)督責(zé)任等問題，究其原因，就在于立法時缺少了對農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的公平正義，沒有把農(nóng)村垃圾污染防治提上議事日程。因此，在今后不斷改進(jìn)、出臺相關(guān)立法時，要更加注重對農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注，立法指導(dǎo)思想上要突出對農(nóng)村地區(qū)的公平正義，才能從立法根本上解決好農(nóng)村垃圾污染問題。2、完善新環(huán)境保護法新環(huán)境保護法第四十九條規(guī)

47、定“各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染?！薄翱h級人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作?！彼詻]有對農(nóng)村垃圾處理作出規(guī)定，同時由于現(xiàn)有的有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)較少，沒有形成專門的法律體系，應(yīng)考慮制定出臺有關(guān)的配套辦法或單行的農(nóng)村環(huán)境保護條例，有效保護和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，逐步控制和治理農(nóng)村垃圾污染，維護農(nóng)村生態(tài)平衡，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，實現(xiàn)環(huán)境保護與農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。3、完善固體廢物污染環(huán)境防治法現(xiàn)行的中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法是2004 年進(jìn)行修

48、訂的，此次修訂增加了畜禽養(yǎng)殖的污染防治要求，規(guī)定從事畜禽養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定貯存、利用、收集或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞便，而且首次把農(nóng)村生活垃圾納入固體廢棄物管理范圍。這次修訂把農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的污染問題納入法律調(diào)整的范圍，避免法律調(diào)整出現(xiàn)空白；又為了讓法律條款更具有可操作性，符合千差萬別的地方情況，就通過法律授權(quán)將農(nóng)村垃圾管理交給地方自行規(guī)定。但這些規(guī)定都過于簡單，不具有可操作性，最關(guān)鍵的是沒有明確農(nóng)村垃圾處理的主體及其權(quán)利義務(wù)。要進(jìn)一步完善固體廢物污染環(huán)境防治法，明確規(guī)定農(nóng)村垃圾處理主體的權(quán)利，使其履行職責(zé)或義務(wù)；通過規(guī)定農(nóng)民的義務(wù)，要求其不得隨意傾倒垃圾。農(nóng)村垃圾處理關(guān)系歸根結(jié)底表現(xiàn)為

49、人與人之間的關(guān)系。通過調(diào)整人與人之間的關(guān)系來解決人與環(huán)境的關(guān)系即實現(xiàn)農(nóng)村垃圾處理問題的有效解決。4、完善農(nóng)村垃圾處理的地方法規(guī)中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法第四十九條規(guī)定“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定?！奔訌姷胤叫缘霓r(nóng)村垃圾處理辦法是構(gòu)建整個相關(guān)法律體系的重要部分，但目前云南省、西雙版納州尚未出臺專門的固體廢物污染環(huán)境防治地方性法規(guī)。西雙版納應(yīng)根據(jù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實際情況，在制定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃時，要把農(nóng)村生活垃圾收集處置、畜禽養(yǎng)殖污染防治等納入規(guī)劃并做為發(fā)展的重點來抓貫徹落實。地方出臺農(nóng)村垃圾管理條例，要尊重民族習(xí)俗，利用好村規(guī)民約對一些對人體和自然環(huán)境危害性較

50、大的垃圾要嚴(yán)格對其管理和處置作出規(guī)定，偏遠(yuǎn)農(nóng)村群眾丟垃圾也已經(jīng)養(yǎng)成了習(xí)慣，要想一蹴而就全部把生活垃圾集中無害處理是不可能的，這就需要充分利用好行動中的法律村規(guī)民約來慢慢改變村民的習(xí)慣，什么垃圾可以臨時堆放，什么必須集中收集后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行處置，這些都可以實現(xiàn)。5、制定符合各地實際的農(nóng)村垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)按照國家規(guī)定，可以分為以下五類：環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（或污染控制標(biāo)準(zhǔn)）、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保儀器設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)。制定符合本地環(huán)境客觀狀況的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)既是為保護一定區(qū)域內(nèi)生物體健康生長、維持生態(tài)平衡的需要也是衡量該區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況的標(biāo)準(zhǔn)。主要通過對環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集并做好

51、定性、定量分析，得出技術(shù)規(guī)范、指標(biāo)，規(guī)范科學(xué)的調(diào)整環(huán)境關(guān)系。因地制宜地制定和健全農(nóng)村垃圾污染控制標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)可以是農(nóng)村垃圾處理主管部門實施農(nóng)村環(huán)境管理的重要依據(jù)，也是排污的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行污染治理的衡量尺度。制定農(nóng)村垃圾污染在尊重客觀事實的基礎(chǔ)上，要充分考慮到當(dāng)前該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，制定出臺的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)才能富有生命力，技術(shù)、經(jīng)濟上有可行性，實踐中有可操作性。6、加強農(nóng)民對地方環(huán)境法律政策制定的參與近幾年來，在環(huán)境保護的立法中，公眾參與也越來越受到重視。農(nóng)村垃圾處理問題的徹底解決，離不開農(nóng)民的有效參與。了解農(nóng)民自身對農(nóng)村環(huán)境保護的看法、意見和建議，集思廣益，為維護共同的切身利益，找到切合實際的依據(jù)，

52、增強項目地方立法內(nèi)容的合理性和社會可接受性，確保法律條款的可行性、合理性；同時，動員農(nóng)民參與有關(guān)環(huán)境保護的立法和后續(xù)法律修訂程序，有助于提高他們的環(huán)保意識和主動參與環(huán)境保護工作的積極性。（二）解決農(nóng)村垃圾處理問題的執(zhí)法設(shè)想1、強化農(nóng)村垃圾處理主體的法律責(zé)任針對農(nóng)村垃圾造成環(huán)境污染的問題，相關(guān)監(jiān)管部門存在著執(zhí)法軟、無法依、缺主體等問題。國家和地方制定出臺的環(huán)境污染防治法規(guī)更加注重于監(jiān)管縣城區(qū)和大中型排污企業(yè)，法律法規(guī)內(nèi)容也更注重原則性，對農(nóng)村垃圾由誰來主管統(tǒng)籌、怎么進(jìn)行協(xié)調(diào)形成監(jiān)管合力、怎么來處理執(zhí)法中遇到的困難等等，這些都沒有明確說明，容易導(dǎo)致部門間推諉扯皮，政出多門等，最終也導(dǎo)致沒人去管農(nóng)村

53、垃圾。處理好農(nóng)村垃圾污染問題，必須要明確監(jiān)管主體和法律職責(zé)，單靠環(huán)保或環(huán)衛(wèi)部門是不足以監(jiān)管好農(nóng)村垃圾污染的，必須明確環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村小組和村民的職責(zé)，明確分工，增強法律法規(guī)的可操作性與實施力度。2、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)目前西雙版納的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了環(huán)境監(jiān)督管理所，但由于和村建所同班人員，編制沒有增加，很難完成越來越重要的環(huán)境保護工作。要真正改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，必須依靠完善法律健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)保監(jiān)管和環(huán)衛(wèi)管理機構(gòu)，明確監(jiān)管主體的職責(zé)，環(huán)保所和環(huán)衛(wèi)站同時對農(nóng)村垃圾處理進(jìn)行監(jiān)督管理，村民委員會是基層群眾性自治組織，有責(zé)任和權(quán)力處理公共事務(wù)，也應(yīng)該是農(nóng)村生活垃圾監(jiān)督管理體系中的主體

54、之一，村委會要帶領(lǐng)好村小組到村民個人要依照相關(guān)法律法規(guī)在各自職責(zé)內(nèi)做好工作，這樣構(gòu)建起上下聯(lián)動的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，才能增強農(nóng)村垃圾污染防治的實際效果，最終達(dá)到改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的目的。（三）提高農(nóng)民環(huán)境守法意識1、加強環(huán)保法律宣傳，提高群眾守法意識要想農(nóng)村地區(qū)群眾自覺遵守法律，就必須樹立他們的守法意識，樹立守法意識就離不開有效的宣傳方法。在少數(shù)民族地區(qū)，做好法律宣傳必須要考慮切實可行的方法。一要充分發(fā)揮少數(shù)民族干部的力量，結(jié)合本地區(qū)、本民族有關(guān)環(huán)境保護的傳統(tǒng)文化，組織好相關(guān)材料，形成宣傳媒介，使宣傳內(nèi)容貼近少數(shù)民族群眾生活，真正起到引導(dǎo)作用。二是要緊緊依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村黨員活動室、廣播室，采用電

55、視、電影、廣播播音、書報閱讀等群眾喜聞樂見的宣傳方式引導(dǎo)少數(shù)民族群眾認(rèn)識環(huán)境保護，參與環(huán)境保護。三是要利用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕集、少數(shù)民族節(jié)慶、“三下鄉(xiāng)”活動等開展環(huán)境保護警示教育宣傳，利用辦展覽、發(fā)放環(huán)保法律書籍和宣傳畫、文藝表演等多種形式對農(nóng)村隨意處理生活垃圾、不規(guī)范施用農(nóng)藥等破壞環(huán)境行為開展分析，促使農(nóng)民認(rèn)識隨意傾倒、焚燒垃圾的危害，重視垃圾處理、積極參與支持垃圾處理問題解決的良好氛圍。要特別重視年輕一代的環(huán)保教育，要將環(huán)境保護納入課堂教學(xué)主要內(nèi)容。在中小學(xué)生中普及農(nóng)村環(huán)境保護和科學(xué)處理垃圾的知識，使農(nóng)村的未來一代養(yǎng)成良好的生產(chǎn)生活習(xí)慣，在環(huán)境保護和垃圾污染防治方面變被動為主動。教育孩子從小樹立環(huán)境

56、保護意識，發(fā)揮中小學(xué)學(xué)生作為農(nóng)村環(huán)境保護的宣傳主力軍的作用，通過他們來影響家庭成員、左鄰右舍等，進(jìn)而全面提高農(nóng)村的整體環(huán)保意識。2、不斷完善農(nóng)村規(guī)范處理生活垃圾的基礎(chǔ)設(shè)施筆者在環(huán)保監(jiān)察工作中遇到過這樣的情況，在制止村民隨意丟棄生活垃圾到附近的公共用地時，村民反問道：你不讓我丟在這要我丟去哪里，有地方丟我肯定不會亂丟垃圾。要使農(nóng)民養(yǎng)成愛惜農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的生活習(xí)慣，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小型畜禽養(yǎng)殖戶自覺減少污染物排放，就必須加大農(nóng)村環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這也是保證是農(nóng)村環(huán)境保護主體遵守環(huán)境法律法規(guī)、積極參與環(huán)保的必要條件。比如前文所訴，現(xiàn)在村民小組建成的垃圾堆放坑仍存在村民隨意焚燒垃圾，容易造成二次污染，

57、所以，還必須不斷增加其財政預(yù)算在政府財政預(yù)算中的比例加，大農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入。地方政府要按照財政收入適當(dāng)比例設(shè)立農(nóng)村環(huán)保的專項資金。為了保證農(nóng)村環(huán)境保護自己的穩(wěn)定投入，應(yīng)當(dāng)通過國務(wù)院或地方行政法規(guī)、規(guī)章，在相關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護法律規(guī)范中予以規(guī)定，明確地方農(nóng)村環(huán)保投入在地方財政收入中的比例，并由國家環(huán)保部負(fù)責(zé)監(jiān)督實施，還要加大資金使用的審計督查力度，確保農(nóng)村環(huán)保資金不被挪作他用。另外，雖然農(nóng)村環(huán)境投資雖然投資大、周期長、收益小，政府可以通過擴寬融資渠道，引導(dǎo)民間資本投資農(nóng)村環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在法律法規(guī)中明確民間資本投資的權(quán)利，切實保護私有合法財產(chǎn)投入的權(quán)益，形成政府適當(dāng)放權(quán)、企業(yè)和個人放心投資的多渠道、多元化的資金投入模式，彌補農(nóng)村環(huán)境污染治理資金的巨大缺口，形成健全的對農(nóng)村垃圾環(huán)境污染防治資金的投入機制。在保障農(nóng)村環(huán)保資金投入的同時