鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行情況調研報告

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行情況調研報告 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行狀況調研報告 關于鄉(xiāng)村綜合改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行狀況的 調研報告 在擴權強縣大背景下，結合馬上推行的鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管改革，今年3月，縣財政局會同縣人事局、縣編辦，對全縣69個鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村綜合改革后的財政運行狀況進行了專題調研。調研組采用召開座談會、查賬等方式，聽取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導、財政干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分中層干部的看法，現整理形成如下調研報告。 一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現狀 一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構設置分三種模式。一是單獨設立財政所。全縣只有岳陽鎮(zhèn)、龍臺鎮(zhèn)和石羊鎮(zhèn)單獨設立了財政所。二是掛牌財政所。全縣有47個鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛財政所牌子，合并在經濟發(fā)展辦內一起辦公。三是設立財政崗位。全縣有19個鄉(xiāng)沒有財政機

2、構，只在鄉(xiāng)綜合辦公室設了財政崗位。 二鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍不穩(wěn)定。鄉(xiāng)村綜合改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部編制230人，實有財政干部206人。改革后沒有單獨明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，設立指導性財政崗位216個。到目前為止，由于提拔、調動、轉行、未過渡公務員等原因，初步統(tǒng)計現從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的不到160人。其中有3個鄉(xiāng)沒有人員從事會計業(yè)務工作請人做賬，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1個人從事財政上作，且不懂會計業(yè)務，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時安排人員從事財政上作，但沒有會計從業(yè)資格證或者是事業(yè)干部 三鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行狀況 1職能劃分有錯位，機構運轉不協(xié)調。一是沒有掛牌財政機構的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還一直使用原財政所印章，與單位公章使用管理的有關規(guī)定不符，缺乏法律依據。二

3、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立綜合辦公室包括財政、計生、民政等崗位、各 自保留和使用原來的印章，且負責人對業(yè)務不可能全方位熟悉，導致管理出現錯位和不協(xié)調。三是掛財政所牌子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只明確了經濟發(fā)展辦主任、副主任，未下文明確財政所長。四是關系難協(xié)調經發(fā)辦主任或綜合辦主任不是財政干部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現了管理不到位現象，財政工作無法上臺階。 2財政管理職能弱化，監(jiān)督工作無法履行。一是現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員管理辦法導致不敢監(jiān)督，不愿監(jiān)督現象時有發(fā)生，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不保持一支筆審批，甚至在白條上和不正規(guī)的票據上簽字報銷等違反財經紀律的現象。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有財政機構，只有兼職財政會計和出納崗位，從事財政工作人員只能完成業(yè)務工作，監(jiān)

4、督職能基本難以履行。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度不健全，財政管理有弱化趨勢。債務化解一直是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)良性運轉的難題，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)寅吃卯糧的現象依舊存在，出現了新一輪的隱形債務；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對自己的家底不清，資金開支隨意性很大，?？畈粚Ｓ玫默F象時有發(fā)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理淡化，決算觀念模糊。四是縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管十分困難。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政編制和人員屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如債務報表、資產清查、農民補貼發(fā)放、家電下鄉(xiāng)、通鄉(xiāng)公路評審、民生資金的落實等中心工作、業(yè)務工作布落實困難。 3干部調配十分困難，業(yè)務水平參差不齊。一是財政干部身兼多職的現象比較普遍，有時財政中心工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作有碰車的現象，財政干部顯得無所適

5、從、身心疲憊。二是財政干部調配困難。機構改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部管理下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于缺乏系統(tǒng)化管理，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因財政干部升任、調動，出現無人從事財政會計崗位工作的狀況。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需財政會計崗位人員，但無法進行調配，因此部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排無會 計從事資格證和事業(yè)編制人員從事財政工作，無法保證會計基礎工作的規(guī)范，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務水平參差不齊，管理比較混亂。 二、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的建議 我縣被列為擴權強縣試點縣后，省財政廳對試點縣財政目標要求更高、監(jiān)管機制更嚴、縣鄉(xiāng)責任更大。按照財政部的統(tǒng)一布暑，有條件的縣要實施鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管改革，省財政廳要求我省各擴權試點縣在201*年要全面實施鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管改革。在

6、這兩大背景下，結合我縣的實際狀況，現提出以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理建議方案： 一完善機構。實施鄉(xiāng)村綜合試點改革后的運行狀況看，只設財政崗位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍使用原財政所印章成為特別問題，屬不合法。公共財政民生導向以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支付責任加大，特別是專項資金規(guī)模不斷增加，上級對財政資金的管理要求也越來越規(guī)范，為強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理，應分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立財政所，或者未掛財政所牌子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛財政所牌子，統(tǒng)一使用財政所業(yè)務印章并明確財政負責人。 二鎖定編制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立財政所后，應對財政干部的編制進行鎖定，原則上單列鄉(xiāng)至少2個編制，二合一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個編制，中心鎮(zhèn)35個編制其中岳陽鎮(zhèn)9名，共計需205個左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員具體編制數見附表。

7、三穩(wěn)定隊伍。據初步統(tǒng)計，目前全縣從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的人員160名左右，其中包括出納和部分無會計從業(yè)資格證書人員、事業(yè)干部從事會計工作人員。少數鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計崗位沒有財政干部。據此，應強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的考錄工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財政干部的調配工作，穩(wěn)定財政干部隊伍。 四強化管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部應執(zhí)行雙重管理，以縣財政局管理為 主。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的調配由鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈報，縣財政局會同縣人事局共同發(fā)文；任免由縣財政征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)同意，由縣財政局發(fā)文；考核由縣財政局會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行；調資、獎懲等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行，報縣財政局和縣人事局備案。 擴大閱讀：關于新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有關問題的調研報告(10.25改稿) 關于新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有關問題的調

8、研報告 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接面對廣大鄉(xiāng)村和農民群眾，在鞏固基層政權、落實強農惠農政策、推動城鄉(xiāng)一體化等方面發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)村稅費改革特別是取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“收錢的職能淡化，“管錢的職能強化，“發(fā)錢的職能凸顯，其工作任務和運行環(huán)境發(fā)生了重大變化。鑒此，我廳抽調人員組成聯合調研組，重點對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、職能定位、資金監(jiān)管和機構隊伍建設等進行調研剖析，提出了新形勢下完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的政策建議和保證措施，力爭經過幾年的努力，初步建立起“職責明晰、機構統(tǒng)一、管理規(guī)范、監(jiān)督有力、運轉高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制和運行機制，把全省近萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部鍛造成服務群眾的聯系員、資金安全的督查員、財務核算

9、的監(jiān)管員，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地就近監(jiān)管優(yōu)勢，保證財政性資金安全、規(guī)范、有效運行，為財政科學化精細化管理奠定堅實基礎。 一、當前全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現狀及存在問題 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變化和鄉(xiāng)村稅費改革為標志，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 經歷了建立期19491983年執(zhí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府、發(fā)展期1983201*年鄉(xiāng)村稅費改革前和轉型期鄉(xiāng)村稅費改革以來至今三個階段。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在不同的階段工作側重點不同，但都保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的正常運轉，提升了鄉(xiāng)村公共服務水平，促進了鄉(xiāng)村經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。201*年鄉(xiāng)村稅費改革后，特別是近年來隨著社會主義新鄉(xiāng)村建設和城鎮(zhèn)化的加速推動，中、省財政用于支持“三農的資金規(guī)模越來越大，鄉(xiāng)村公共服務的內容越

10、來越多，直接面向鄉(xiāng)村的轉移支付資金及各種涉農補貼的具體落實和管理責任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承當，工作任務更為繁重，面臨著不少新的問題和困難。 一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制運行狀況。201*年全省取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模大幅下降、支出范圍顯然縮小，特別是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟基礎薄弱、財政供養(yǎng)人員較多、債務負擔過重、管理水平低下等問題日漸顯現，嚴重影響鄉(xiāng)村經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村基層政權穩(wěn)定。據統(tǒng)計，201*年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入8.16億元，比201*年的19.44億元減少11.28億元，下降58%。為適應這種新變化，依據中央的要求，省政府決定從201*年起，全省除少數經濟較發(fā)達、財政收支規(guī)模大并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，對其余鄉(xiāng)

11、鎮(zhèn)全面推行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管管理方式。其核心是在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權不變的狀況下，執(zhí)行縣鄉(xiāng)“預 算共編、賬戶統(tǒng)設、資金統(tǒng)調、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管，由縣級財政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支。從幾年的運行狀況看，“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管的實施，強化了縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的監(jiān)管力度，保證了基層政權的正常運轉，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，提升了資金使用效益，促進了控制新債、消化舊債長效機制的建立，實現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務、核算、監(jiān)督職能得到進一步強化。目前，全省97.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行了這種模式。市、縣財政部門普遍反映，“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管管理方式的大方向是正確的，是符合當地實際

12、的。 但我們在調研中也發(fā)現，現行的“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管和統(tǒng)收統(tǒng)支模式還存在一些問題，需要進一步完善。一是預算共編在不少地方變成了預算代編、預算代理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個縣級預算部門，失去了預算編制的法律地位。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)三權不變中僅貫徹財務審批權不變，預算管理權、資金所有權和使用權上移到縣財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能維持保工資、保運轉，沒有財力為轄區(qū)居民提供更高水平的公共服務。三是統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制調動了縣級財政理財積極性，縣以上各級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持措施相對較少，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對培植財源、組織收入的主動性和積極性不高。四是一些經濟發(fā)達鎮(zhèn)缺乏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財力基礎，對縣域經濟的引領和帶動作用不強，與縣域經濟發(fā)展的形勢不相適應

13、，財政保證能力較弱。需要 進一步完善縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作指導。 二鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支狀況。實施鄉(xiāng)村稅費改革前的201*年，全省實現地方財政收入135.81億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別實現20.9億元、48.35億元、47.11億元和19.44億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的14.32%。實施“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管財政體制改革前的201*年，全省實現地方財政收入275.32億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別實現地方財政收入85.25億元、71.9億元、110億元和8.16億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的比重下降到2.96%，下降了11.36個百分點。201*年，全省實現地方財政收入591.48億元，其中省、

14、市、縣、鄉(xiāng)四級分別實現地方財政收入190.61億元、152.16億元、242.54億元和6.17億元，由于全省已普遍實施了“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管財政體制，絕大多數的縣區(qū)都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支執(zhí)行了縣級統(tǒng)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的比重進一步下降到1.04%。 全省各級地方財政收入變化狀況表 項目201*年數額占全省%數額占全省%數額占全省% 全省135810910027531831005914750100 省級20903815.3985254030.97190613732.23 市級48351835.6071899526.12152159525.73 縣級47112334.69110003039.95242536041

15、.01單位：萬元鄉(xiāng)鎮(zhèn)級19443014.32816182.96616581.04201*年201*年201*年，全省完成一般預算支出350.05億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別完成162.33億元、60.68億元、96.06 億元和30.98億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的8.85%。201*年，全省完成一般預算支出638.96億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別完成地方財政收入283.77億元、113.46億元、209.35億元和32.37億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的5.07%。201*年，全省完成一般預算支出1428.52億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別完成一般預算支出490.64億元、284.16億元、588.

16、95億元和64.77億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的4.53%，也浮現逐漸下降的趨勢。 全省各級一般預算支出變化狀況表 項目201*年數額占全省%數額占全省%數額占全省% 全省3500506100638962710014285208100 省級162333946.37283773344.41490635334.35市級60677317.33113459417.76284162021.89縣級96057427.44209364432.77588949341.23單位：萬元鄉(xiāng)鎮(zhèn)級3098208.853236565.076477424.53201*年201*年在“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有收入很少甚至沒

17、有，例如戶縣余下鎮(zhèn)201*年轄區(qū)內一般預算收入達1.76億元，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)級收入只有12萬元，支出僅有393萬元；柞水縣乾佑鎮(zhèn)201*年轄區(qū)內一般預算收入達1.48億元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級沒有收入，支出僅有320萬元。 上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支數據說明，鄉(xiāng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入大幅減少，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政支出在全省的比重有所下降，反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織收入和預算管理職責不斷弱化的現狀。 三鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉變狀況。隨著鄉(xiāng)村改革發(fā)展特別 是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)生了三個“轉變，即由收支管理型向支出管理型轉變，由預算管理型向核算管理型轉變，由維持保證型向服務發(fā)展型轉變。與過去相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一些原有的職能嚴重弱化，一些則顯

18、然加強，具體浮現為三強三弱： 公共服務保證職責不斷強化。主要體現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)放各類惠農政策資金的數量和任務越來越大。據統(tǒng)計，201*年以來中省財政不斷增加涉農補貼種類，提升補貼標準，截止201*年已出臺了15項補貼政策。201*年中省財政共安排各類支農惠農補貼資金54.8億元。以渭南市為例，201*年該市共有25項惠農補貼，其中生產性補貼19項，社會性補貼6項。生產性補貼主要有糧食直補、農資綜合直補、玉米良種、春播地膜玉米、水稻良種、棉花良種、退耕還林含糧食補助、退耕還林后扶補助、奶牛良種補貼、能繁母豬補貼、能繁母牛補貼、農機具補貼、測土配方施肥補貼、大型水庫移民直補、能繁母豬保險、奶牛保險等

19、。社會性補貼包括鄉(xiāng)村義務教育“一補資金及中職助學金發(fā)放、新型鄉(xiāng)村合作醫(yī)療、鄉(xiāng)村低保、五保戶、家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)含摩托車等。補貼資金規(guī)模達到17.5億元，比201*年增加15.8億元，5年間擴展了10倍。 會計核算職能日益加強。實施“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管后，全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了鄉(xiāng)村財務服務中心，與財政所合 署辦公，由財政所人員擔任會計，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算單位經費管理和村級資金管理以及轉移支付資金、新鄉(xiāng)村建設方面的專項資金管理，全權代理鄉(xiāng)村賬務，集中時間對外辦公，定期進行賬務公開，通過代管方式發(fā)揮監(jiān)督作用。咸陽、寶雞、商洛、渭南等市將鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬部門財務全部納進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，執(zhí)行會計集中核算。全省絕大多數縣區(qū)都

20、推行了“村財村用鄉(xiāng)代管，對村級組織運轉資金和村集體資金執(zhí)行代理記賬。 涉農項目資金監(jiān)管任務顯然強化。隨著公共財政體制的逐步完善和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策措施的落實，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥付的新鄉(xiāng)村建設、救災、涉農補貼、村級組織運轉財政補助資金等逐年增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承當的基礎管理和資金兌付工作量顯然加大，支出管理任務越來越強。 組織收入職能顯然減弱。具體表現為：一是稅源大幅減少。取消農業(yè)稅后，多數地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政固定稅收收入大幅減少，僅剩下契稅和耕地占用稅兩個稅種，且稅源有限。二是非稅收入產生的可用財力少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入中，社會扶養(yǎng)費占較大比重，有的占到80%左右。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)要足額征收社會扶養(yǎng)費需依靠村級組織的協(xié)助，要支付一定

21、的費用或獎勵，扣除征收成本后鄉(xiāng)鎮(zhèn)剩余很少。三是組織協(xié)調難度大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務所按片設置，征管人員少，加之稅務人員經費執(zhí)行垂直管理，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的協(xié)調難度。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財政收入的積極性減小。執(zhí)行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管后，鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府的調控能力削弱，一般都是“有多少錢辦多少事，涵養(yǎng)和培植財源的積極性不高。 預算管理職能嚴重削弱。執(zhí)行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管后，縣財政統(tǒng)攬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工和教師工資發(fā)放、組織財政收入、代為編制預算、專項資金項目儲備申報和分配下達等業(yè)務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只承當財政供養(yǎng)人員管理、工資申報、公用經費、補助資金的報賬核算和涉農專項資金的兌現落實等具體業(yè)務，收支管理工作單純、業(yè)務局限性強、范圍狹窄，缺

22、乏統(tǒng)籌調控余地。以商洛市為例，目前各縣普遍將所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別作為獨立的預算單位，除洛南縣將公用和專項經費直接預算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位外，其余縣區(qū)只預算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到各單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際上相當于縣財政的一個預算單位，成為縣財政的報賬單位和“出納員。 財政監(jiān)督職能相對薄弱。由于缺乏有效的監(jiān)管機制、強有力的懲戒手段和相應的監(jiān)管能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在財政監(jiān)督方面主要存在“四難：一是對非財政渠道下達的涉農資金監(jiān)管難。不少涉農補助資金分屬民政、林業(yè)、農業(yè)、教育、計生等多個部門，受多種因素的影響和制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對這些資金監(jiān)管乏力。如城鄉(xiāng)低保對象確實定等，由于不能確切掌握狀況，監(jiān)管起來較為困難。二是對非稅收入的征

23、收監(jiān)管難。由于機構上劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的行政執(zhí)法權大多直接或間接掌握在上級相關職能部門手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所無法對非稅 收入執(zhí)行有效監(jiān)督。三是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的國有資產監(jiān)管難。有的單位購置國有資產未通過政府采購，處置資產往往只是履行銷賬程序。四是對報賬單位的資金使用監(jiān)管難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對報賬單位開支的的真實性無法掌握,僅能審查票據是否違規(guī)而已，對專項資金發(fā)生轉移用途、截留挪用和使用不規(guī)范時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“看得見、管不著。 這些狀況說明，必須緊密跟蹤鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能變化，瞄準鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能定位，該強化的強化，該明確的明確，進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管職責，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的履職能力。 四鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構和隊伍建設狀況。經過多年的努力，

24、全省已擁有一支較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構和基層財政干部隊伍。據統(tǒng)計，截止201*年底，全省共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所1745個，其中：屬于行政機構的1509個，占86.5%；屬于事業(yè)機構的236個，占13.5%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的管理體制大體分為縣財政垂直管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理和縣、鄉(xiāng)雙重管理三種模式。全省實有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員9828人，占全省財政隊伍總人數的37%。按編制性質分，行政編制實有6945人，占71%；事業(yè)編制實有2488人，占25%；以工代干271人，占3%；集體人員124人，占1%。按年齡結構分，30歲以下的1698人，占17%；31-40歲的3762人，占38%；41-50歲的3171人，占32%；51

25、-60歲的1227人，占13%。按學歷狀況分，本科以上學歷的1316人，占13%；大專學歷的4045人，占41%； 中專學歷的3000人，占30%；高中以下學歷的1497人，占15%。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構和隊伍建設存在的主要問題：一是缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作指導。我省省、市兩級財政部門沒有專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構，縣級財政部門大多是由預算、綜改等科室負責業(yè)務布暑和工作指導，高陵、藍田等極少數縣財政局成立了鄉(xiāng)財科?？傮w上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(對上掛縣，對下掛村)監(jiān)管什么和如何監(jiān)管，財政工作如何開展，缺乏上級財政明確的指導和支持。二是干部人數不夠，隊伍不穩(wěn)定。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員較少，與實際擔負的工作任務不匹配。安康市

26、作為全省鄉(xiāng)村綜合改革試點市，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中先行一步，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員編制由改革前的1571個精簡到771個，減少51%，平均每所3.8人。商洛市有52個財政所只有23名工作人員，甚至還有丹鳳縣花園鄉(xiāng)等4個1人所，一人多崗、一崗多責的現象普遍存在。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部中，行政、事業(yè)、聘用人員并存，長期混編混崗，身份模糊，人心不穩(wěn)。還有一些縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員分布不均，縣城四周的所普遍超編，邊遠山區(qū)人員較缺，如漢陰、石泉、太白、麟游、宜君等縣，城關鎮(zhèn)財政所都在10人以上，邊遠所僅有12人。三是業(yè)務培訓機會少，整體素養(yǎng)亟待提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部年齡偏大、學歷偏低，全省41-60歲的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部4398

27、名，占總人數的45%；中專以下學歷的4497名， 占45%。這些人大多都是在財政所成立時進入的農稅人員，知識結構單一、老化，又得不到財政政策和業(yè)務知識等正規(guī)培訓，有些還不會使用計算機，形成基層財政干部年齡老化、素養(yǎng)不高的局面。 五鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎設施建設狀況。從總體上看，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政辦公用房條件較差，工作經費緊張，信息化建設進程較慢，基礎設施建設相對滯后。據統(tǒng)計，全省1745個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所中，有獨立辦公用房的795個，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關合署辦公的808個，租賃房屋辦公的40個，無辦公場所的102個。同時，信息化、網絡化辦公沒有全面普及，目前執(zhí)行電算化的1193個，仍有552個財政所執(zhí)行手工記賬。不少地方

28、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公用房緊缺，硬件設施落后。據銅川市調查，有的財政所7個工作人員擠在一間辦公室，有的還在上世紀60、70年代修建的窯洞里辦公。商洛、安康等市各別財政所還有租用民房辦公的，辦公桌椅、電腦設備大都多年沒有改換，一些邊遠山區(qū)根本沒有配備現代化辦公設施。全省絕大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所沒有公務用車，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所干部下鄉(xiāng)騎摩托車，有的還得自己掏錢加油。 二、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的政策建議 財政部黨組對基層財政工作非常重視，要求切實強化管理基礎工作和基層建設簡稱“兩基，加快推動財政科學化精細化管理。我們認為，要按照陜西省加快縣域城鎮(zhèn) 化發(fā)展綱要和省政府關于加大力度推動有條件的鄉(xiāng)村居民進城落戶的看法，結合正在

29、進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的要求，從政策層面上出臺強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的看法，進一步調整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，充實強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構設置，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎設施，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更好履行職能創(chuàng)造優(yōu)良條件。 一強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的指導。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展時期，財政部曾于1985年4月和1991年12月公布了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的性質、職責、任務、收支范圍、管理體制等作出明確規(guī)定。去年以來，財政部圍繞發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管、干部培訓等相繼出臺了指導性看法。我們要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，抓緊擬定強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的指導性文件，對新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要性、職能定位、機構設置、人員配備、干部培訓

30、、硬件建設等提出較為系統(tǒng)的指導看法，有關工作要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構其他各項改革同步推動，力爭經過三年的努力，在201*年初步建立起“職責明晰、機構統(tǒng)一、管理規(guī)范、監(jiān)督有力、運轉高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制和運行機制，不斷加強基層政府社會管理和公共服務能力，為社會主義新鄉(xiāng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展服務。 二進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制。財政體制是確定各級政府間財政分配關系的根本制度，是政府實施宏觀調控的重 要手段。我們建議在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務完成之后，在合理劃分縣鄉(xiāng)事權和財權的基礎上，綜合合計鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展水平、稅源基礎、財政困難程度等因素，進一步調整和完善縣鄉(xiāng)財政體制，區(qū)分不同類型，執(zhí)行有所區(qū)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制

31、。依據我省實際狀況，初步合計縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制可采用以下兩種模式。 模式一：分稅制財政管理體制即發(fā)展型財政體制1、實施范圍：按照“三個結合的原則，確定實施分稅制財政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍。 與重點鎮(zhèn)建設相結合。在全省重點鎮(zhèn)中，選擇符合人口在5萬人以上、轄區(qū)內一般預算收入在1000萬元以上以及工業(yè)總產值在5億元以上三項條件之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全省107個重點鎮(zhèn)中，符合這一條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有38個。 與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口經濟狀況相結合。選擇符合人口在10萬人以上、轄區(qū)內一般預算收入在5000萬元以上以及工業(yè)總產值在50億元以上三項條件之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全省重點鎮(zhèn)以外，符合這一條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有22個。 與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革相結合。按照中

32、央關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的要求，將我省目前執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的試點鎮(zhèn)，即岐山縣蔡家坡鎮(zhèn)和南鄭縣大河坎鎮(zhèn)2個鎮(zhèn)納進分稅制財政體制改革試點鎮(zhèn)范圍。 初步統(tǒng)計，符合上述標準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計62個，占全省鄉(xiāng) 鎮(zhèn)總數的3.9%。按地市統(tǒng)計，西安10個，銅川3個，寶雞11個，咸陽7個，渭南6個，延安6個，漢中3個，榆林8個，安康2個，商洛6個。 在具體實施中，縣區(qū)可依據鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展變化等實際狀況，在上述范圍基礎上，逐步擴展分稅制發(fā)展型財政體制試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實施范圍。 2、基本內容：對該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政要按照“一級政府、一級財政、一級預算、一級收入、一級金庫的要求，按照分稅制的管理方式，從有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展的

33、角度出發(fā)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府所享有的預算管理權責和財力。 財政收入劃分向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜?？h級財政要按照分稅制財政體制要求，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按稅種按比例劃分財政收入，并在稅種劃分或收入分成比例上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，特別是要將與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展關聯度較高的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、耕地占用稅等稅收的分成比例向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。同時，按照體制實施基期年凈下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上解基數，將以后年度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財政收入增量留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。 向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放財政支出責任。縣級財政部門要積極會同有關部門，將涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設和其他適宜于鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的行政工作職責下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時也要將支出責任隨同下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理的權責統(tǒng)一。 財政轉移支付制

34、度要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的必要財政能力。對 財力水平較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政要從加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務保證能力的角度出發(fā)，按照顯然高于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出標準，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求，拿出財力予以保證，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務保證能力。對財力水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政要依據實際狀況制定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政激勵約束機制，促進該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快經濟發(fā)展、提升公共服務水平,充分發(fā)揮引導示范和輻射帶動作用。 在縣級金庫設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)分戶。各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在縣區(qū)，應當幫助設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)分戶，獨立核算。在保證資金安全和單獨核算的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫可在當地縣財政金庫下設立分庫，也可委托商業(yè)銀行代理，具體方式由所在縣區(qū)依據實際狀況決定。 模式二：“收支統(tǒng)管財政管理體制即服務型財政體

35、制 1、實施范圍：人口和經濟規(guī)模較小的其他一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2、基本內容：在保持“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管財政體制基本框架不變的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入上繳縣級財政統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出由縣級財政統(tǒng)一核撥。對該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政要以調整、充實、完善縣鎮(zhèn)財政機構職能為重點，特別是要強化其資金監(jiān)管職能、會計核算職能、公共服務職能及資產與債權債務管理職能，細化相關職能的具體工作職責，完善業(yè)務管理制度。同時，要進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構管理體制，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構履職條件，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部素養(yǎng)，促進形成 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有事干、想干事、能干事的工作氛圍和條件，大幅度提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構的資金監(jiān)管能力，保證財政資金的安全、規(guī)范、有效使用，切實提升公共服

36、務水平，促進鄉(xiāng)村經濟社會健康發(fā)展。 隨著城鄉(xiāng)一體化和縣域經濟整體發(fā)展水平的提升，人口經濟規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量將逐步增加，服務型財政體制可逐漸過渡到發(fā)展型財政體制。鑒于我省各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量眾多、具體狀況千差萬別，可以縣為單位，由縣政府依據各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際狀況，分別確定兩種模式的具體適用范圍，全省不搞“一刀切。但不管執(zhí)行哪種模式，都要符合中、省關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的規(guī)定和要求，從有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟、社會發(fā)展出發(fā)，保持與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設結合起來，與撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變結合起來，與兼顧縣鄉(xiāng)利益、調動縣鄉(xiāng)兩個積極性結合起來，保持財力與事權相匹配的原則。 三充實和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，強化資金監(jiān)管職責

37、。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是國家財政的重要組成部分，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的具體體現。其職能定位要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變，圍繞促進經濟發(fā)展、強化社會管理和提供公共服務來展開，著重從規(guī)范的資金監(jiān)督權、高效的會計集中核算、滿意的公共服務和適度的預算管理權等方面予以細化。具體有以下六個方面： 1、資金監(jiān)管職能。管理各類鄉(xiāng)村公共產品資金和公益 事業(yè)資金，負責各項支農資金、涉農補貼資金的兌付落實及監(jiān)督檢查。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有直接參加的部門管理資金，通過建立有效的信息渠道和切實可行的協(xié)調措施，進一步支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所發(fā)揮就近就地實施監(jiān)管的作用。 2、會計核算職能。組織開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、事業(yè)單位及其他相關組織的會計核算和檔案工作。負責“村財村

38、用鄉(xiāng)代管審核記賬工作。 3、公共服務保證職能。負責涉農補貼資金發(fā)放和相關管理工作，做好綜合協(xié)調和公共服務工作，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內公共產品和公共服務的供給水平，促進鄉(xiāng)村經濟和社會建設事業(yè)全面發(fā)展。 4、預算編制職能。參加或負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預決算編制、管理與執(zhí)行，強化預算監(jiān)督，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村級組織的正常運轉。 5、資產與債權債務管理職能。管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位國有資產，對資產購置、登記、處置進行管理。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級債權債務實施監(jiān)督管理，采用多種方式化解鄉(xiāng)村債務，杜絕產生新的債務。 6、協(xié)調組織收入職能。涵養(yǎng)稅源，協(xié)調組織轄區(qū)內的稅收收入，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關規(guī)費、政府性基金、租金等非稅收入的征收管理，做好契稅和耕地占用

39、稅征收管理業(yè)務的移交和善后工作。 上述六項職能，具體到不同地區(qū)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能側重點不同，特別在執(zhí)行統(tǒng)收統(tǒng)支體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其預算編制、組織收入職能可能就比較弱。建議省政府盡快明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負責征收契稅和耕地占用稅的職責，交由地稅部門負責，以便于稅務部門統(tǒng)籌安排稅收任務，強化稅源調查和征管。要以縣為單位，結合本地鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展的需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變來具體界定，因地制宜、區(qū)別對待確實定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作任務。 三、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的保證措施 一規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構設置。一要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構的性質。省委辦公廳、省政府辦公廳關于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革試點工作的看法陜辦字201*51號中，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革時保留

40、財政所，人員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關行政編制。建議各地按照省委辦公廳、省政府辦公廳關于全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的指導看法陜辦發(fā)201*10號，在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，持續(xù)保留財政所，人員性質明確為公務員，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所加掛鄉(xiāng)村財務服務中心牌子，副科級建制，執(zhí)行一套人馬、兩個牌子，以更好發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為民服務的作用。二要核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的編制。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作量大幅度增加的現實，應按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、地域和業(yè)務規(guī)模等因素，合理確定人員編制，建議以縣為單位按每鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均5人核定編制總數，由縣按鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模再分類確定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所最少 不少于3人。建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員準入機制，在招考公務員時，應充分合計基層財政干部的現狀，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所招錄一部分會計和計算機類的專業(yè)人才，嚴格執(zhí)行財會人員持證上崗制度，保證財政干部隊伍的穩(wěn)定性。三要統(tǒng)一機構管理模式。執(zhí)行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設置隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政所；其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所均作為縣財政局的派出機構，執(zhí)行垂直管理，其人、財、物由縣財政局歸口管理，