國家儲備林建設中存在的問題及其解決對策

1、    國家儲備林建設中存在的問題及其解決對策    王君摘 要 儲備林建設不僅對保護樹木資源具有重要作用，也是保障生態(tài)安全和林木資源供給的重要舉措。基于此，在分析目前國家儲備林建設項目的基礎(chǔ)上，梳理了目前項目建設管理過程中存在的資金、技術(shù)和保障三個層面的主要問題。同時結(jié)合河南省安陽市儲備林建設管理實踐，探討了國家儲備林項目建設管理過程中的全流程管理措施，并對其進行經(jīng)驗總結(jié)，以期積極推進國家儲備林高質(zhì)量建設管理。關(guān)鍵詞 國家儲備林;項目管理;問題剖析;實施對策我國于2012年開始啟動國家儲備林建設。近幾年，我國大力推進和擴大國家儲備林建設試點及示范區(qū)域，

2、國家儲備林建設已經(jīng)取得了初步成效，在儲備林劃定、基地建設、樹種規(guī)劃等方面積累了一定經(jīng)驗。項目運行管理機制是保障項目有效實施的關(guān)鍵，由于儲備林建設尚處于起步階段，目前有關(guān)儲備林項目建設管理方面仍存在一些亟待解決的問題1-3。1 國家儲備林項目建設中存在的主要問題1.1 資金層面國家儲備林建設資金投入的不足，直接制約和影響著項目的進展。項目資金的來源一般包括社會資本引入、金融信貸和國家財政出資等，而這些資金的用途主要涵蓋苗木撫育、林區(qū)建設、后期經(jīng)營等。但通常情況下，這些融資的方式和渠道會受到一定限制，如雖然政府出臺了相關(guān)政策與引導，但對于大規(guī)模的儲備林建設，政府依舊難以支持。雖然ppp模式通過社會

3、群體及商業(yè)金融機構(gòu)的參與，帶動了一定的融資，但這些程序比較復雜，存在融資難度大、貸款資金慢的現(xiàn)狀。當前我國儲備林基地建設共有1 400萬立方米，儲備林建設周期長，這就需要大量的資金來維持儲備林建設，不僅給當?shù)卣c相關(guān)部門帶來嚴峻挑戰(zhàn)，也給長期貸款的貸款方造成很大壓力。1.2 技術(shù)層面國家儲備林工程建設過程中面臨許多的技術(shù)問題，如儲備林劃定、林木撫育、林木采伐等。1）根據(jù)中央政府的要求，國家林業(yè)局部屬了全國儲備林建設項目工作，2014年編制了國家儲備林劃定辦法（試行），建立起“國家儲備林劃定管理信息系統(tǒng)”。然后各省紛紛根據(jù)國家儲備林劃定辦法（試行）要求，通過“國家儲備林劃定管理信息系統(tǒng)”上報各

4、省儲備林的劃定結(jié)果。但在劃定國家儲備林的過程中，出現(xiàn)了儲備林劃定條件和標準執(zhí)行不嚴，導致部分面積不符合要求;儲備林上報質(zhì)量普遍不高，導致成果準確性較差;管理政策銜接不到位，導致公益林和天然林比例較高等問題，這均增加了后期管理的難度。2）儲備林建設過程中所需徑材的培育技術(shù)、種植技術(shù)、土壤改良處理以及保水性等技術(shù)，均是保證林木成活的關(guān)鍵。而儲備林經(jīng)營管理過程中需要利用合理的采伐計劃和規(guī)劃，來維持整體穩(wěn)定的林木資源，保證合理的森林結(jié)構(gòu)和大徑級木材的可持續(xù)儲備。總之，攻克技術(shù)難題是儲備林成活的關(guān)鍵。1.3 管理層面國家儲備林的建設離不開相應的管理措施及運行機制，國家開展儲備林項目以來，出臺的制度仍較為

5、單一，系統(tǒng)性和規(guī)范性欠缺，當劃定儲備林的任務下達以后，雖然各地均進行了儲備林的劃定，但劃定后，缺乏政策性補助、管理制度缺失，導致管護不足，從而出現(xiàn)劃定部分存在濫砍濫伐等問題，嚴重影響了林木的生長和生產(chǎn)。儲備林建設過程中的管理辦法也不完善，如項目建設過程中沒有制定可行的檢查驗收制度，導致項目建設質(zhì)量與目標不符，未達到預期效果。在明確的建設目標下，只有合理的責任分工及組織保障制度，才能順利推進項目的實施。2 安陽市儲備林項目建設經(jīng)驗探討2.1 項目概況河南省在水分、光照、熱量等方面具有良好的自然條件，因此成為首批國家儲備林建設試點之一，2013年國家林業(yè)和草原局以國有林場為主啟動了國家儲備林建設。

6、河南省安陽市屬于黃淮海地區(qū)，自然條件優(yōu)越，在國家儲備林建設方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。2018年，安陽市國家儲備林建設ppp項目獲批通過，安陽市國家儲備林建設項目實施對解決當?shù)亓謽I(yè)發(fā)展資金短缺問題，加快國家木材戰(zhàn)略儲備核心基地建設，大力發(fā)展大徑材和鄉(xiāng)土樹種用材林培育，優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)，形成多樹種、多材種的用材林經(jīng)營體系，促進安陽市生態(tài)文明示范區(qū)和林業(yè)強市建設，實現(xiàn)林業(yè)“雙增”目標有重要作用。項目地址位于河南省安陽市轄一市三縣四區(qū)（林州市、安陽縣、內(nèi)黃縣、湯陰縣、文峰區(qū)、龍安區(qū)、殷都區(qū)、北關(guān)區(qū)），建設面積共39 758 hm2，包括集約人工林栽培、現(xiàn)有林改培和中幼林撫育3種培育類型?？傮w空間布局包括3個

7、區(qū)，分別是山區(qū)國家儲備林區(qū)、平原國家儲備林區(qū)、城市近郊國家儲備林區(qū)。2.2 項目資金保障安陽市儲備林項目建設周期長，資金投入保障方面需要較大力度支持，傳統(tǒng)的財政資金投入方式遠不能滿足需求。河南省林業(yè)廳和國家開發(fā)銀行河南省分行共同發(fā)布了國家開發(fā)銀行貸款河南省國家儲備林項目管理辦法（試行），由政府和國家開發(fā)銀行工作組共同主導儲備林建設，解決了資金保障能力不足及管理不規(guī)范的問題。安陽市儲備林項目融資渠道為國家開發(fā)銀行河南省分行，保證了建設資金的及時到位，保障了項目建設的順利實施。2.3 項目建設全流程管理為保障安陽市國家儲備林建設項目的有序開展，項目初期制定了安陽市儲備林項目建設全流程管理，即設計流

8、程管理、土地流轉(zhuǎn)管理、建設施工管理、驗收管理及后期經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)。同時配套一定的運行保障機制，包括工作手冊、管理制度、作業(yè)設計指導意見、管控制度等。2.3.1 設計流程管理設計流程包括諸多環(huán)節(jié)，如設計入場、運營中心介入管理、設計單位管理、設計質(zhì)量管理、設計評審及設計報備管理、設計成果管理等。根據(jù)國家對國儲林要求及結(jié)合當?shù)貙嶋H立地條件，優(yōu)化樹種設計，以當?shù)貥浞N為主，滿足短、中、長期木材儲備，如泡桐、柳樹等屬于短期成材，刺槐、香花槐等屬于中期出材，銀杏、五角楓等屬于長期出材。在設計過程中，要考慮后期的運營，在保證木材儲備的同時，還可以結(jié)合林下土地進行多種經(jīng)營，如林下種植、林下養(yǎng)殖等。經(jīng)過市級林業(yè)主

9、管部門組織評審的設計文件，包括年度作業(yè)設計說明書、圖、表、各種附件、數(shù)據(jù)庫包括設計外業(yè)調(diào)查資料進行備案存檔，為項目建設期結(jié)束的竣工驗收和審計做準備。2.3.2 土地流轉(zhuǎn)管理根據(jù)項目實際情況，集約人工林栽培需要流轉(zhuǎn)部分林地和耕地，本項目共需進行土地流轉(zhuǎn)面積1.20萬公頃，其中，山區(qū)0.27萬公頃、平原0.76萬公頃、近郊0.17萬公頃，所流轉(zhuǎn)土地主要為林地和一般耕地。對在非林地上建設的國家儲備林，竣工后依法依規(guī)確權(quán)發(fā)證土地（林地）價格把控土地（林地）流轉(zhuǎn)價格，不能超出可研范圍，此外，林地流轉(zhuǎn)價格不能超出現(xiàn)有林地價值。風險把控也是土地流轉(zhuǎn)決策的重要依據(jù)。在土地流轉(zhuǎn)時，核對林業(yè)局最新的森林資源管理一

10、張圖和國土資源局的土地調(diào)查最新數(shù)據(jù)，避免出現(xiàn)大面積的基本農(nóng)田，造成后期項目建設陷入困境;應向當?shù)亓謽I(yè)部門核對，明確流轉(zhuǎn)林地是否為天然林保護區(qū)，是否為國家級重點公益林，是否為自然保護區(qū)，以及林地保護等級（不能是一級）;對于項目流轉(zhuǎn)的土地，需現(xiàn)場評估土地條件，坡度過大、土層瘠薄、礫石含量高、交通不便、難以造林的地塊，原則上不能納入國儲林項目。地塊過于破碎、連片面積太?。ㄐ“噙B片面積不得小于6.7 hm2）的區(qū)域，原則上不能納入國儲林項目。2.3.3 建設施工管理從土地流轉(zhuǎn)、測量開始，全流程把控施工質(zhì)量，按照設計要求平整土地;對苗木品種、規(guī)格、質(zhì)量嚴格把關(guān)，確保苗木“兩證一簽”齊全，苗木檔案完備;苗

11、木栽植應符合設計技術(shù)要求，對于撫育和改培應嚴格控制疏伐強度;完成造林后要及時管護，確保造林的成活率;加強施工現(xiàn)場文明管理，注意環(huán)境保護，對施工垃圾和廢棄物應及時清理。結(jié)合項目建設地實際情況，適當配備技術(shù)人員、勞務人員、機械設備，并進行相應的技術(shù)培訓、施工流程和班組的管控等，施工組織管理要貫穿項目建設的整個過程。林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員在施工前要進行造林技術(shù)培訓，對施工流程進行梳理。勞務人員通過勞務承包等方式參與到國家儲備林建設工程中，或參與到國家儲備林種植、提供種植、養(yǎng)護等勞務工作中，推動實現(xiàn)脫貧。安陽市有42個省級貧困村，國家儲備林建設項目盡量往貧困村、貧困戶安排，助力精準扶貧。貧困戶每年獲得土地流

12、轉(zhuǎn)資金，以及參與造林工程建設獲得勞動報酬，實現(xiàn)脫貧致富。2.3.4 驗收管理及后期經(jīng)營管理驗收管理包括年度自查驗收管理和竣工驗收管理，主要是為了保證圖紙設計方案準確落地。另外，為保證相關(guān)部門和管理單位的驗收，還要確定嚴格的檔案管理制度，設置專門的檔案室，并由專人負責檔案，所有檔案必須備份，紙質(zhì)檔案和電子檔案同時存檔。檔案的管理要規(guī)范，符合規(guī)程，滿足林業(yè)部門的考核和核查。造林結(jié)束后，需及時管護，保證林木的成活和快速生長。為了降低管護成本，需積極開展林下經(jīng)濟，發(fā)展多種經(jīng)營，積極推行“公司+農(nóng)戶”“公司+合作社”模式，吸引當?shù)剞r(nóng)戶和合作社參與，利用各種合作方式，發(fā)展林下套種，在保證管護好林木的前提下

13、，降低管護成本。此外，項目運營維護必須符合森林撫育規(guī)程（gb/t 157812015）、森林采伐作業(yè)規(guī)程（ly/t 16462005）以及國家、河南省等的相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范。2.4 項目建設管理經(jīng)驗總結(jié)2.4.1 資金層面：保障資金及時到位河南省林業(yè)廳和國家開發(fā)銀行河南省分行共同牽頭，成立聯(lián)合工作組，負責制定項目建設的相關(guān)規(guī)程、辦法，共同推進項目進展。同時工作組下設辦公室，負責聯(lián)合工作組的日常工作，解決了儲備林項目建設資金，極大地推動了儲備林項目的進程。2.4.2 技術(shù)層面：造林樹種持續(xù)優(yōu)化為進一步優(yōu)化造林樹種結(jié)構(gòu)，在滿足森林撫育規(guī)程（gb/t 157812015）、造林技術(shù)規(guī)程（gb/t

14、 157762016）的基礎(chǔ)上，結(jié)合河南省實際及項目建設地區(qū)特點，結(jié)合河南省主要造林綠化樹種推薦名錄中的造林品種，科學選擇適宜本地的造林樹種，大力發(fā)展鄉(xiāng)土樹種、珍貴樹種，做到多樹種造林，不斷提高儲備林建設質(zhì)量。2.4.3 管理層面：助力精準扶貧戰(zhàn)略國家儲備林項目建設初期建立完善的全流程管理制度是保障項目建設質(zhì)量的關(guān)鍵。本次安陽市國家儲備林建設項目中的儲備林盡量考慮貧困地區(qū)，且在人員配備中充分調(diào)動當?shù)貏趧杖藛T，達到國家儲備林任務的同時，解決了貧困地區(qū)農(nóng)民群眾增收問題，助力精準扶貧，破解“三農(nóng)”問題，這是實現(xiàn)全面小康的重要保障。河南儲備林項目區(qū)地處經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，而國家儲備林是這些地區(qū)最具特色的林

15、業(yè)資源，發(fā)展的基礎(chǔ)條件好。項目建設將是振興貧困地區(qū)經(jīng)濟，促進項目區(qū)社會主義新農(nóng)村建設，加快貧困地區(qū)群眾致富的重要途徑。3 國家儲備林建設的建議3.1 完善制度建設，加強監(jiān)管林業(yè)主管部門應按照國家和地區(qū)國家儲備林建設有關(guān)規(guī)程和相關(guān)管理辦法，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，制定項目建設實施細則等相關(guān)管理辦法。1）在政府引導下，通過多種模式和渠道創(chuàng)新性引導融資，完善資金監(jiān)管、貸款方式，實現(xiàn)資金的到位。2）分縣（市、區(qū)）組織實施國家儲備林項目的，縣（市、區(qū)）也要制定項目建設實施細則。各級林業(yè)主管部門要不斷完善制度，加強自我監(jiān)督檢查，做到有規(guī)可循、有規(guī)可依，真正承擔起對項目建設的監(jiān)管責任，確保項目安全、規(guī)范、有序、健

16、康運行。3.2 嚴格組織實施，確保項目建設質(zhì)量國家儲備林建設要以培育珍貴鄉(xiāng)土樹種和大徑級用材林為主。在項目建設中一定要嚴格落實項目建設的有關(guān)規(guī)程和要求，嚴把質(zhì)量關(guān)。1）盡可能將立地條件好的土地用來規(guī)劃國家儲備林建設，把國家儲備林項目建設成高標準、高質(zhì)量的示范性與標志性工程。2）堅持適地適樹原則，依據(jù)國家儲備林樹種目錄，擇優(yōu)選擇適合當?shù)厣L的鄉(xiāng)土珍貴樹種進行科學合理搭配，堅持項目建設與生態(tài)文化、服務民生相結(jié)合，與森林旅游康養(yǎng)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，倡導混交與復合種植模式，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營，滿足群眾多種需求。3）嚴把苗木質(zhì)量關(guān)，所用苗木要具有“一簽兩證”，造林苗木規(guī)格要達到國家級苗木標準，嚴控苗木標準

17、，嚴禁用材林造林截干或剪梢，盡量全冠造林。3.3 強化項目管理，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營國家儲備林項目建設是國家重大工程項目，特別是利用貸款建設的國儲林項目已納入跟蹤審計。強化項目管理，依法合規(guī)開展工作，是完成項目建設的根本保證。各地在推進和實施過程中，要注重規(guī)范項目管理，有關(guān)資料要及時、完備歸檔。項目建設必須堅持以立木儲備為主，在不違背儲備林建設有關(guān)政策的基礎(chǔ)上，可合理利用項目用地開展林下種養(yǎng)、種苗培育、經(jīng)濟林建設等活動，促使項目建設取得最大經(jīng)濟收益。4 結(jié)語我國儲備林項目的實施，不僅推進了我國社會經(jīng)濟發(fā)展，保障了生態(tài)安全和林木安全，而且對我國木材儲備提供了最大限度的保障。雖然我國儲備林建設目前仍會遇到許多問題，但不斷通過擴大試點建設并總結(jié)其經(jīng)驗，將為我國儲備林政策的穩(wěn)步完善和優(yōu)化，以及各項措施的逐漸落實提供重要指導。隨著關(guān)鍵的融資渠道的進一步拓寬、林改