中國(guó)排污權(quán)交易制度的發(fā)展困境破解

1、    中國(guó)排污權(quán)交易制度的發(fā)展困境破解    蔣亞娟 胡傳朋【摘要】排污權(quán)交易制度作為一種運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行污染治理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策受到各國(guó)的關(guān)注。文章在闡釋我國(guó)排污權(quán)交易的實(shí)踐現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，剖析了我國(guó)排污權(quán)交易發(fā)展中存在的立法缺失、配套制度不完善等問題，提出了推進(jìn)我國(guó)排污權(quán)交易制度發(fā)展的具體建議?！娟P(guān)鍵詞】排污權(quán)交易 困境 建議我國(guó)排污權(quán)交易的現(xiàn)狀1988年我國(guó)的排污許可證制度試點(diǎn)開始，2001年在中美兩國(guó)合作下的我國(guó)首例排污權(quán)交易完成，這兩個(gè)事件代表著我國(guó)排污權(quán)交易制度的發(fā)端。隨后，國(guó)家環(huán)?？偩珠_展的“七省市二氧化硫排放總量控制及排污交易政策”項(xiàng)目示范工

2、作拉開了全國(guó)范圍內(nèi)排污權(quán)交易的序幕。目前，為積極發(fā)揮排污權(quán)交易制度在環(huán)境保護(hù)工作中的作用，全國(guó)很多省市都出臺(tái)了地方規(guī)范性文件，如嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）（2007年）、湖北省主要污染物排污權(quán)交易試行辦法（2008年）和湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法（2010年）等。同時(shí)，各地還相繼成立了嘉興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心、武漢光谷聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、湖南省排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心等排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)，為我國(guó)建立完善的排污權(quán)交易市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。但排污權(quán)交易制度在我國(guó)還沒有成為一項(xiàng)正式的法律制度，與美、德等發(fā)達(dá)國(guó)家排污權(quán)交易的開展情況相比，我國(guó)的排污權(quán)交易還存在著許多亟需解決的問題。我國(guó)排

3、污權(quán)交易制度發(fā)展的困境排污權(quán)交易制度相關(guān)立法不健全，制度可操性差。我國(guó)現(xiàn)有法規(guī)（大氣污染防治法、水污染防治法等）對(duì)排污總量控制和排污許可證制度作了相應(yīng)規(guī)定，但尚未對(duì)排污權(quán)交易制度作出規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際操作中排污交易缺少國(guó)家層面的立法規(guī)范。地方立法中也存在規(guī)定不一致的情況，不利于跨區(qū)間排污交易工作的開展。如在同一省內(nèi)，浙江省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法與嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）中對(duì)排污單位的排污指標(biāo)閑置期間作了迥異的規(guī)定。同樣在不同省域之間的規(guī)定也不盡相同，如湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易實(shí)施細(xì)則（試行）與湖北省主要污染物排污權(quán)交易辦法實(shí)施細(xì)則（試行）中對(duì)于主要污染物種類

4、的規(guī)定以及排污權(quán)的獲得方式等的規(guī)定。排污權(quán)尚未確立，初始排污指標(biāo)的分配仍舊是難題。我國(guó)立法中沒有對(duì)排污權(quán)給予明確的規(guī)定，目前企業(yè)的排污指標(biāo)是通過行政許可的方式獲得的，不具有可以自由轉(zhuǎn)讓或交易的私權(quán)性質(zhì)，同時(shí)排污權(quán)的初始分配也是制度建立過程中的難題。如湖北省規(guī)定了2008年10月27日前已建成項(xiàng)目和取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)文件的項(xiàng)目，無償分配排放配額，在上述日期之后的新增排污企業(yè)則須通過交易市場(chǎng)有償獲得；而湖南省卻規(guī)定現(xiàn)有排污單位必須向排污權(quán)儲(chǔ)備交易機(jī)構(gòu)申購排污權(quán)并繳納有償使用費(fèi)之后，才能獲得初始排污權(quán)。因此排污權(quán)初始配置的不合理，不但有損企業(yè)的利益，而且還影響了環(huán)境容量資源的配置效率。難以實(shí)現(xiàn)排污

5、總量的確定，排污監(jiān)測(cè)體制問題突出。盡管我國(guó)早在“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃中，就已提出制定污染物排放總量控制體系和管理辦法的要求，而且在全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例和環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告制度中也對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)作了具體要求，然而由于地方環(huán)保管理工作的基礎(chǔ)薄弱，使得排污總量的確定和核定各個(gè)企業(yè)的最大允許排污量困難重重。相比發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境或排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)體制存在明顯不足：林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多部門發(fā)布環(huán)境監(jiān)測(cè)信息，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測(cè)信息不一致；缺乏全國(guó)垂直統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，更有甚者，有些監(jiān)測(cè)居然采用排污企業(yè)自己申報(bào)、管理部門抽測(cè)的方式，對(duì)排污源的連續(xù)監(jiān)測(cè)非常少，因而導(dǎo)致了企業(yè)排污監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息的不準(zhǔn)確，

6、影響排污交易制度的運(yùn)行。我國(guó)還未建立起成熟的排污權(quán)交易市場(chǎng)，政府越位現(xiàn)象嚴(yán)重。從目前試點(diǎn)情況來看，各地方排污權(quán)交易大都是在政府的干預(yù)之下進(jìn)行的，如嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）中規(guī)定的環(huán)保局對(duì)交易過程的參與；2009年成立的武漢光谷聯(lián)合交易所的十幾筆交易也都是在行政部門的安排下進(jìn)行的，企業(yè)并不是作為真正的市場(chǎng)主體參與交易；出于地方保護(hù)主義，政府還可能強(qiáng)行禁止本地企業(yè)向其他地區(qū)出讓排污指標(biāo)，政府主導(dǎo)排污權(quán)交易市場(chǎng)通常會(huì)衍生出“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。同時(shí)在湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易工作規(guī)程（試行）中，規(guī)定了民間團(tuán)體購買的排污權(quán)申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓時(shí)，只能由原交易機(jī)構(gòu)以原價(jià)回購，這無疑在很大程度上阻

7、礙了公眾環(huán)保的積極性，而且抑制了市場(chǎng)功能的發(fā)揮。建立健全我國(guó)排污權(quán)交易制度的建議完善現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)立法，增設(shè)排污權(quán)交易制度相關(guān)規(guī)定。國(guó)外大都將排污權(quán)交易制度納入到法律的調(diào)整范圍，如美國(guó)通過清潔能源法和安全法案對(duì)溫室氣體減排目標(biāo)、排放配額分配等內(nèi)容做了明確規(guī)定；德國(guó)也建立了排放權(quán)交易法律法規(guī)體系。因此筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上不斷深入探索，以期修改環(huán)境保護(hù)法，將排污權(quán)交易作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本制度予以確定，同時(shí)在水污染防治法、大氣污染防治法等單行立法中根據(jù)防治對(duì)象進(jìn)行具體的規(guī)定，或者通過制定排污權(quán)交易的條例或規(guī)章等配套法規(guī)（如由環(huán)保部制定排污權(quán)交易暫行辦法），以增強(qiáng)制度的可操作性

8、。在立法中設(shè)立排污權(quán)，確立合理的排污權(quán)初始分配方案。市場(chǎng)交換須以主體擁有權(quán)利和平等的地位為前提，因此在建立排污權(quán)交易制度時(shí)，首先應(yīng)在立法中設(shè)立排污權(quán)。鑒于排污權(quán)是一種抽象的權(quán)利概念，可在環(huán)境保護(hù)法修改之時(shí)將其予以明確，并在具體的配套法規(guī)中將其進(jìn)一步具體化。眾所周知，在初始分配過程中政府是排污權(quán)的提供者，排污權(quán)的初始分配方案也是政府對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)進(jìn)行協(xié)調(diào)的手段，在分配中顧及公平問題是必要的。正如曹明德教授指出企業(yè)排污權(quán)的無償取得與新建企業(yè)的有償取得，會(huì)有失公平。故而筆者認(rèn)為，合理的排污權(quán)分配方案，立法中可以較概括地對(duì)分配方式進(jìn)行規(guī)定，具體措施可放到地方或其他單行立法中?？梢约橙「鞯胤讲?/p>

9、取的分級(jí)管理模式，對(duì)不同類型的企業(yè)采取不同的排放配額的方式，有償與無償相結(jié)合發(fā)揮實(shí)際操作中的靈活性。這樣不僅可以在形式上達(dá)到公平，而且更有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平。當(dāng)然還需要建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任制度，避免權(quán)力尋租。正確核算排污總量，完善排污監(jiān)測(cè)體制。實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易須以實(shí)現(xiàn)污染物總量控制為前提，我國(guó)大氣污染防治法和水污染防治法都規(guī)定了政府落實(shí)污染物總量控制的要求，因此政府部門應(yīng)認(rèn)真履行核算污染物排放總量的職責(zé)。在制度的實(shí)施過程中，主管部門應(yīng)嚴(yán)格按確定出的本地區(qū)（區(qū)域）的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，再根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量核算出污染物排放的最大允許量。在法律規(guī)范中，可以具體制訂總量控制的具體方案、具體行業(yè)的控制目標(biāo)、

10、詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)方法和技術(shù)要求等。此外，準(zhǔn)確的總量核算數(shù)據(jù)是交易的基礎(chǔ)，美國(guó)等國(guó)家在排污權(quán)交易中的順利實(shí)施，在很大程度上得益于監(jiān)測(cè)機(jī)制的完備。因此應(yīng)建立起系統(tǒng)的在線監(jiān)測(cè)裝置和配額的跟蹤系統(tǒng)以加強(qiáng)對(duì)企業(yè)排污的監(jiān)測(cè)能力，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；或者采用源頭與末端的雙重監(jiān)測(cè)，核算出在原料與產(chǎn)品之間的差值，求得實(shí)際排污量。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)管理人員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素養(yǎng)，確保對(duì)監(jiān)測(cè)工作的嚴(yán)格執(zhí)行。并建立起信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過發(fā)布企業(yè)的排污狀況和交易情況將其納入到社會(huì)監(jiān)督范圍。培育完善的排污權(quán)交易市場(chǎng)，適當(dāng)發(fā)揮政府的干預(yù)作用。我國(guó)可借鑒美國(guó)“泡泡政策”，在開展特定區(qū)域或領(lǐng)域的排污權(quán)交易基礎(chǔ)上，逐步建立全國(guó)性的交易市場(chǎng)。因此在

11、排污權(quán)交易市場(chǎng)的建立中要做到如下幾點(diǎn)：其一，排污權(quán)的價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定，要充分尊重市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。誠(chéng)然，自由交易與競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)民主的體現(xiàn)。然而，排污權(quán)的交易價(jià)格由市場(chǎng)主導(dǎo)，并不代表著完全的自由放任，也需要政府在一定程度上對(duì)交易中競(jìng)爭(zhēng)的自由進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?。如在市?chǎng)失靈時(shí)政府則應(yīng)適當(dāng)?shù)母深A(yù)市場(chǎng)，而在市場(chǎng)能夠發(fā)揮其作用時(shí)，政府的介入理應(yīng)受到限制。所以筆者認(rèn)為可以將交易所從政府的主管下變?yōu)楠?dú)立的第三方主體，這樣就可以在很大程度上彌補(bǔ)政府干預(yù)的缺陷。其二，還須健全交易市場(chǎng)中的配套措施，以保障市場(chǎng)的正常秩序。制定合理的交易規(guī)則，包括交易的程序、交易過程中違約的規(guī)制等；建立起排污企業(yè)的環(huán)境信用制度，主管部門可以根據(jù)排污主體的信用情況利用稅收、信貸、資金援助等手段進(jìn)行規(guī)制，也可以在排污指標(biāo)的分配上給予獎(jiǎng)勵(lì)或限制；最后可以對(duì)排污權(quán)抵押貸款進(jìn)行規(guī)定。（作者分別為西南政法大學(xué)副教授，西南政法大學(xué)碩士研究生；本文系重