山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對(duì)策研究

1、    山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對(duì)策研究    文珍昕摘 要：山區(qū)存在自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的特殊性，與平原地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)具有一定的差異性。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)當(dāng)前山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因自然地理?xiàng)l件、農(nóng)戶傳統(tǒng)思想觀念、社會(huì)保障體系不完善、流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全等因素推行比較緩慢，面臨著土地流轉(zhuǎn)效率不高、規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度低、土地流轉(zhuǎn)工作開展困難、引導(dǎo)服務(wù)不到位等問題，建議采取穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、加強(qiáng)山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系、健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制等措施有序推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；山區(qū)農(nóng)村；規(guī)模經(jīng)營(yíng)：d616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：

2、a ：1002-2589（2017）11-0026-02農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村改革的重大課題之一，關(guān)系著農(nóng)村整體改革的成敗，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然選擇，順應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展方向。近年來，在國(guó)家政策的扶持和引導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和部分平原地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已初具規(guī)模且發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。但在偏遠(yuǎn)山區(qū)，受眾多因素的限制，當(dāng)前還存在土地大量閑置撂荒、利用率低下的現(xiàn)象。本文以山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為焦點(diǎn)，以山西省垣曲縣為樣本，通過實(shí)踐調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策，以期更好地促進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展。一、山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必要性分析（一）是促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必然趨勢(shì)在20世紀(jì)9

3、0年代初，鄧小平創(chuàng)造性地提出了“兩個(gè)飛躍”思想，其中“第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”1355?？梢?，農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。山區(qū)不同于平原地區(qū)，有其自身的獨(dú)特性。在山區(qū)，有效耕地資源稀缺而珍貴，土地較為分散且多不平整，“地?zé)o三尺平，出門就爬坡”，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，機(jī)械化、專業(yè)化程度低下，自給自足的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)方式大量存在。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要通過土地流轉(zhuǎn)，整合土地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)和專業(yè)化生產(chǎn)。（二）是提高經(jīng)營(yíng)效益、增加農(nóng)民收入的重要途徑黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向

4、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)民企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”2。這是解決承包地細(xì)碎化問題、優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的重要途徑。土地流轉(zhuǎn)提高經(jīng)營(yíng)效益可以從兩方面理解。一是通過將土地承包給轉(zhuǎn)入方，提高農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益間接增加農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)收益，同時(shí)，為農(nóng)戶提供非農(nóng)就業(yè)條件，增加非農(nóng)經(jīng)營(yíng)收入；二是規(guī)模化經(jīng)營(yíng)可以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成資源的優(yōu)化配置，直接增加經(jīng)營(yíng)效益。山區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜，提高土地綜合利用效率，發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品，增加農(nóng)戶收入。（三）是推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展的客觀要求當(dāng)前，農(nóng)村改革的主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦

5、法的意見指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行3。深化以“三權(quán)分置”為重點(diǎn)的農(nóng)村土地制度改革，是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。推動(dòng)山區(qū)農(nóng)村改革的發(fā)展，需要明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，確保積極穩(wěn)妥推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。二、垣曲縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問題垣曲縣位于山西省南端，地處中條山腹地，隸屬山西省運(yùn)城市。全縣山地丘陵面積占97.2%，有效耕地面積較少，具有典型的山區(qū)地貌特征。近年來，從整體上看，雖然全縣的土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定的成效，但尚處在探索起步的階段，仍然存在一些問題。

6、（一）土地流轉(zhuǎn)效率不高雖然，土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定的成效，但總體上講還處于初步探索的階段。存在著土地流轉(zhuǎn)效率不高的問題，主要表現(xiàn)在：一是土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)涉及面比較廣，山區(qū)連片集中的難度大，整合困難，致使土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模較??；二是涉及的農(nóng)戶數(shù)較多，思想難以統(tǒng)一，土地流轉(zhuǎn)開展不順暢；三是現(xiàn)階段全縣自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地仍以種植糧食、蔬菜、煙葉等普通農(nóng)作物為主，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格低，土地的價(jià)格不穩(wěn)定也較低廉，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的意愿不強(qiáng)，許多土地出現(xiàn)閑置甚至撂荒現(xiàn)象。（二）規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度低山區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不完善，道路交通不便，加之土地零星分散，地塊小且多不平整，無法推行高效的機(jī)械耕作，人工耕作

7、的成本高，嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。農(nóng)戶的種田技術(shù)還很傳統(tǒng)，“種田能手”“經(jīng)營(yíng)大戶”也只是少數(shù)，示范帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)。信息化程度比較低，渠道不暢通，農(nóng)戶無法與市場(chǎng)進(jìn)行很好的對(duì)接。農(nóng)產(chǎn)品的科技含量低，形不成品牌效應(yīng)，經(jīng)營(yíng)大戶或?qū)I(yè)合作社只是根據(jù)市場(chǎng)行情種植農(nóng)作物，沒有進(jìn)行商標(biāo)注冊(cè)，也沒有科技投入，影響規(guī)模效益。（三）土地流轉(zhuǎn)推行阻力大在當(dāng)前農(nóng)戶分化的背景下，能在城鎮(zhèn)中有穩(wěn)定收入來源、有生活保障的農(nóng)民能比較好地響應(yīng)土地流轉(zhuǎn)，而那些留守農(nóng)村的卻相反，并不想流出土地，耕種幾乎是其唯一的出路，若將土地流出，基本的生活將難以保障。另外，土地流轉(zhuǎn)的期限較短，很多農(nóng)民以季節(jié)性短工為主，打工期間將土地交由親朋

8、好友照看耕作，收益較少甚至沒有，不利于土地資源的開發(fā)與利用。加之，農(nóng)民的知識(shí)技術(shù)水平有限，很難在城市穩(wěn)定立足，造成農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力返鄉(xiāng)，滯留農(nóng)村，影響了土地流轉(zhuǎn)的開展。（四）土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)服務(wù)不到位在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，還存在一些引導(dǎo)服務(wù)不到位的行為。一是土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，很多農(nóng)戶之間私自將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)土地的雙方只簡(jiǎn)單訂立口頭協(xié)議；簽訂書面合同的較少，有些簽訂的合同因沒有使用全省統(tǒng)一的合同文本，存在內(nèi)容不規(guī)范、不符合法律法規(guī)的情況，容易引起流轉(zhuǎn)雙方的糾紛；基本上到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案的也只有部分企業(yè)、合作社和經(jīng)營(yíng)大戶，一般農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)不報(bào)備。二是有貪大求快的傾向，土地流轉(zhuǎn)近幾年

9、呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢(shì)，若不加以正確引導(dǎo)，極易出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。三是扶持政策仍有缺位，激勵(lì)機(jī)制不活，沒有形成完整的農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)激勵(lì)扶持政策，在基礎(chǔ)建設(shè)、稅收優(yōu)惠、資金投入等方面的扶持、幫助還相對(duì)較少。四是沒有專門的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，存在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不穩(wěn)定的現(xiàn)象。五是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員較少，受編制限制的影響，從事土地流轉(zhuǎn)工作的人員多為兼職，工作精力不足，土地流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)工作保障經(jīng)費(fèi)較少。三、制約山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素分析（一）山區(qū)自然條件因素受自然地理?xiàng)l件因素的影響，山區(qū)農(nóng)村土地資源有限，地塊分散，很難形成連片土地，山區(qū)的耕地受道路、溝壑等的影響，分割成條塊狀，土地難以集中

10、。加之，山區(qū)特殊的氣候、水文、土壤條件，一定程度上給土地的耕作帶來困難，土地的生產(chǎn)率不高，收益很難保障。垣曲縣山區(qū)農(nóng)村土地梯田多、面積小，山高坡陡，土地支離破碎，無法進(jìn)行機(jī)械化耕作，嚴(yán)重制約了土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。（二）農(nóng)戶傳統(tǒng)思想觀念因素農(nóng)戶的主觀思想意識(shí)對(duì)山區(qū)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)起著重要的作用。農(nóng)民受傳統(tǒng)思想的影響較深，對(duì)土地具有較強(qiáng)的依賴性，甚至將土地作為自己基本的生存保障。不少農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)尚有偏差，將“流轉(zhuǎn)”與“失地”相混同，寧愿自己粗放經(jīng)營(yíng)，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。對(duì)土地流轉(zhuǎn)仍有顧慮，積極性不高，存在“三怕”，一怕喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；二怕流轉(zhuǎn)出去的土地收益難以兌現(xiàn)；三怕退回的耕地復(fù)墾難。近年

11、來，國(guó)家實(shí)施的一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，使得部分農(nóng)民對(duì)土地的依賴性增強(qiáng)，增加了土地流轉(zhuǎn)的難度。（三）社會(huì)保障體系不完善因素我國(guó)的農(nóng)村人口數(shù)占全國(guó)總?cè)丝跀?shù)的比例仍很大，當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)保障體系還不健全。失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等其他社會(huì)保障制度建設(shè)還相當(dāng)薄弱，不能對(duì)轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的生活提供較好的保障。許多農(nóng)民認(rèn)為在外務(wù)工收入不穩(wěn)定，還要靠土地的耕種收入養(yǎng)家糊口，將土地視為最基本的生活保障。農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障的水平較低，農(nóng)民存在后顧之憂。（四）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全因素當(dāng)前垣曲縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制還不夠健全。一是土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制不健全，沒有做好相關(guān)的宣傳引導(dǎo)工作，致使農(nóng)戶之間的合同簽訂較少甚至不簽現(xiàn)象較多。二

12、是流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢通，金融服務(wù)體系不健全，沒有融資渠道，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，未建立科學(xué)的價(jià)格形成機(jī)制。三是土地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)效機(jī)制不健全，短期行為的土地流轉(zhuǎn)容易使租金不穩(wěn)定，使土壤肥力下降，對(duì)土壤的破壞性較大。四、進(jìn)一步完善山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建議及對(duì)策（一）穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系土地流轉(zhuǎn)的開展基于對(duì)各項(xiàng)土地權(quán)利權(quán)屬的明晰、確認(rèn)。分清農(nóng)戶與村集體之間的土地關(guān)系，切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益。建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度，扎實(shí)推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定承包關(guān)系。山區(qū)農(nóng)村土地分散不集中，存在大量土地權(quán)屬不清、產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂的問題，導(dǎo)致出現(xiàn)各種糾紛，極大損害了土地流轉(zhuǎn)雙方的利益，給土

13、地流轉(zhuǎn)的順暢開展增加了阻力。（二）加強(qiáng)山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)山區(qū)的自然環(huán)境特殊，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展也相對(duì)落后，極大程度上阻礙了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)山多坡廣、土地零碎、產(chǎn)出效益低的自然條件，要利用好涉農(nóng)資金。增加農(nóng)田水利建設(shè)的投入，做好改良、平整土地工作，擴(kuò)大水澆地面積，提高機(jī)械化耕作水平，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；加大對(duì)山區(qū)的信息建設(shè)服務(wù)，很多農(nóng)戶因沒有網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致信息不暢通，不能較好地與市場(chǎng)形成供需對(duì)接。（三）規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)各級(jí)政府應(yīng)積極規(guī)范引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。首先，加強(qiáng)政策宣傳，轉(zhuǎn)變思想觀念。山區(qū)農(nóng)村信息閉塞，不少農(nóng)戶還存在強(qiáng)烈的小農(nóng)意識(shí)，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的顧慮較多，需要

14、加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳和培訓(xùn)，主動(dòng)深入農(nóng)戶，廣泛聽取農(nóng)戶的想法心聲，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念。同時(shí)，政府也要轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方法，尊重農(nóng)戶意愿，切實(shí)將農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性發(fā)揮好、保護(hù)好、引導(dǎo)好。其次，強(qiáng)化管理和服務(wù)，規(guī)范土地行為。針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范的問題，一是各級(jí)政府要做好跟蹤管理工作，以不改變土地性質(zhì)和用途作為流轉(zhuǎn)的前提，完善合同內(nèi)容，將責(zé)任落到實(shí)處。二是強(qiáng)化服務(wù)職能，全面開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、政策咨詢、合同管理、技術(shù)培訓(xùn)、糾紛調(diào)處等服務(wù)工作。三是建立土地流轉(zhuǎn)懲處機(jī)制，對(duì)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違反國(guó)家土地流轉(zhuǎn)政策、違背農(nóng)民意愿、侵害農(nóng)戶利

15、益的行為進(jìn)行查處。再次，出臺(tái)激勵(lì)政策，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)動(dòng)力。對(duì)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)做出貢獻(xiàn)的應(yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶思想，增強(qiáng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性。另外，積極探索引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的多種途徑?；谏絽^(qū)農(nóng)村存在的自然條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差距，應(yīng)因地制宜。積極探索公司+農(nóng)戶型、農(nóng)戶+基地型、農(nóng)民自發(fā)聯(lián)合型、經(jīng)營(yíng)大戶帶動(dòng)型、科技人員創(chuàng)業(yè)促進(jìn)型、土地股份合作制型等多種形式的土地流轉(zhuǎn)模式，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)農(nóng)民大膽試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，滾動(dòng)發(fā)展，逐步加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，發(fā)展優(yōu)勢(shì)生態(tài)農(nóng)業(yè)。（四）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系農(nóng)村社會(huì)保障體系的不健全，使得農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地瞻前顧后，心存顧慮，很大程度上從主觀上阻礙了山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施。應(yīng)加大財(cái)政

16、投入力度，向社會(huì)保障傾斜。一是完善農(nóng)村的最低生活保障制度，擴(kuò)大覆蓋范圍，提高保障金額，切實(shí)保障農(nóng)民的基本生存條件；二是完善農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療制度，提高政府在養(yǎng)老金中繳納的數(shù)額和醫(yī)療報(bào)銷比例，提高農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療的積極性；三是妥善解決農(nóng)民就業(yè)問題，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置閑散勞動(dòng)力，減輕對(duì)土地的依賴；四是完善其他種類的社會(huì)保障體系，比如工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等，解除農(nóng)民顧慮，使他們能夠安心地流轉(zhuǎn)土地。（五）健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制有健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制才能更好地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。一是健全監(jiān)管機(jī)制，政府要明確在土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中的職責(zé)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，切實(shí)保護(hù)好流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。二是建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，建立土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)收集統(tǒng)計(jì)信息資料，提供供需數(shù)據(jù)，營(yíng)造良好的土地市場(chǎng)氛圍；構(gòu)建金融服務(wù)體系，拓寬貸款融資的渠道和規(guī)模，提供資金支持，引進(jìn)資金技術(shù)；建立合理的價(jià)格形成機(jī)