存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)立法探究

1、存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)立法探究內(nèi)容提要：存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)是指存款保 險機(jī)構(gòu)基于法律規(guī)定在賠付了存款人的存款損失后，其取 得的代位求償權(quán)相對于一般債權(quán)人所具有的優(yōu)先受償?shù)臋?quán) 利。它源自關(guān)國1993年綜合預(yù)算協(xié)調(diào)法中的“國民存 款人優(yōu)先”條款，是上個世紀(jì)80年代美國銀行業(yè)危機(jī)的產(chǎn) 物。賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)有利于存款保險基 金的安全和穩(wěn)定，更好地發(fā)揮存款保險制度所具有的保護(hù) 存款人利益、維護(hù)金融穩(wěn)定等職能。從法理角度考察。存 款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)具有堅實(shí)的法理基礎(chǔ)。我國有 必要借鑒美國的立法經(jīng)驗(yàn)，賦予我國存款保險機(jī)構(gòu)代位受 償優(yōu)先權(quán)。賦予我國存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)與我

2、國 現(xiàn)行法的思想與規(guī)定具有兼容性，但還需要與我國現(xiàn)行的 商業(yè)銀行法和破產(chǎn)法協(xié)調(diào)。關(guān)鍵詞：存款保險機(jī) 構(gòu)優(yōu)先權(quán)保險代位權(quán)法理基礎(chǔ)立法存款保險基金是從資本金和保費(fèi)收入等資金來源中形 成的一筆相對穩(wěn)定的資金，是存款保險機(jī)構(gòu)賴以發(fā)揮作用 的物質(zhì)基礎(chǔ)。為了保障存款保險制度所具有的保護(hù)存款人 利益。維護(hù)金融穩(wěn)定等職能，各國對存款保險基金穩(wěn)定都 予以高度重視，大多以立法形式對運(yùn)營、管理和安全等問 題做出明確規(guī)定。美國作為最早建立存款保險制度的國家 在經(jīng)歷了上個世紀(jì)80年代的銀行業(yè)危機(jī)后，通過頒布一系 列改革法案，其存款保險制度日臻成熟，有許多立法經(jīng)驗(yàn) 為各國所關(guān)注，在維護(hù)存款保險基金的安全方面，其賦予 存款

3、保險公司代位受償優(yōu)先權(quán)的作法尤其令人矚目。在美 國，存款保險機(jī)構(gòu)的優(yōu)先權(quán)包括兩個方面，一是存款保險 機(jī)構(gòu)作為關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)的清算人對清算發(fā)生的費(fèi)用享有 優(yōu)先權(quán)；二是存款保險機(jī)構(gòu)在賠付了存款人的損失后，享 有代位受償優(yōu)先權(quán)。筆者認(rèn)為，破產(chǎn)清算人就清算費(fèi)用享 有優(yōu)先權(quán)是各國的通行作法，存款保險機(jī)構(gòu)作為關(guān)閉的金 融機(jī)構(gòu)的清算人，對清算發(fā)生的費(fèi)用享有優(yōu)先權(quán)自不待言 但存款保險機(jī)構(gòu)享有的代位受償優(yōu)先權(quán)卻不能不說其甚為 獨(dú)到，因此有必要對存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的立法 進(jìn)行探究。、存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的概念“優(yōu)先權(quán)” 一詞譯自外文，拉丁文為“privilegia ”， 法文為“priv ilege

4、s",日本譯為“先取特權(quán)”，我國的臺 灣學(xué)者認(rèn)為譯為“優(yōu)先受償權(quán)”較為適宜。就優(yōu)先權(quán)的概 念而言，法國民法典第2095條把優(yōu)先權(quán)定義為：“依據(jù) 債權(quán)的性質(zhì)，給予某一債權(quán)人先于其他債權(quán)人。甚至先于 抵押權(quán)人受清償?shù)臋?quán)利?！蔽覈鴮W(xué)者認(rèn)為優(yōu)先權(quán)是指特定債 權(quán)人直接基于法律的規(guī)定而享有的就債務(wù)人的總財產(chǎn)或特 定動產(chǎn)、特定不動產(chǎn)的價值優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。筆者認(rèn)為， 通常而吾，優(yōu)先權(quán)是指特定債權(quán)人基于法律的直接規(guī)定而 享有的就債務(wù)人的財產(chǎn)優(yōu)先于普通債權(quán)人受償?shù)臋?quán)利。與 其他的擔(dān)保物權(quán)相比，優(yōu)先權(quán)具有法定性與債權(quán)性質(zhì)的特 殊性兩個本質(zhì)的特征。為此，法國學(xué)者c abrillac稱優(yōu)先 權(quán)是法律“憑債權(quán)質(zhì)

5、量授予”的權(quán)利。優(yōu)先權(quán)制度源于古 羅馬法，現(xiàn)代意義上的優(yōu)先權(quán)制度始于法國民法典， 目前受法國民法典影響的國家基本上都規(guī)定了優(yōu)先權(quán) 制度，并且隨著時代的發(fā)展，不斷地有新的債權(quán)被賦予優(yōu) 先效力。存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)即是優(yōu)先權(quán)體系中的一 個新成員。它源于美國1993年綜合預(yù)算協(xié)調(diào)法中的 “國民存款人優(yōu)先條款”。該條款規(guī)定：一家已倒閉機(jī)構(gòu)的 存款人（包括聯(lián)邦保險存款公司。它在支付受保存款持有 人后取得代位權(quán)）相對于一般債權(quán)人有優(yōu)先獲償權(quán)。基于 該條款規(guī)定及上述優(yōu)先權(quán)的概念，存款保險機(jī)構(gòu)代位受償 權(quán)可以定義為：存款保險機(jī)構(gòu)基于法律規(guī)定在賠付了受保 險人存款人的損失后，其取得的代位求償權(quán)相對于一般債

6、 權(quán)人所具有的優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。二、存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)產(chǎn)生的背景、主要 內(nèi)容及意義美國存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的產(chǎn)生是有其深刻 的歷史背景。眾所周知，美國現(xiàn)代意義上的存款保險制度 源于20世紀(jì)20年代末和30年代初發(fā)生的那場金融大危機(jī)。 為恢復(fù)公眾對銀行的信心，穩(wěn)定其金融系統(tǒng)，美國于1933 年通過了格拉斯_斯蒂格爾法案。據(jù)此法案，美國建立了聯(lián)邦存款保險制度，隨后成立 了聯(lián)邦存款保險公司（簡稱fdic）聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司 （簡稱f slic,下文稱聯(lián)邦儲貸機(jī)構(gòu)）。在聯(lián)邦存款保險公 司和聯(lián)邦儲貸保險公司成立以后長達(dá)近50年的時間內(nèi)，存 款保險制度在維護(hù)美國銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定和促進(jìn)其發(fā)展方面

7、 發(fā)揮了積極和重要的作用。這一時期每年銀行倒閉的數(shù)量 都不超過10家，僅有1976年為17家。但是，在上個世紀(jì) 80年代早期，美國的銀行業(yè)和儲貸機(jī)構(gòu)卻面臨了一場自 192919 33年大蕭條以來最嚴(yán)重的金融危機(jī)。1 980至1994年的15年間。有2912家聯(lián)邦保險的存款 機(jī)構(gòu)倒閉，相當(dāng)于每隔一天就有1家倒閉，倒閉金融機(jī)構(gòu) 持有9240億美元資產(chǎn)，相當(dāng)于每天需要變現(xiàn)或處理億美元 資產(chǎn)。參加聯(lián)邦保險的存款機(jī)構(gòu)中約有1/6被關(guān)閉或需要 資金援助，這些機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)占整個銀行體系的°%。由于銀 行業(yè)危機(jī)嚴(yán)重，其保險基金入不敷出，聯(lián)邦儲貸保險公司 儲備被耗盡，到1988年聯(lián)邦儲貸保險公司的保險基

8、金己出 現(xiàn)赤字780億美元，當(dāng)國會于198 9年通過金融機(jī)構(gòu)改革、 復(fù)興和強(qiáng)化法時，聯(lián)邦儲貸保險公司正面臨著如何處理 600家陷入嚴(yán)重危機(jī)、資產(chǎn)達(dá)35億美元的儲貸機(jī)構(gòu)的問題。為避免因保險基金的虧空而引發(fā)的動蕩，金融機(jī)構(gòu)改 革、復(fù)興和強(qiáng)化法撤銷了聯(lián)邦儲貸保險公司，設(shè)立處置 信托公司，并動用納稅人的錢才解決了儲貸機(jī)構(gòu)的危機(jī)。20世紀(jì)80年代末，銀行和儲貸機(jī)構(gòu)危機(jī)到達(dá)頂峰，在 1988年至1992年的5年間，銀行或儲貸機(jī)構(gòu)平均每天就有 1家銀行或儲貸機(jī)構(gòu)倒閉，每天流入聯(lián)邦存款保險公司的資 產(chǎn)達(dá)億美元。為應(yīng)對更為嚴(yán)重的危機(jī)，美國又發(fā)布一系列 法律。一方面規(guī)定新的處置工具來補(bǔ)充虧空的保險基金。另一方面通

9、過及時整改行動、降低處置成本、減少支出等 措施來保護(hù)保險基金免受長期損失。如1991年聯(lián)邦保險 公司促進(jìn)法規(guī)定當(dāng)1家機(jī)構(gòu)的資本充足率不足時，必須 在90日內(nèi)給這家機(jī)構(gòu)任命接管人或清算人，但如果認(rèn)為延 期能更好地保護(hù)保險基金免受長期損失，則相關(guān)的聯(lián)邦監(jiān) 管當(dāng)局可以同意給予90天的延期；1991年處置信托公司 再融資、重組和促進(jìn)法規(guī)定，從1992年4月1日起， 處置信托公司再融資、重組和促進(jìn)法案向處置信托公 司提供250億美元的融資。然而對存款保險基金最具有特 殊重要意義的是美國國會1993年頒布的綜合預(yù)算協(xié)調(diào)法 該法中的一項“國民存款人優(yōu)先”條款，標(biāo)志著存款保險 機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的產(chǎn)生?！皣?/p>

10、存款人優(yōu)先”條款規(guī)定了該條款開始適用的時 間，即該條款適用于1993年8月10日后關(guān)閉的所有參保存款機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)；具體規(guī)定了破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)對下列五 大類別債務(wù)償付的先后順序；具體的順序?yàn)椋?1) 聯(lián)邦存款保險公司作為清算人發(fā)生的管理費(fèi)；(2) 存款負(fù)債，包括聯(lián)邦存款保險公司的次級索償權(quán) (即代位求償權(quán))；(3) 任何普通或高級負(fù)債；(4) 任何次級債務(wù)，包括共同受控的存款機(jī)構(gòu)為承擔(dān) 交叉擔(dān)保損失分?jǐn)偠a(chǎn)生的負(fù)債；(5) 對股東或其他人員的負(fù)債，包括控股公司及其債權(quán)人。從上述條款的內(nèi)容，我們可以看到，聯(lián)邦存款保險公 司的次級索償權(quán)(即代位求償權(quán))包括在存款負(fù)債中，排 在無擔(dān)保的普通債權(quán)人的索償權(quán)

11、之前。所以我們認(rèn)為，依 據(jù)這一條款，法律直接賦予了聯(lián)邦存款保險公司代位受償 優(yōu)先權(quán)。綜上所述，應(yīng)該說，存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)是 上個世紀(jì)80年代。美國銀行業(yè)嚴(yán)重危機(jī)的產(chǎn)物。在當(dāng)時的 歷史背景下，其立法的旨意主要在于重新確定債權(quán)的清償 順序，減少聯(lián)邦保險公司和信托處置公司的處置成本。 但是，從今天看來，賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)以 減少成本的立法意義仍然存在，而且相比當(dāng)時“減少處置 成本”的意義要更為深遠(yuǎn)：首先，有利于減少基金支出，維護(hù)保險基金的穩(wěn)定和安全。保險基金的運(yùn)動過程是：一 方面由投保銀行保險費(fèi)收入中流進(jìn)存款保險機(jī)構(gòu)，另一方 面存款保險機(jī)構(gòu)因行使清算、賠償?shù)嚷毮埽徊糠仲Y金又 流

12、出保險機(jī)構(gòu)。對保險基金來講，其最大的支出就是在受 保的金融機(jī)構(gòu)資不抵債時，按存款保險合同規(guī)定向受保的 金融機(jī)構(gòu)的存款人支付存款損失。雖然存款保險機(jī)構(gòu)在支 付存款損失后，可以依代位權(quán)原則，享有向存款金融機(jī)構(gòu) 代位求償?shù)臋?quán)利。但問題是，存款保險機(jī)構(gòu)代位求償?shù)膶?象往往是資不抵債或破產(chǎn)的存款金融機(jī)構(gòu)，存款保險機(jī)構(gòu) 代位求償權(quán)一旦與其他普通債權(quán)處于同一清償順序時，這 種權(quán)利的功能將損失大半。而賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位優(yōu)先 受償權(quán)，意味著存款保險機(jī)構(gòu)優(yōu)先于普通債權(quán)人受償，這 增加了存款保險機(jī)構(gòu)受償?shù)臋C(jī)會和比例，有利于保險基金 的回收。維護(hù)保險基金的穩(wěn)定和安全。其次，有利于存款保險制度職能的發(fā)揮，構(gòu)筑堅固的

13、金融安全網(wǎng)。存款保險制度具有保護(hù)存款人的利益，提高 銀行體系的公信力。維護(hù)金融體系安全等職能。在西方國 家，該制度和銀行業(yè)審慎監(jiān)管、最后貸款人制度通稱為金 融監(jiān)管的三道防線。而存款保險機(jī)構(gòu)賴以發(fā)揮作用的物質(zhì) 基礎(chǔ)是存款保險基金的安全與穩(wěn)定。賦予存款保險機(jī)構(gòu)代 位優(yōu)先受償權(quán)，對受保的金融機(jī)構(gòu)存款人而言，增強(qiáng)了存 款人風(fēng)險的保障；對投保的金融機(jī)構(gòu)而言，賦予存款保險 機(jī)構(gòu)代位優(yōu)先受償權(quán)有利于增強(qiáng)對銀行業(yè)的信心，在金融 機(jī)構(gòu)流動性資金困難時，有利于避免擠提等金融風(fēng)潮，對 金融體系而言，能夠構(gòu)筑堅固的金融安全網(wǎng)。所以，賦予 存款保險機(jī)構(gòu)代位優(yōu)先受償權(quán)，有利于存款保險制度職能 的發(fā)揮。三、存款保險機(jī)構(gòu)代位

14、受償優(yōu)先權(quán)的法理基礎(chǔ)考依據(jù)債權(quán)平等原則，同一債務(wù)人有幾個債權(quán)人時，全 部債權(quán)人都可以從債務(wù)人的總財產(chǎn)中平等得到清償，當(dāng)債 務(wù)人的財產(chǎn)不足清償時，應(yīng)按比例受償，而優(yōu)先權(quán)制度則 是對債權(quán)平等原則的突破。法律之所以設(shè)立優(yōu)先權(quán)制度， 其旨在保障特定的債權(quán)人在債務(wù)人的財產(chǎn)不足以清償全部 債務(wù)時，享有優(yōu)先于其他債權(quán)人優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，從而維 護(hù)該特定人的利益。所以，優(yōu)先權(quán)雖然是法律規(guī)定的特權(quán) 但它并非是法律任意而為，它反映了法律針對社會中實(shí)際 存在的利益沖突而做出的一種價值判斷及取舍，表達(dá)了法 律最根本的價值訴求，其間蘊(yùn)含著深厚的法理基礎(chǔ)。優(yōu)先 權(quán)制度的立法基礎(chǔ)主要有公平、正義，維護(hù)基本人權(quán)以及 保障公共利

15、益和社會利益等法律與社會理念。雖然美國存 款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)是應(yīng)對80年代危機(jī)的產(chǎn)物，但 從法理角度考察，它同樣蘊(yùn)含著堅實(shí)的法理基礎(chǔ)。存款保 險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)制度的立法基礎(chǔ)主要表現(xiàn)在以下兩 個方面：1.符合優(yōu)先權(quán)蘊(yùn)涵的公平的法律理念法的價值有公平、正義、平等、秩序、效益等等。然 而法的天職與精髓在于追求與實(shí)現(xiàn)公平正義。公平又稱公 正、平等，有時也與正義混用。從法學(xué)史上講，公平原則 是對平等原則的發(fā)展。平等是與法律的普遍性聯(lián)系的，它 要求同等的人應(yīng)當(dāng)受到同等的對待。然而平等往往忽略了 現(xiàn)實(shí)生活中各種問題的具體性和復(fù)雜性，造成實(shí)質(zhì)的不平 等。公平是對平等的一種揚(yáng)棄，公平除了包含平等原則的

16、 合理內(nèi)核外，還強(qiáng)調(diào)針對不同情況和不同的人予以不同的 法律調(diào)整。公平的法律調(diào)整手段是多樣化的，表現(xiàn)為法為 糾正不公平而對其他法律價值采取的種種措施或手段，包 括對平等的限制和超越。法律的優(yōu)先權(quán)制度正是基于公正而對平等做出的超越考察存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)，其同樣蘊(yùn)涵著優(yōu) 先權(quán)制度公平的價值理念。因?yàn)榇婵畋ｋU機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu) 先權(quán)的基礎(chǔ)是存款保險機(jī)構(gòu)代位權(quán)，它是保險基本法中保 險代位權(quán)在存款保險制度中的延伸。根據(jù)代位權(quán)原則，存 款保險機(jī)構(gòu)在賠付了作為被保險人的存款人的損失后，享 有向存款金融機(jī)構(gòu)代位求償?shù)臋?quán)利。而“代位(subroga tion)” 一詞源于拉丁語“submga te”，其原意是

17、“使一人處于另一人的位置上”。從公平的 角度而言，它意味著存款保險機(jī)構(gòu)在清償了存款人的損失之后應(yīng)處于了其代位的存款人清償順位上，將其列在其代 位的存款人清償順位之上或之下都有違于公平原則，都不 能真正稱之為“代位”。美國1993年頒布了綜合預(yù)算協(xié) 調(diào)法賦予了國民存款人優(yōu)先權(quán)。所以根據(jù)公平原則，金 融機(jī)構(gòu)代位受償權(quán)也相應(yīng)地享有優(yōu)先權(quán)。因此它在立法表 述為：存款負(fù)債，包括聯(lián)邦存款保險公司的次級索償權(quán)。 它表明聯(lián)邦存款保險公司在賠付了處于優(yōu)先權(quán)地位的存款 人的損失后處于了與原存款人同等的地位。2.符合優(yōu)先權(quán)蘊(yùn)涵的“公益優(yōu)于私益”的法律和社會理念公共利益是由個人利益組成的社會利益，代表著共同 的長遠(yuǎn)的

18、個人利益，公共利益是個人利益的最終價值指向 兩者具有一致性。兩者的關(guān)系是“公益”本身可能全部或 部分與“私益”重疊，但也可能相對立。當(dāng)兩者沖突時， 羅馬法學(xué)家西塞羅認(rèn)為“公益優(yōu)于私益”。正是基于這種理 念，現(xiàn)代社會本位的民法理論己對近代個人本位的民法原 則進(jìn)行了修正，認(rèn)為私人利益應(yīng)當(dāng)受到公共利益的限制。 優(yōu)先權(quán)制度中司法費(fèi)用優(yōu)先權(quán)、稅金優(yōu)先權(quán)、破產(chǎn)清算費(fèi) 用優(yōu)先權(quán)等無不代表著公共利益優(yōu)于私人的利益，共同的 利益優(yōu)于個體的利益的價值取向。與上述的公法優(yōu)先權(quán)一樣，賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位優(yōu) 先權(quán)也蘊(yùn)涵著“公益優(yōu)于私益”的法律和社會理念。因?yàn)樵跊]有優(yōu)先權(quán)的情況下，存款保險機(jī)構(gòu)代位受償權(quán)可能會 與普通債權(quán)

19、人是處于同一的順位上，享有同等的受償權(quán)利， 賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位優(yōu)先權(quán)后，存款保險機(jī)構(gòu)代位受償 權(quán)則先于普通債權(quán)受償，它是犧牲普通債權(quán)人的利益為條 件，與普通債權(quán)人的利益相沖突。但法律之所以賦予存款 保險機(jī)構(gòu)優(yōu)先權(quán)是因?yàn)榇婵畋ｋU制度擔(dān)當(dāng)著維護(hù)公共利益 職能的重任，與商業(yè)保險機(jī)構(gòu)存在本質(zhì)的區(qū)別。從存款保 險制度的構(gòu)成要素與基本特征來看，存款保險的運(yùn)行機(jī)理 與商業(yè)保險的運(yùn)行機(jī)理有類似的一面，但存款保險不同于 一般的商業(yè)保險，它屬于社會保險的范疇。它的目的與功 能與一般的商業(yè)保險的目標(biāo)功能也存在著根本區(qū)別。在經(jīng) 營的目的上，商業(yè)保險在為投保人提供保障的同時，以追 逐盈利為最高目的，而存款保險作為“金

20、融安全網(wǎng)”的組 成部分是以保護(hù)中小儲戶的利益、維護(hù)金融體系的穩(wěn)定為 最高目標(biāo)。在承擔(dān)的職能上。存款保險大多具備管理和經(jīng) 營雙重職能，即存款保險機(jī)構(gòu)在提供保險的同時，也具有 金融管理的職能；而商業(yè)保險更側(cè)重于經(jīng)營職能。存款保 險機(jī)構(gòu)作為存款保險制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體執(zhí)行存款保險 制度擔(dān)當(dāng)?shù)木S護(hù)公共利益的重要職能，所以法律賦予其優(yōu) 先權(quán)。需要說明的是，優(yōu)先權(quán)就整體而言是基于公平、保護(hù) 弱者生存權(quán)以及公權(quán)優(yōu)于私權(quán)等因素的考慮設(shè)定的，但就某項具體的優(yōu)先權(quán)而言，它的設(shè)立既可能有其中的一個法 理依據(jù)，也可能同時具有多項法理依據(jù)?？疾齑婵畋ｋU機(jī) 構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的法律基礎(chǔ)，無論法律從公平的角度抑 或從公權(quán)優(yōu)先

21、的角度，法律都有理由賦予存款保險機(jī)構(gòu)代 位受償優(yōu)先權(quán)，公平和公權(quán)優(yōu)先共同構(gòu)筑了美國存款保險 機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)堅實(shí)的法理基礎(chǔ)。四、賦予我國存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的必要性分析從美國80年代的銀行業(yè)危機(jī)及聯(lián)邦儲貸保險公司破產(chǎn) 中，我們可以深切地感受到，存款保險制度作為國家金融 安全網(wǎng)的最后一道防線，其救助問題銀行的能力還要取決 于存款保險基金的多少，因此，要切實(shí)發(fā)揮存款保險機(jī)構(gòu) 的功能還必須注意存款保險基金的積累與穩(wěn)定。而在存款 保險機(jī)構(gòu)向投保的破產(chǎn)銀行資產(chǎn)索賠中。給予存款保險機(jī) 構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)，是保護(hù)存款保險基金來源的一種方法。這種優(yōu)先權(quán)的優(yōu)勢是有利 于增加可能從破產(chǎn)銀行資產(chǎn)中可收回的金額

22、，從而減少對 積累基金的資金需求。在我國，己有學(xué)者提出，在我國存 款保險制度剛剛建立時，由于存款保險基金的有限性和較 低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)給予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)。 只有這樣才可以在有效保護(hù)存款保險基金安全的同時，增 加回收資金的數(shù)量，從而減少對投保金融機(jī)構(gòu)的收費(fèi)并最 終惠及廣大儲戶。從我國目前的銀行業(yè)現(xiàn)狀及我國未來存 款保險費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)看，我國賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位優(yōu)先受償 權(quán)確實(shí)存在著現(xiàn)實(shí)的必要性。1.我國金融體系尚不穩(wěn)定，所需的存款保險基金規(guī)模較大存款保險基金的需求主要依各國的具體情況而定，一 般而言。如果一國的金融市場信用體系較為健全，銀行系 統(tǒng)或大多數(shù)銀行己經(jīng)完成重組，終償債能力和盈利

23、能力呈 現(xiàn)良性循環(huán)，金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和市場退出機(jī)制較為規(guī)范和 完善，整個金融體系趨于穩(wěn)定的情況下，存款保險體系所 需的基金的規(guī)模較小；反之，存款保險體系所需的基金的 規(guī)模則較大。反觀我國的銀行業(yè)狀況。目前還存在許多不穩(wěn)定的因 素。經(jīng)過多年的金融體制的改革和深化。雖然目前我國商 業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量有所提升，不良貸款繼續(xù)下降，國有商業(yè) 銀行改革邁出新的重要步伐，中國銀行與中國建設(shè)銀行相 繼改組為股份有限公司。交通銀行完成財務(wù)重組，農(nóng)村信 用社改革試點(diǎn)范圍延伸至第二批21個?。ㄊ小^(qū)）。但從 目前中國經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控在金融市場所引發(fā)的一系列問題來 看，中國的金融體系仍然很脆弱，各類銀行的不良資產(chǎn)率 并沒有通過

24、提高經(jīng)營水平而降低，其大規(guī)模不良資產(chǎn)的減 少還主要是靠國家出資解決。中央銀行為解救瀕臨破產(chǎn)關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)而不斷提供再貸款的情況并沒有減少，我國 銀行業(yè)正在進(jìn)行大規(guī)模的改制和重組，國有銀行和農(nóng)村信 用社都存在政策性因素造成的巨額債務(wù)問題。因此，總體 而言，我國國有銀行本身還存在產(chǎn)權(quán)不明晰、內(nèi)控機(jī)制和 激勵機(jī)制不完善、產(chǎn)權(quán)代表不明確，商業(yè)銀行的經(jīng)營管理 水平仍然較為落后，尚未建立起完善的風(fēng)險監(jiān)控體系，商 業(yè)銀行的資本充足率、不良資產(chǎn)率尚沒有全部達(dá)標(biāo)，銀行 業(yè)還需要深化改革。因此，在這種情況下建立存款保險制 度，所需的存款保險基金規(guī)模較大。2.在我國存款保險制度剛剛建立時，保險費(fèi)率的收費(fèi) 標(biāo)準(zhǔn)較低，

25、存款保險基金有限從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國和地區(qū)征收保險費(fèi)率的標(biāo)準(zhǔn)不一， 但一般為投保存款的通常只能應(yīng)付一個大的銀行、 兩個中小銀行或幾個小銀行的支付危機(jī)。在我國存款保險 制度剛剛建立時，保險費(fèi)率的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不可能太高，如要 求存款機(jī)構(gòu)交納太高的存款保險費(fèi)，則勢必加重存款機(jī)構(gòu) 的負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生收緊金融機(jī)構(gòu)流動性、收縮貨幣政策的結(jié)果， 可能引發(fā)金融業(yè)激烈的震蕩。從以上的分析可以看到。根據(jù)我國金融業(yè)目前的狀況， 我國面臨著對存款保險基金需求較大與存款保險收費(fèi)不宜 過高的矛盾，因此有必要賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位優(yōu)先受償 權(quán)，只有這樣才可以有效保護(hù)存款保險基金安全，增加回 收資金的數(shù)量，從而緩和需求和供給之間的矛盾。五

26、、賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)與我國現(xiàn)行法兼容性分析在我國，賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)不僅存在 著現(xiàn)實(shí)的必要性，而且我國現(xiàn)行法的一些規(guī)定和作法已為 存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的立法奠定了基礎(chǔ)。首先，從我國現(xiàn)行的商業(yè)銀行法規(guī)定來看，該法 已經(jīng)有個人儲蓄存款優(yōu)先的規(guī)定，它與存款保險機(jī)構(gòu)代位 受償優(yōu)先權(quán)有著直接關(guān)系。為賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償 優(yōu)先權(quán)奠定了很好的立法基礎(chǔ)。商業(yè)銀行法第七十一 條第2款的規(guī)定：“商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時，在支付清算費(fèi)用、 所欠職工工資和勞動保險費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個人儲蓄 存款的本金和利息?！币郎虡I(yè)銀行法的這條規(guī)定，存款保險 機(jī)構(gòu)作為個人儲蓄存款人的代位人，在參與商業(yè)銀

27、行破產(chǎn) 財產(chǎn)的分配時，根據(jù)公平原則，也應(yīng)當(dāng)享有受償?shù)膬?yōu)先 權(quán)。此外，這條規(guī)定還為存款保險機(jī)構(gòu)的優(yōu)先權(quán)創(chuàng)造了較 為有利的清償順位，列在了稅收優(yōu)先權(quán)之前。再次，我國現(xiàn)行法已有對執(zhí)行公共職能的機(jī)構(gòu)包括金 融管理機(jī)構(gòu)的資金予以特別保護(hù)的先例。例如我國的民 事訴訟法、破產(chǎn)法、商業(yè)銀行法、保險法等法律 都規(guī)定了稅收優(yōu)先于普通債權(quán)的受償，新修訂的稅收征 收管理法更進(jìn)一步明確了稅收優(yōu)先權(quán)制度，確立了以發(fā)生時間的先后為依據(jù)對稅收與有擔(dān)保的債權(quán)之間的優(yōu)先效 力進(jìn)行判斷的原則，突破了擔(dān)保物權(quán)一律優(yōu)先于稅收債權(quán) 的原則規(guī)定。此外，1993年由中國人民銀行、最高人民法 院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于查詢、凍

28、結(jié)、扣劃企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體銀行存款的通知（銀 發(fā)）1993356號）及2000年由最高人民法院、中國人民 銀行聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和金融機(jī)構(gòu) 協(xié)助執(zhí)行的通知（法發(fā)2000 21號）均以司法解釋的形 式明確了中國人民銀行的履行中央銀行職責(zé)方面的特殊地 位，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)在銀行準(zhǔn)備金存款科目下帳戶內(nèi)的資金 不得凍結(jié)、扣劃，對存款準(zhǔn)備金帳戶的資金予以特殊的保 護(hù)。這里還需特別指出的是，存款保險制度與法定存款準(zhǔn) 備金制度、中央銀行再貸款制度是緊密聯(lián)系的，其一，存 款保險制度是將存款機(jī)構(gòu)的風(fēng)險首先在存款機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行 分散的制度，減輕中央銀行再貸款的壓力；其二，存款保 險制度與法定存款準(zhǔn)備

29、金、中央銀行再貸款制度的目標(biāo)是 一致的，都是為保護(hù)社會穩(wěn)定的公共利益；其三，我國建 立存款保險制度以后，中央銀行要求的法定存款準(zhǔn)備金交 納比例可能會相應(yīng)調(diào)減。并轉(zhuǎn)化為存款保險費(fèi)進(jìn)而成為保 險基金的組成部分。因?yàn)闉榫S持貨幣政策的穩(wěn)定性，在存 款保險啟動時，惟一可能的選擇只能是從法定存款準(zhǔn)備金 中劃轉(zhuǎn)一部分作為啟動資金。綜上，從我國現(xiàn)行商業(yè)銀行法的規(guī)定、稅收優(yōu)先 權(quán)規(guī)定及金融管理機(jī)構(gòu)的資金予以特別保護(hù)的先例來看， 賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)與現(xiàn)行法的規(guī)定與精神 具有一定的兼容性，法律有理由同時也應(yīng)該承繼以往的立 法先例，賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)。六、我國賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)與現(xiàn)

30、行法 的沖突與協(xié)調(diào)存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的具體規(guī)定除了在存 款保險條例中得以體現(xiàn)外，還將在破產(chǎn)法、商業(yè)銀 行法中加以規(guī)定，這些規(guī)定將會與現(xiàn)行法的規(guī)定產(chǎn)生沖 突。需要通過修改現(xiàn)行法加以解決。（一）面臨的法律沖突 1.與商業(yè)銀行法的沖突存款保險法律關(guān)系由存款保險主體（存款保險機(jī)構(gòu)、 存款金融機(jī)構(gòu)和存款人）、存款保險客體（存款）和內(nèi)容 （存款保險合同）三大要素構(gòu)成。根據(jù)存款保險機(jī)構(gòu)代位 受償優(yōu)先權(quán)的規(guī)定，存款保險機(jī)構(gòu)在賠付了存款人的存款 損失后，其取得的代位求償權(quán)相對于一般債權(quán)人所具有的 優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。這里所指的存款指的是投保金融機(jī)構(gòu)的 存款。它既包括個人存款也包括機(jī)構(gòu)存款。所以如果依據(jù) 公平

31、原則賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)。它的法律基 礎(chǔ)必須是個人存款人和機(jī)構(gòu)存款人都具有受償優(yōu)先權(quán)才成立。但根據(jù)我國現(xiàn)行的商業(yè)銀行法第七十一條能規(guī)定： “商業(yè)銀行破產(chǎn)時，在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞 動保險費(fèi)后，優(yōu)先支付個人儲蓄存款的本金和合法利息?！?即，只允許個人儲蓄存款的本金和合法利息具有優(yōu)先受償 權(quán)，機(jī)構(gòu)存款人和存款保險機(jī)構(gòu)都不具有優(yōu)先受償權(quán)。2.與破產(chǎn)法的沖突目前的破產(chǎn)法規(guī)定的清償順序?yàn)閮?yōu)先支付清算費(fèi) 用、在支付破產(chǎn)費(fèi)用后仍然有剩余的，則依下列順序清 償：（1）破產(chǎn)企業(yè)所欠的職工工資和勞動保險；（2）所 欠的國家稅款，（3）破產(chǎn)債權(quán)。即將出臺的企業(yè)破產(chǎn)法 卻對舊法將擔(dān)保債權(quán)作為別除權(quán)

32、的內(nèi)容進(jìn)行了修改，設(shè)置 破產(chǎn)財產(chǎn)清償順序時，擔(dān)保債權(quán)劣位于企業(yè)所欠職工工資、 社會保險以及欠繳國家稅款。從上述的規(guī)定看，現(xiàn)行破產(chǎn)法和即將出臺的破產(chǎn)法都沒有規(guī)定個 人儲蓄存款優(yōu)先，更沒有存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的 規(guī)定。（二）沖突的協(xié)調(diào)對于上述的沖突，可以有以下的解決途徑：第一，修 改商業(yè)銀行法七十一條的規(guī)定。雖然商業(yè)銀行法 第七十一條第2款關(guān)于商業(yè)銀行破產(chǎn)清償順序的特別規(guī)定 已經(jīng)具備了存款保險機(jī)構(gòu)代位受償權(quán)優(yōu)先權(quán)規(guī)定的基礎(chǔ)，但它只允許個人儲蓄存款的本金和利息具有優(yōu)先受償權(quán)，因此應(yīng)加以修改。借鑒美國的立法并結(jié)合我國的立法現(xiàn)狀， 商業(yè)銀行法第七十一條第2款可以修改為：“商業(yè)銀行 破產(chǎn)清算時，在支

33、付清算費(fèi)用后，依下列順序清償：（1） 破產(chǎn)企業(yè)所欠的職工工資和勞動保險；（2）個人儲蓄存款 的本金和利息，存款保險機(jī)構(gòu)代位受償?shù)膫鶛?quán)；（3）所欠 的國家稅款，（4）破產(chǎn)債權(quán)。之所以提出上述的修改意見 立法設(shè)計的旨意在于：一是保留個人的儲蓄存款優(yōu)先權(quán)。 這一方面是因?yàn)槲覈壳暗纳虡I(yè)銀行法只保護(hù)存款人 儲蓄，而且這條規(guī)定的立法依據(jù)主要是基于儲蓄存款人的 弱者地位與承受風(fēng)險的能力，儲蓄存款人的廣泛性及他們 事關(guān)金融秩序乃至社會的穩(wěn)定的影響等方面的考量，有一 定的合理性。另一方面是因?yàn)?，如果依美國法?guī)定賦予存 款人優(yōu)先權(quán)，它雖然有利于構(gòu)建更堅固的法理基礎(chǔ)，但對 我國的現(xiàn)行法觸動太大，同時也不利于強(qiáng)制性

34、存款保險制 度的推行和商業(yè)銀行道德風(fēng)險的控制。二是由于我國沒有 機(jī)構(gòu)存款人的優(yōu)先權(quán)作為基礎(chǔ)。法律主要是依據(jù)公益優(yōu)于 私益原則，直接確立存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的范圍和它優(yōu)先受償?shù)捻樜?，所以不宜采用美國的立法表述是明確存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)的范圍為保險存款機(jī) 構(gòu)賠付的承保存款的本金和利息。包括個人存款人和機(jī)構(gòu) 存款人的存款的本金與利息。它的順位與儲蓄存款處于同一順位，列在清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動保險費(fèi)用后，國家稅收及其他債權(quán)之前。四是使受存款保險制度保障的 存款在存款金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算時處于平等的法律地位，不 區(qū)分個人儲蓄和機(jī)構(gòu)存款。這一方面有利于增加存款保險 機(jī)構(gòu)的資金回收的數(shù)量，另一方面增強(qiáng)了存款保險制度的 正向激勵作用，有利于強(qiáng)制性的存款保險制度的推行。而強(qiáng)制性的存款保險制度的推行。使所有的存款人都 能獲得存款保險的保障，則更能體現(xiàn)和發(fā)揮存款保險制度 維護(hù)公眾利益的作用，有利于抑制存款保險制度帶來的逆 向選擇和道德風(fēng)險問題，也符合中國金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況。第二，根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的規(guī)則處理與即將出臺 的破產(chǎn)