農(nóng)村民間金融發(fā)展現(xiàn)狀與政策

1、農(nóng)村民間金融發(fā)展現(xiàn)狀與政策內(nèi)容提要農(nóng)村民間金融主要包括：農(nóng)村信用社：一般官方界定為 合作金融組織。從資產(chǎn)負(fù)債表上看，所有者權(quán)益里沒有國家， 應(yīng)屬于民間金融?，F(xiàn)實(shí)中，信用社有的屬于國有金融，有的 屬于民間金融，有的界于二者之間。農(nóng)村合作基金會(huì)：合作 制集體經(jīng)濟(jì)組織。合會(huì)：是各種金融會(huì)的通稱，在國外稱為 “輪轉(zhuǎn)基金”，在國內(nèi)包括標(biāo)會(huì)、輪會(huì)、搖會(huì)、抬會(huì)等。民 間借貸：此處指無組織的民間拆借活動(dòng)。集資：包括生產(chǎn)性、 公益性、互助合作辦福利等集資。此外民間金融還包括典當(dāng) 業(yè)、私有銀行、私人錢莊、互助會(huì)、儲(chǔ)金會(huì)、各種信貸代理 機(jī)構(gòu)、代辦人等。發(fā)展現(xiàn)狀：信用社：1998年底全國農(nóng)村信 用社各項(xiàng)存款余額約為1

2、2192億元，占整個(gè)金融機(jī)構(gòu)的13%， 其中儲(chǔ)蓄存款占整個(gè)金融機(jī)構(gòu)的20%；各項(xiàng)貸款余額約為 8340億元，占整個(gè)金融機(jī)構(gòu)的10%.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)信用社發(fā) 展較快，信用社多屬于民間金融，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)信用社多屬 于國有金融，經(jīng)濟(jì)中等地區(qū)信用社多界于民間與國有之間。 基金會(huì)1999年全國資產(chǎn)總額為1600億元。其它民間金融在 發(fā)達(dá)地區(qū)比較活躍，在經(jīng)濟(jì)中等地區(qū)，人們規(guī)避著法律從事 著活動(dòng)，在落后地區(qū)民間金融較少?，F(xiàn)有政策及其效果：除了無息或低息的友情借貸以外， 基本不允許民間金融存在，此政策不利于民間金融的生存和發(fā)展，也不利于農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。完善有關(guān)政策： 中國經(jīng)濟(jì)50人論壇認(rèn)為：“打擊高利貸

3、的最有效的辦法是賦 予民間金融合法地位，在農(nóng)村建立和發(fā)展民間借貸市場，并 加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范、監(jiān)管，促進(jìn)民間金融健康發(fā)展，并率先實(shí) 行利率市場化。20年前，我國的經(jīng)濟(jì)改革最先從農(nóng)村起步， 20年后，也許金融改革需要在廣大農(nóng)村率先展開?！苯?jīng)濟(jì)學(xué) 家樊綱認(rèn)為：1、在規(guī)范的前提下，讓信用社等地方金融機(jī) 構(gòu)重新注冊登記，鼓勵(lì)其發(fā)展。2、鼓勵(lì)民營企業(yè)家以各種 形式參與金融投資，發(fā)展民間金融資本。3、民間金融可以 享受與國有金融機(jī)構(gòu)同等的政府信用，以防止因信用不抵后 者而吸收不到存款。4、實(shí)行利率市場化，給予一定的利率 浮動(dòng)區(qū)間，因?yàn)槿绻氏嗤婵钊水?dāng)然情愿把錢存在國 有金融機(jī)構(gòu)，這樣民間金融機(jī)構(gòu)就沒有了

4、存款來源。發(fā)展民 間金融機(jī)構(gòu)初始確實(shí)免不了出現(xiàn)一些問題，但只要法制健全 了，監(jiān)控體系完善了，最終是可以在不斷的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中走向 成熟，這主要是個(gè)觀念問題一、農(nóng)村民間金融概念 概念本文民間概念是相對于國有而言的，除了國有的以外，都屬于民間。國有的概念為：所有權(quán)歸國家所有的國有獨(dú)資 公司和最大股東是國家的股份有限公司。而民間即是除了上 述兩種情況以外的部分。形式農(nóng)村民間金融主要包括以下幾種形式：1、農(nóng)村信用社定義：一般界定為合作金融組織，準(zhǔn)備按合作制原則把 其規(guī)范為“由社員入股、實(shí)行社員民主管理、主要為社員服 務(wù)的合作金融組織?！碑a(chǎn)權(quán)、內(nèi)部管理、外部管理和央行監(jiān)管：產(chǎn)權(quán)方面：從 信用社資產(chǎn)負(fù)債表中所

5、有者權(quán)益上看，實(shí)收資本均由合作社 社員股金、企業(yè)股金構(gòu)成，由此看來信用社產(chǎn)權(quán)是明晰的， 屬于入股的社員、企業(yè)共同所有，從這個(gè)意義上講，信用社 應(yīng)屬于民間金融。但現(xiàn)實(shí)中，從內(nèi)部管理和外部管理上看， 信用社不一定屬于民間金融。內(nèi)部管理：目前信用社很難完全按照合作制原則運(yùn)行， 如按合作制原則，內(nèi)部管理應(yīng)該是：社員代表大會(huì)選舉監(jiān)事 會(huì)、理事會(huì)，并選舉主任，實(shí)行民主選舉并進(jìn)行民主管理。 目前現(xiàn)實(shí)中，有的地方實(shí)行差額選舉，即由聯(lián)社根據(jù)信用社 主任任職資格要求，提供候選人名單，此名單在有的地方由 社員代表大會(huì)和聯(lián)社共同提出，然后由社員按差額選舉，再 報(bào)聯(lián)社、人行審核、任命。也有的地方直接由社員代表大會(huì) 提出

6、候選人名單，然后上報(bào)，由聯(lián)社、人行審核資格并任命。 在主任產(chǎn)生程序中，有時(shí)較難完全實(shí)行民主選舉，在主任工 作過程中，有時(shí)也很難實(shí)施民主管理。外部管理：鄉(xiāng)、縣級(jí)聯(lián)社管理各基層社的人事及主任的 工資等，聯(lián)社也行使部分行業(yè)行政管理職能和自律組織職能 基層社主任為了連選連任等，一般服從聯(lián)社的管理，同時(shí)聯(lián) 社也幫助基層社排除各方面干擾、干預(yù)，協(xié)調(diào)周邊關(guān)系。各 級(jí)人行信用社監(jiān)管司負(fù)責(zé)金融監(jiān)管和部分行業(yè)行政管理。目前信用社包括國有的和實(shí)際上民間接管的兩部分，國 有的是那些傳統(tǒng)的、由國家控制所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的；而民間 的是那些私人、集體通過各種形式收購、接管、控制信用社 的占有、使用、處分、收益權(quán)利的，這部分一

7、般內(nèi)部管理享 有自主權(quán)利，外部較少受干預(yù)。這部分屬于民間金融范疇。 民間實(shí)際接管的那部分，信用社主任一般是“能人”，聯(lián)社 基本不干預(yù)其活動(dòng)，聯(lián)社在此基本屬于自律組織性質(zhì)，基層 社交納一定的費(fèi)用，聯(lián)社有時(shí)提供一點(diǎn)服務(wù)。這樣此“能人” 就可以自主經(jīng)營，經(jīng)營狀況一般較好。目前，由于每個(gè)信用社都是法人，資金平調(diào)等現(xiàn)象基本 沒有了，但上邊聯(lián)社在進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)的同時(shí)，變相多收取一 點(diǎn)費(fèi)用等的現(xiàn)象還是有的。2、農(nóng)村合作基金會(huì)基金會(huì)是合作制集體經(jīng)濟(jì)組織。基金會(huì)發(fā)展過程如下： 1983年一些鄉(xiāng)村為有效地管理和用活集體積累資金，清理整 頓集體財(cái)產(chǎn)，將集體資金由村或鄉(xiāng)管理，并有償使用而設(shè)立 基金會(huì)。1984-1986

8、年，基金會(huì)處于萌發(fā)階段；1987-1991 年，處于改革試驗(yàn)階段，逐步得到政府和有關(guān)部門的鼓勵(lì)、 支持；1992以來，開始處于推廣和穩(wěn)步發(fā)展階段，后來一些 基金會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問題，1999年清理關(guān)閉。3、合會(huì)合會(huì)是一個(gè)綜合的概念，是各種金融會(huì)的通稱，通常在 親情、鄉(xiāng)情等血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上帶有合作、互助性質(zhì)， 其在國外較現(xiàn)代的名字是“輪轉(zhuǎn)基金”，在國內(nèi)包括以下一 些會(huì)：“標(biāo)會(huì)”或“寫會(huì)”，主要在平潭，這種會(huì)用投標(biāo)的方 法決定得會(huì)者?！鞍螘?huì)”，江南稱單刀會(huì)，四川一帶稱獨(dú)角會(huì)、 鰲頭會(huì)，取獨(dú)占鰲頭的意思，拔會(huì)是會(huì)首獨(dú)得會(huì)額?！拜啎?huì)”，坐會(huì)得會(huì)之次序由各會(huì)腳預(yù)先認(rèn)定。“搖會(huì)”， 又稱縮金會(huì)，各期以搖轂的

9、方式確定得會(huì)者?！疤?huì)”，類似 于搖會(huì)。以上各會(huì)中，標(biāo)會(huì)、搖會(huì)、抬會(huì)保留并發(fā)展起來， 大多活躍在閩、浙一帶。4、民間借貸民間借貸有廣義和狹義的區(qū)別，廣義的民間借貸是各種 民間金融的總稱，狹義的民間借貸指民間個(gè)人之間的借貸活 動(dòng)。民間金融活動(dòng)總體上看是無組織的金融活動(dòng)，但從局部 看，合會(huì)、合作基金會(huì)、典當(dāng)行、社會(huì)集資、私人銀行等內(nèi) 部是有組織的，而其余的民間金融，從局部看也沒有組織， 稱為狹義的民間借貸，其主要包括個(gè)人之間的借貸和組織性 較差的那部分私人錢莊等地下金融活動(dòng)。按利率高低劃分， 民間借貸有三種形式：友情借貸、灰色借貸和黑色借貸。狹義民間借貸一般較分散、隱蔽，利率高低不一，借款形式不

10、規(guī)范，管理難度大，其中黑色借貸風(fēng)險(xiǎn)較大。5、集資包括生產(chǎn)性集資、公益性集資、互助合作辦福利集資等， 具體包括以勞帶資、入股投資、專項(xiàng)集資、聯(lián)營集資和臨時(shí) 集資等。6、典當(dāng)業(yè)目前由于民間金融不易合法存在，而典當(dāng)業(yè)是可以合法 經(jīng)營的，因此一些民間金融經(jīng)常以典當(dāng)業(yè)的名義存在，規(guī)避 著法律。7、私有銀行、私人錢莊在福建、浙江民間金融較發(fā)達(dá)地區(qū)，存在著一些私人銀 行，經(jīng)營狀況還可以。錢莊又稱錢鋪、錢店等，運(yùn)做方式、 功能類似私人銀行。8、互助會(huì)、儲(chǔ)金會(huì)、各種信貸代理機(jī)構(gòu)、代辦人互助會(huì)、儲(chǔ)金會(huì)基本類似于農(nóng)村基金會(huì)，只是不象基金 會(huì)那樣一般經(jīng)過官方認(rèn)可。各種信貸代理機(jī)構(gòu)、代辦人，一 般在偏僻的鄉(xiāng)、村，正式金

11、融機(jī)構(gòu)在此未設(shè)分支機(jī)構(gòu)，在進(jìn) 行小額信貸等業(yè)務(wù)時(shí)，委托鄉(xiāng)、村干部、婦女組織或村里的 “能人”、會(huì)計(jì)等，代理從事信貸業(yè)務(wù)。二、發(fā)展現(xiàn)狀信用社農(nóng)村信用社從農(nóng)村組織的存款用于農(nóng)村貸款的自主使 用率為：1954 年為 75%, 197 8 年為 27%, 1998 年為 68%. 1 998 年底，全國農(nóng)村信用社各項(xiàng)存款余額占整個(gè)金融機(jī)構(gòu)的13%， 其中儲(chǔ)蓄存款占整個(gè)金融機(jī)構(gòu)的20%；各項(xiàng)貸款余額占整個(gè) 金融機(jī)構(gòu)的10%,其中農(nóng)業(yè)貸款占整個(gè)金融機(jī)構(gòu)的60%. 1998 年底全國信用社系統(tǒng)共有近百萬信合人，二千五百個(gè)縣級(jí)聯(lián) 社、四萬二千個(gè)信用社，一十一萬個(gè)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)迖地區(qū)信用社發(fā)展較快，信用社內(nèi)部

12、管理與商業(yè) 銀行近似，按市場機(jī)制運(yùn)行，一般由“能人”進(jìn)行著先進(jìn)的 管理，效益比較好。廣東省南海市農(nóng)村信用社是目前該市資金實(shí)力最雄厚 的非銀行金融機(jī)構(gòu)，電腦化網(wǎng)點(diǎn)373個(gè)，遍布城鄉(xiāng)。1999年 各項(xiàng)存款余額超226億元，各項(xiàng)貸款余額迗170億元，分別 占當(dāng)?shù)赝瑯I(yè)的38%和4 3%，經(jīng)營效益穩(wěn)步提高，對支持全市 經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到舉足輕重的作用。在不斷發(fā)展自身的同時(shí)，南 海市農(nóng)村信用社以信用為本，對50萬入股社員依時(shí)發(fā)放股 金分紅及利潤返還，充分體現(xiàn)了合作原則，贏得了更多社員 群眾的信賴和支持?；饡?huì)某地區(qū)約有100個(gè)基金會(huì)，其中縣聯(lián)會(huì)1個(gè)，鄉(xiāng)基金會(huì) 近30個(gè)，村級(jí)基金會(huì)接近70個(gè)，其中由政府批設(shè)的有3

13、0 多個(gè)，由農(nóng)業(yè)部批設(shè)的有50多個(gè)，其他部門批設(shè)的有1個(gè)，未經(jīng)批準(zhǔn)的有5個(gè)。已經(jīng)取得由農(nóng)業(yè)部監(jiān)制，省農(nóng)業(yè)廳核發(fā) 融資登記證的基金會(huì)有60多個(gè)。基金會(huì)從業(yè)人員約有270 人，其中專職66人，兼職206人。其中國家農(nóng)經(jīng)干部41人， 村社財(cái)會(huì)人員146人，聘用人員80名?；饡?huì)籌集資金渠道主要有：集體積累資金，即向農(nóng)民 收繳的各項(xiàng)統(tǒng)籌提留資金。如水利費(fèi)、土地使用費(fèi)、公路養(yǎng)路費(fèi)、五保戶軍列屬、 民兵訓(xùn)練費(fèi)、文教衛(wèi)生科技服務(wù)費(fèi)等。農(nóng)業(yè)發(fā)展資金：上級(jí) 撥付或捐贈(zèng)的支農(nóng)建設(shè)資金。農(nóng)戶入股資金。代管資金：財(cái)政撥給鄉(xiāng)事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)收入、各項(xiàng)罰款 或收入。資金投放主要用于：鄉(xiāng)、村辦企業(yè)，農(nóng)用基本建設(shè)， 農(nóng)戶種養(yǎng)殖

14、業(yè)，農(nóng)戶生活困難救濟(jì)等。199 9年中央與地方簽定協(xié)議，關(guān)閉總額為1 600億元的 農(nóng)村基金會(huì)，其中的700-800億元轉(zhuǎn)入農(nóng)村信用社，余下的 9 00億元左右的負(fù)債作為掛帳直接劃給縣鄉(xiāng)村財(cái)政。四川基 金會(huì)比較活躍，同時(shí)清理工作也較繁重。四川基金會(huì)在八十 年代中期逐步建立和發(fā)展起來，十一年來，累計(jì)投放了近一 千億元資金。清理中，全省共組織了十點(diǎn)六萬人的工作組。 省、市和縣都成立了清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組，各 鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了清理整頓工作組，協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作，共同完成了清 產(chǎn)核資等工作。其它民間金融:1、民間金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)迗地區(qū)比較活躍，規(guī)模較大，人 們從心理上除了對金融詐騙、利率太高的高利貸反感外，

15、對 其他民間金融完全理解、接受，并愿意與之打交道，認(rèn)為民 間金融為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。民間金融最發(fā)達(dá)地區(qū)為浙江、福建，浙江溫州地區(qū)活躍 著各種形式的“抬會(huì)”、“銀背”，當(dāng)?shù)卣灸J(rèn)他們的 存在，因?yàn)槎嗌倌甑膫鹘y(tǒng)，人們已習(xí)慣并接受它，而且民間 金融對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)有很大益處，政府希望抬會(huì)會(huì)金低 于一萬元以降低風(fēng)險(xiǎn)，但也不愿花費(fèi)很多精力硬性查處超過 一萬元的抬會(huì)。除了抬會(huì)、私人錢莊等間接融資以外，在血緣、地緣基 礎(chǔ)上的直接融資更為普遍。例如，溫州很多人做生意，做著 大大小小的老板，他們一般最需要資金融通。那里有各種各 樣的民間借貸，基本95%以上的家庭都參與了拆借活動(dòng)，平 均每戶年拆

16、借額為15萬元，80 %戶的錢不存在銀行，80%的 資金也不存在銀行，他們在熟人、鄰里之間，或熟人的熟人 之間直接拆借著，一般100萬元生意款通過向幾個(gè)熟人借錢 來完成。每年年底到春節(jié)之前，打工、做生意的人掙了錢回 家，形成還債高峰，而剛過春節(jié)又形成借債高峰，因?yàn)樯习?年人們要出去做生意。近一兩年，經(jīng)濟(jì)緊縮，一些生意虧本，個(gè)別民間金融出 現(xiàn)問題，人們往外借錢時(shí)更加小心謹(jǐn)慎，有的民間拆借不敢 往外借了。同時(shí)也許是個(gè)別被私人盤過來的小銀行，或打著 國家銀行、信用社牌子的私人銀行出了問題，有的人在小銀 行也不敢存錢了。在福建漳州，合會(huì)等民間金融狀況與溫州近似，百姓存 錢首先考慮存到“會(huì)”里。2、某地

17、區(qū)經(jīng)濟(jì)在全國處于中等發(fā)迗水平，人們知道民 間金融是違法的，在省會(huì)附近農(nóng)村，人們通過投資入股組成 公司等各種集資方式或典當(dāng)業(yè)等規(guī)避著法律，進(jìn)行著民間金 融活動(dòng)，當(dāng)?shù)氐洚?dāng)行有十幾家，20%的利率，期限10天至1 月。當(dāng)?shù)剡€有“上從”，即通過股金形式集資，在4500人中 有20-30個(gè)“上從”。此地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、離省會(huì)較遠(yuǎn)的某鄉(xiāng)，一般50戶 中有1-2戶從事資金存儲(chǔ)、拆借活動(dòng)，當(dāng)?shù)胤Q之為“打籌錢”。 這些“打籌錢” 一般和信用社、銀行有一定關(guān)系，急需資金 時(shí)從他們那里拆借?！按蚧I錢” 一般規(guī)定50 0元或200元為 一股，一股是最底線，一般按月付利息。當(dāng)?shù)孛耖g金融發(fā)展 較快，除了打籌錢以外，還有當(dāng)

18、鋪、高利貸等，這些民間金 融幾乎把信用社擠跨，因?yàn)樾庞蒙缃?jīng)常給熟人、關(guān)系戶貸款。 當(dāng)?shù)厝艘话阒滥膽魪氖滦刨J活動(dòng)，他們認(rèn)為民間金融能調(diào) 劑余缺、滿足急需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，他們完全理解此活動(dòng)， 并為打籌錢等民間金融保密。河南省文安縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有我國北方最大的膠合板生產(chǎn) 和銷售市場，截止1999年3月底，四家國有商業(yè)銀行貸款 余額為億元，農(nóng)村基金會(huì)貸款余額為6119萬元，民間借貸 總額為2 000萬元。此縣另一個(gè)村辦工業(yè)小區(qū)內(nèi)有個(gè)體私營 企業(yè)41家，經(jīng)營總額在1億元以上，其中有43%的個(gè)體私營 企業(yè)參與了民間借貸活動(dòng)，借貸資金保持在30 0萬元以上。3、在經(jīng)濟(jì)落后的西部地區(qū)，民間金融不活躍，主要是 友

19、情借貸，一般不要利息，覺得要利息有點(diǎn)不夠朋友；除了 友情借貸以外，由于民間金融較少，遇到急需資金時(shí)基本只 好求助于高利貸。三、民間金融自身存在的問題1、基金會(huì)存在的問題自身產(chǎn)權(quán)問題：基金會(huì)是合作制組織，但沒有完全按照 合作制原則規(guī)范，同時(shí)它也是集體經(jīng)濟(jì)組織，產(chǎn)權(quán)主體缺位、 產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)權(quán)利不明確，這是后來產(chǎn)生很多問題的根本原 因。行政干預(yù)問題：基金會(huì)領(lǐng)導(dǎo)大多由鄉(xiāng)村行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任， 而且基金會(huì)啟動(dòng)初期是以行政手段“清財(cái)收欠”“村有鄉(xiāng)管” 進(jìn)行工作的，一直帶有官辦色彩，行政干預(yù)不可避免。因而基金會(huì)很難抵御地方政府、各種勢力的攤派、干涉、 操縱，經(jīng)常成為縣、鄉(xiāng)的金庫，成為各種勢力犧牲品。基金會(huì)未按照金

20、融業(yè)正規(guī)要求運(yùn)做金融業(yè)務(wù)，央行也未 對其實(shí)施有效指導(dǎo)、監(jiān)管，也沒有經(jīng)過正規(guī)引導(dǎo)、培訓(xùn)，基 本處于自發(fā)、隨意運(yùn)做狀態(tài)，無規(guī)矩難以成方圓，尤其在金 融這種特殊行業(yè)，需要從業(yè)者具備金融業(yè)特殊的知識(shí)、技能 等要求?；饡?huì)不具備上述條件和環(huán)境，出現(xiàn)了很多問題。自身素質(zhì)問題、管理問題等：人員素質(zhì)不高，金融知識(shí)、 管理知識(shí)缺乏，業(yè)務(wù)受到限制，風(fēng)險(xiǎn)增多。2、其它民間金融存在的問題基本都或多或少存在上述未按照金融業(yè)正規(guī)要求運(yùn)做 金融業(yè)務(wù)和自身素質(zhì)問題、管理問題。而且在疏于監(jiān)管的情 況下，很易誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。四、現(xiàn)有政策及其效果有關(guān)政策、法律中國人民銀行1998年頒布了整頓金融“三亂”方案， 即整頓亂集資亂批設(shè)金融

21、機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案， 也頒布了金融違法行為處罰辦法。具體來看，依照人民 銀行金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定：第五十一條違反本規(guī)定，有下 列行為之一的，中國人民銀行有權(quán)凍結(jié)其帳戶，沒收非法所 得，并處以人民幣100萬元以上1 000萬元以下的罰款；情 節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究有關(guān)人員的刑事 責(zé)任。未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的；無金 融機(jī)構(gòu)法人許可證或金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證，擅自經(jīng)營 金融業(yè)務(wù)的；偽造金融機(jī)構(gòu)法人許可證或金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證的，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的依照以下法律處理。 1995年6月30公布并實(shí)施的全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì) 關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定：第七條：非法

22、吸收公 眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序的，處三年以 下有期徒刑或者拘役，并處或者單處二萬元以上二十萬元以 下罰金；數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上十年 以下有期徙刑，并處五萬元以上五十萬元以下罰金。單位犯 前款罪的，對單位判處罰金，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其 他直接責(zé)任人員，依照前款的規(guī)定處罰。第八條：以非法占有為目的，使用詐騙方法非法集資的， 處三年以下有期徒刑或者拘役，并處二萬元以上二十萬元以 下罰金；數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上十年 以下有期徙刑，并處五萬元以上五十萬元以下罰金；數(shù)額特 別巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處十年以上有期徒刑、 無期徒刑或者死刑，

23、并處沒收財(cái)產(chǎn)。單位犯前款罪的，對單 位判處罰金，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員， 依照前款的規(guī)定處罰。以上可見，亂集資、非法從事金融業(yè)務(wù)、非法設(shè)立金融 機(jī)構(gòu)等一般違法行為，主要由人民銀行、公安局、工商局等 政府部門進(jìn)行行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰。非法吸收公眾存款罪、 集資詐騙罪等犯罪由法院進(jìn)行處罰。效果上述政策曾經(jīng)控制了風(fēng)險(xiǎn)，但也產(chǎn)生以下效果：1、民間金融沒有合法地位，很難獲得合法權(quán)益和依法受到保護(hù)，不利于民間金融的生存和發(fā)展。民間金融冒著觸 犯法律和政策的風(fēng)險(xiǎn)，一旦被發(fā)現(xiàn)并查處，輕的可能被凍結(jié) 帳戶，沒收非法所得并處以數(shù)額不小的罰款，重的構(gòu)成犯罪， 要受到刑法處罰。面臨著如此大的風(fēng)險(xiǎn)，一般

24、人可能不敢從 事民間金融活動(dòng)，從事的人減少，利率就會(huì)提高，使高利貸 增多，這些都不利于農(nóng)村中小企業(yè)、工商戶、農(nóng)戶融通資金 和發(fā)展，一定程度上抑制了農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來講，今年關(guān)閉總額為1600億元基金會(huì)，出現(xiàn)兩 個(gè)效果：一方面，加重了農(nóng)民的潛在負(fù)擔(dān)。基金會(huì)關(guān)閉后， 余下的900億元左右的負(fù)債作為掛帳需要縣鄉(xiāng)村財(cái)政消化。 平均每個(gè)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政要負(fù)擔(dān)3000至4000萬元，村級(jí)財(cái)政也要負(fù) 擔(dān)上百元。這些掛帳需用現(xiàn)金支付，它以成為農(nóng)民的潛在負(fù)另一方面，導(dǎo)致高利貸在農(nóng)村盛行?；饡?huì)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企 業(yè)和農(nóng)戶對資金有巨大需求的前提下成立的，基金會(huì)關(guān)閉后 農(nóng)民借款轉(zhuǎn)向信用社。但信用社有一定的官辦作風(fēng)，目

25、前在 農(nóng)村又處于壟斷地位，服務(wù)方面存在不主動(dòng)等問題；而且小 額信貸成本高，近年農(nóng)民實(shí)際收入下降，信用能力又較差。 而農(nóng)民的生老病死、婚喪嫁娶、子女上學(xué)等又都需要現(xiàn)金， 因此導(dǎo)致高利貸在農(nóng)村盛行。2、沒有合法地位，不可能得到合法保護(hù)的民間金融可 能還要承受來自各方面的壓力，例如在當(dāng)?shù)丨h(huán)境不允許其存 在時(shí)，它需要保密，有時(shí)會(huì)受到潛在告發(fā)者的威脅和敲詐等。3、上面在談到民間金融自身存在問題時(shí)，其實(shí)政府在 這些方面也有一定的責(zé)任，政府沒有幫助基金會(huì)解決產(chǎn)權(quán)問 題、行政干涉問題，也沒有對民間金融提供指導(dǎo)、監(jiān)管、金 融制度安排等。這樣民間金融經(jīng)常自生自滅。五、對策完善有關(guān)政策金融領(lǐng)域存在著嚴(yán)重信息不對稱、

26、道德風(fēng) 險(xiǎn)、逆向選擇問題，這一方面需要政府幫助形成有效的制度 安排，提供良好的制度環(huán)境以抑制上述問題，另一方面也需 要央行對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施規(guī)范的監(jiān)管。中國經(jīng)濟(jì)50人論壇第六次會(huì)議綜述認(rèn)為：“打擊高利貸 的最有效的辦法是賦予民間金融合法地位，在農(nóng)村建立和發(fā) 展民間借貸市場，并加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范、監(jiān)管，促進(jìn)民間金融 健康發(fā)展，并率先實(shí)行利率市場化。20年前，我國的經(jīng)濟(jì)改 革最先從農(nóng)村起步的，20年后，也許金融改革需要在廣大農(nóng) 村率先展開?！苯?jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱認(rèn)為：1、在規(guī)范的前提下，讓信用社等 地方金融機(jī)構(gòu)重新注冊登記，鼓勵(lì)其發(fā)展。2、鼓勵(lì)民營企 業(yè)家以各種形式參與金融投資，發(fā)展民間金融資本。3、民 間金融可

27、以享受與國有金融機(jī)構(gòu)同等的政府信用，以防止因信用不抵后者而吸收不到存款。4、實(shí)行利率市場化，給予 一定的利率浮動(dòng)區(qū)間，因?yàn)槿绻氏嗤?，存款人?dāng)然情愿 把錢存在國有金融機(jī)構(gòu)，這樣民間金融機(jī)構(gòu)就沒有了存款來 源。他說，發(fā)展民間金融機(jī)構(gòu)初始確實(shí)免不了出現(xiàn)一些問題， 但只要法制健全了，監(jiān)控體系完善了，最終是可以在不斷的 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中走向成熟，這主要是個(gè)觀念問題。3、民間金融 可以享受與國有金融機(jī)構(gòu)同等的政府信用，這是過渡時(shí)期的 有效辦法，適用于目前情況，因近期如果允許民間金融進(jìn)入 市場，政府可能愿意在嚴(yán)格監(jiān)管和資格審查下允許極少數(shù)進(jìn) 入，同時(shí)央行的監(jiān)管可以保證其極少出問題，政府才可以較 放心地給其以政

28、府信用，而不用過分擔(dān)心賦予之政府信用可 能帶來的支付風(fēng)險(xiǎn)。隨著民間金融發(fā)展壯大和其旺盛生命力的不可忽視性， 會(huì)逐步減少對其準(zhǔn)入的限制，同時(shí)對任何金融機(jī)構(gòu)都減少政 府信用，增加市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制、消費(fèi)者投票機(jī)制。鼓勵(lì)農(nóng) 村存款保險(xiǎn)市場發(fā)展，鼓勵(lì)權(quán)威的信用評級(jí)機(jī)構(gòu)定期對各金 融實(shí)體進(jìn)行信用評級(jí)，央行也定期公布所監(jiān)管金融實(shí)體的信 用狀況，這樣使各金融實(shí)體在市場中求生存和發(fā)展。此過程 與國有企業(yè)、民營企業(yè)發(fā)展過程類似。完善與農(nóng)村信用社有關(guān)的政策1、人民銀行監(jiān)管規(guī)范、完善借鑒西方規(guī)范的監(jiān)管機(jī)制、機(jī)理、思想，這不同于照搬西方模式，因?yàn)橥荒Ｊ皆诓煌w制、不同系統(tǒng) 中可能產(chǎn)生完全不同的效果，我們借鑒的只是經(jīng)濟(jì)

29、內(nèi)在規(guī)律、思想和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的哲學(xué)。上面談到過金融行業(yè)的特殊重要性和一些問題可能產(chǎn) 生的特殊風(fēng)險(xiǎn)，這要求我國央行監(jiān)管能力必須盡快加強(qiáng)，以 適應(yīng)金融市場化的要求。金融市場化可以提高金融業(yè)效率，而且一定程度的金融 市場化是不可避免的趨勢，同時(shí)金融監(jiān)管能夠防范金融業(yè)可 能暗含的巨大隱患、風(fēng)險(xiǎn)，但在監(jiān)管和市場化二者中，監(jiān)管 能力必須發(fā)展得快一些。金融監(jiān)管必須依據(jù)法律、規(guī)章條例嚴(yán)格履行，監(jiān)管金融 企業(yè)準(zhǔn)入，監(jiān)管資產(chǎn)負(fù)債狀況、不良資產(chǎn)狀況、財(cái)務(wù)拫表真 實(shí)程度，制定財(cái)務(wù)報(bào)表失真的處罰措施，監(jiān)管金融企業(yè)退出 等，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般可以聘用一些資信很好的會(huì)計(jì)師、審 計(jì)師事物所協(xié)助監(jiān)管。目前由于金融監(jiān)管能力有限，經(jīng)常出

30、現(xiàn)一放就亂，一管 就死的現(xiàn)象。這里需要注意金融監(jiān)管不同于行政管理、業(yè)務(wù) 控制。目前需要的是加強(qiáng)金融監(jiān)管，減少行政管理、業(yè)務(wù)控 制。因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管是依照法律、法規(guī)、條例監(jiān)管基本風(fēng)險(xiǎn)狀 況，不象行政管理、業(yè)務(wù)控制那樣管理具體業(yè)務(wù)隨意性較大， 同時(shí)人們依法可以對金融監(jiān)管有比較穩(wěn)定的預(yù)期，這樣金融 監(jiān)管不但不會(huì)束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且可以控制金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)含量2、省級(jí)負(fù)責(zé)制減少風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、思想觀念等 差別較大，而且在市場經(jīng)濟(jì)中，為了對市場變化迅速作出反 映，克服信息不對稱等問題，業(yè)務(wù)決策主體需盡可能離市場 近一些，而國家的計(jì)劃、行政管理則應(yīng)更多著眼于重大、宏 觀的制度安排、規(guī)則制定及原則性、

31、根本性問題上，以保證 戰(zhàn)略上經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑是正確的，是符合大勢所趨，符合歷史 發(fā)展潮流的。因此，對于信用社在各地區(qū)的具體發(fā)展模式應(yīng) 允許各地區(qū)自己去摸索，但央行金融監(jiān)管是不能放松的，同 時(shí)地方政府對金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)全部責(zé)任，并鼓勵(lì)私營或股份制存 款保險(xiǎn)公司發(fā)展。讓地方政府負(fù)全部責(zé)任，應(yīng)使其有選擇經(jīng)營方式、管理 方式的自由，只要能夠減少金融風(fēng)險(xiǎn)和隱患、能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、 農(nóng)業(yè)及金融發(fā)展，不一定遵循合作制等模式。但是金融畢竟是經(jīng)濟(jì)命脈，各省準(zhǔn)備實(shí)施的金融改革方 案需報(bào)央行備案。有能力搞好、愿意自己制定方案的省、區(qū) 可以自己制定方案并在央行備案，不想獨(dú)立制訂方案的省份 可以采納、借鑒央行的方案。但無論如何，各省

32、信用社風(fēng)險(xiǎn) 只能由各省自己想辦法解決，央行在監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，充其 量只能在地方實(shí)在解決不了金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，短期拆借其部分款 項(xiàng)，而且地方必須及時(shí)歸還本息，如未及時(shí)歸還，追究有關(guān) 人員責(zé)任，并從稅收返還款里扣除，以上完全是硬約束。以下是有關(guān)信用社改革的一些規(guī)范性建議，各省可以逐步、部分或選擇性采納。3、發(fā)展存款保險(xiǎn)公司在信用社逐步恢復(fù)生機(jī)的同時(shí)，鼓勵(lì)資信良好 的保險(xiǎn)公司為信用社承保，發(fā)展存款保險(xiǎn)市場。4、信用社內(nèi)部機(jī)制股份制、股份合作制或合作制農(nóng)民合作制在發(fā)達(dá)國家是 農(nóng)民聯(lián)合起來互助合作、民主管理、共同發(fā)展的非盈利或者 說更注重服務(wù)于會(huì)員的一種組織，它一般公益性較強(qiáng)，盈利 性不是很強(qiáng)。農(nóng)民入會(huì)后可以

33、享受一些優(yōu)惠服務(wù)、教育培訓(xùn) 等便利，在服務(wù)于內(nèi)部會(huì)員方面確實(shí)有一定的優(yōu)越性。但是由于完全實(shí)行一人一票等制度，對于民主基礎(chǔ)不是 很濃厚的地區(qū)，對于監(jiān)督執(zhí)行民主程序較困難的地區(qū)，有些 人可能不熱衷于去參加投票或民主管理。而且有些地區(qū)的人 們在有些時(shí)期可能更關(guān)心怎樣改善物質(zhì)生活，而不是參與民 主管理，他不象發(fā)迗國家一些人在基本生活不用費(fèi)心時(shí)那么 關(guān)心民主管理。而且，合作制具有一些公益性、非盈利色彩， 有點(diǎn)象提供一定服務(wù)、便利條件的會(huì)員制倶樂部，有時(shí)盈利、 發(fā)展的沖動(dòng)、激勵(lì)機(jī)制不是很強(qiáng)，而且一人一票制在民主管 理或民主監(jiān)督貫徹得不好的地區(qū)，可能對經(jīng)理監(jiān)督不力，產(chǎn) 生內(nèi)部人控制，權(quán)利義務(wù)不統(tǒng)一，不象使用

34、自己的錢那樣負(fù) 責(zé)，權(quán)利濫用等問題。而且合作制原則之所以長期貫徹但一直很難完全貫徹， 或貫徹效果一般，也許其未必適合于目前每個(gè)地區(qū)的發(fā)展階 段、發(fā)展現(xiàn)狀，未必適合在每種土壤上生長，也未必在每個(gè) 地區(qū)都具有很強(qiáng)的生命力。因此，在急需經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時(shí)期， 在農(nóng)村基層主要只允許以公益性、非盈利性見長的合作制一 種金融組織形式存在是否欠妥，值得商榷。本文認(rèn)為，根據(jù)產(chǎn)權(quán)明晰有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等理論，有些 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該可以采取股份制，或者如果非常喜歡合作 制的話，可以采取股份合作制。順便說一下，股份合作制不 是一種很規(guī)范的組織形式，其定義、要求也不是很明確，但 是如果作為人們在一定時(shí)期、一定觀念、一定情況下的

35、過渡 選擇也是可以的，或者如果人們喜歡按照股份制運(yùn)行，又愿 意保留會(huì)員享受優(yōu)惠服務(wù)的合作制色彩，也是可以選擇股份 合作制的。股份制規(guī)范過程中切忌保留大部分的集體股、地方政府 股，因?yàn)槿绻w股、地方政府股份大量存在，產(chǎn)權(quán)缺位或 無人真正代理的產(chǎn)權(quán)不清問題又將產(chǎn)生，普遍存在為別人， 花別人的錢，給別人掙錢等多層代理問題，以及無產(chǎn)權(quán)監(jiān)管 人，監(jiān)管人太遙遠(yuǎn)和地方政府干預(yù)企業(yè)行為等問題。對于集 體股，如果是會(huì)員共同積累的就以增股金或分紅的形式分到 會(huì)員名下，同時(shí)對于貢獻(xiàn)大的主任等給予一些干股。象對儲(chǔ) 戶一樣，對內(nèi)部會(huì)員也必須講信用，信用是金融業(yè)生命。當(dāng)然對于運(yùn)用合作制且效益較好的信用社也可以繼續(xù) 采用

36、合作制，而不用強(qiáng)制其進(jìn)行規(guī)范。這部分信用社將來有 可能發(fā)展成為信譽(yù)良好的金融企業(yè)，這部分能人有可能發(fā)展 成為將來的金融家?？傊?，此處運(yùn)用鄧小平白貓黑貓理論， 只要能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不急于探究模式問題。有的地方喜歡把信用社改名為中國農(nóng)村合作銀行，和農(nóng) 業(yè)銀行一樣帶中國二字，因?yàn)槿藗兘?jīng)常認(rèn)為帶中國的有國家 信譽(yù)做保證；稱銀行，運(yùn)行機(jī)制上更注重效益，產(chǎn)權(quán)定位為 股份制或股份合作制。5、縣、地聯(lián)社減少行政管理，成為行業(yè)自律組織有一些聯(lián)社是不錯(cuò) 的，聯(lián)社也曾經(jīng)作出過很多貢獻(xiàn)，聯(lián)社人員一般素質(zhì)較高。 短期來看，尤其當(dāng)下邊基層社主任素質(zhì)不高時(shí)，聯(lián)社可以多 管理一些。但從長期來看，如果基層社主任素質(zhì)較高時(shí)，聯(lián)

37、 社應(yīng)減少干預(yù)，僅提供一般行業(yè)自律組織應(yīng)該提供的幫助， 成為稱職的行業(yè)自律組織。目前有的聯(lián)社象行政管理機(jī)關(guān)，管理基層社人事、財(cái)務(wù) 等各方面，有點(diǎn)象做了一個(gè)鳥籠子，使基層社不會(huì)出現(xiàn)太大 問題，這當(dāng)然有其有利的一面，但基層社也無法有很大的發(fā)tv o同時(shí)使用過多的行政管理、業(yè)務(wù)控制可以會(huì)產(chǎn)生很多問 題，因?yàn)橄逻叡仨毑粩嗟赝瓿缮线叺囊?，有時(shí)不知道上邊 什么時(shí)候會(huì)產(chǎn)生什么樣的指示，他很難負(fù)責(zé)任、持續(xù)不斷地 去滿足市場的要求，使下邊不易對政策有一個(gè)良好、穩(wěn)定的 預(yù)期，容易阻礙發(fā)展，滋生腐敗，產(chǎn)生短期行為，誘發(fā)道德 風(fēng)險(xiǎn)和不負(fù)責(zé)任行為，使不良資產(chǎn)繼續(xù)上升。正確的做法是 基層社入股形成股份制或股份合作制聯(lián)社

38、，聯(lián)社主要發(fā)揮行 業(yè)自律組織作用，是基層社要求聯(lián)社做單個(gè)基層社不易做好 的事情，而不是聯(lián)社控制基層社。6、省、全國協(xié)會(huì)行業(yè)自律組織在省級(jí)負(fù)責(zé)制基礎(chǔ)上，省內(nèi)自己組建適宜 其全省發(fā)展的協(xié)會(huì)，然后各省級(jí)協(xié)會(huì)共同協(xié)商，入股形成股 份制或股份合作制的全國協(xié)會(huì)，而不是自上而下形成新的行 政管理機(jī)構(gòu)。因?yàn)樽屖±镓?fù)責(zé)就必須充分給予其權(quán)利。建立信用社系統(tǒng)自己的結(jié)算、通存通兌體系是重要的， 但是結(jié)算、通存通兌程度與每個(gè)信用社資產(chǎn)狀況、信用狀況 密切相關(guān)，每個(gè)信用社都不愿意與風(fēng)險(xiǎn)很大的信用社通存通 兌，除非這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)大的信用社交納足夠保證金，而交納了足 夠的保證金，信用社也可以利用信用社以外的其他金融機(jī)構(gòu) 進(jìn)行通存通兌。上面談的是在信用社風(fēng)險(xiǎn)較大時(shí)通存通兌可 能存在一定困難，關(guān)鍵問題是降低風(fēng)險(xiǎn)，可以先減少點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn) 再通存通兌。當(dāng)然也可以在上述困難存在的情況下，由各省級(jí)協(xié)會(huì)共 同協(xié)商，直接建立通存通兌系統(tǒng)，這需要各省級(jí)協(xié)會(huì)拿出更多的擔(dān)保金，為本省信用社提供擔(dān)保或承諾補(bǔ)償可能出現(xiàn)的 風(fēng)險(xiǎn)，或出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)從該省的股金份額里進(jìn)行扣減。7、統(tǒng)一減稅和不良資產(chǎn)處理統(tǒng)一禰補(bǔ)保值儲(chǔ)蓄損失， 統(tǒng)一減征或免征稅收等，使各省、各信用社享受公平一致的 優(yōu)惠待遇。在對高風(fēng)險(xiǎn)社的處理上，一定要減少道德風(fēng)險(xiǎn)問題，不 能使人們產(chǎn)生等、靠、要和賴帳心理，不能產(chǎn)生鼓勵(lì)落后的 效果。在對待各省的態(tài)度問