海關(guān)緝私警察如何依法行政

1、海關(guān)緝私警察如何依法行政根據(jù)海關(guān)總署關(guān)于職能調(diào)整的一系列有關(guān)文件的規(guī)定，海關(guān)緝私警察負責查處*、違規(guī)等行政違法案件，這對于自成立以來一直查辦刑事案件的緝私警察來說是一項全新的業(yè)務(wù)。如何盡快適應(yīng)形勢的需要，更新執(zhí)法觀念，確保行政執(zhí)法工作的連續(xù)性是緝私警察亟需解決的問題。筆者認為，要做好行政執(zhí)法工作，緝私警察應(yīng)從以下六個方面轉(zhuǎn)變觀念。 一、重刑事執(zhí)法輕行政執(zhí)法的觀念 1999年海關(guān)緝私警察組建以來，依法對14955名*犯罪嫌疑人采取了強制措施，其中移送檢察機關(guān)7791人，打擊*取得了經(jīng)濟和*上的顯著成效。在辦理刑事案件的長期實踐中，緝私警察形成了一整套行之有效的做法，積累了豐富的經(jīng)驗。刑罰制裁比行

2、政處罰更為嚴厲，但并不能據(jù)此認為“刑事執(zhí)法中對證據(jù)要求嚴于行政執(zhí)法，行政執(zhí)法沒有必要象刑事執(zhí)法那樣嚴謹”。對于刑事執(zhí)法來說，刑事案件辦理的是否成功首先要經(jīng)檢察機關(guān)的審查，海關(guān)緝私警察認為已構(gòu)成*罪嫌疑，即可把案件移送檢察機關(guān)。在職能調(diào)整前，即使檢察院作出不起訴決定，緝私警察可以將案件移交海關(guān)調(diào)查部門處理。而行政處罰由海關(guān)調(diào)查部門作出，緝私警察不再和當事人直接接觸，從而避免了行政復(fù)議和行政訴訟的發(fā)生。在一定意義上講，檢察機關(guān)是緝私警察的最后一道屏障，或者說是一層過濾器。 職能調(diào)整后，緝私警察可以獨立行使立案調(diào)查、審理，然后根據(jù)案件具體情況作出是否予以處罰的決定等行政執(zhí)法權(quán)，因此，缺乏刑事執(zhí)法程序

3、中檢察機關(guān)審查的一環(huán)。這種一條龍式的行政處罰作業(yè)模式的最終結(jié)果是：如果當事人對處罰決定書有異議，申請復(fù)議或提起訴訟，作出處罰決定的行政機關(guān)直接面對的將是上級機關(guān)或司法機關(guān)。LOcalhOsT如果出現(xiàn)適用法律錯誤、違反法定程序等情事，則行政處罰決定將被復(fù)議機關(guān)或司法機關(guān)變更、撤銷，甚至引發(fā)行政賠償?shù)姆珊蠊?，因此其法律責任和社會影響之重大絲毫不亞于刑事執(zhí)法。因此，行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩者在辦案要求上雖有所差異，不能等同視之，但絕不能有所偏廢，厚此薄彼，而應(yīng)該樹立高度重視行政執(zhí)法的意識。 二、重海關(guān)內(nèi)部文件輕法律法規(guī)的觀念 我們常說行政處罰要以法律為準繩，要有法律依據(jù)，這里的依據(jù)應(yīng)該指嚴格意義的法律

4、和行政法規(guī)，而不是海關(guān)總署或者總署司局發(fā)布的有關(guān)文件。因為根據(jù)行政訴訟法第五十二條、五十三條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，而部門規(guī)章僅僅是參考。因此，海關(guān)行政處罰的法律依據(jù)只能是海關(guān)法和海關(guān)法行政處罰實施細則（下稱：實施細則）。海關(guān)法和實施細則具有相對穩(wěn)定性，海關(guān)法雖經(jīng)修訂，但畢竟是較為原則性的規(guī)定，對違法行為及其處罰未做詳盡的規(guī)定，而實施細則又不能與修訂后的海關(guān)法相配套，致使其缺乏操作性。 海關(guān)業(yè)務(wù)有其特殊性，隨著國家政策的變動和對外貿(mào)易的發(fā)展，海關(guān)監(jiān)管經(jīng)常要面臨新問題。為了及時應(yīng)對新問題，確保海關(guān)既嚴密監(jiān)管、又高效運作，海關(guān)總署制定了大量的部門規(guī)章和內(nèi)部

5、規(guī)范性文件來指導(dǎo)，雖然在領(lǐng)會法律條文、解決疑難等方面起到了指導(dǎo)作用，但也部分出現(xiàn)了與行政處罰法等有關(guān)法律的原則甚至是某些具體法律規(guī)定不一致的地方，而有些規(guī)范性文件在新的法律出臺生效后，沒有做相應(yīng)的修改。加入wto后，行政執(zhí)法應(yīng)該公開，增加透明度，對行政管理相對人規(guī)定權(quán)利義務(wù)的所有規(guī)范性文件應(yīng)該公開發(fā)布。對此，應(yīng)該堅持兩個原則：一是海關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章、內(nèi)部規(guī)范性文件不能與海關(guān)法、行政處罰法等法律相抵觸；二是在行政處罰中不能引用部門規(guī)章作為定性量罰的依據(jù)。 例如：實施細則第八條規(guī)定：“*行為在三年以后發(fā)現(xiàn)的，可以從輕或者免除處罰?！倍姓幜P法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再

6、給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”一般對“法律另有規(guī)定的除外”的理解是指治安管理處罰條例中的六個月的處罰時效。由于實施細則是1993年修訂實施的，而行政處罰法是1996年頒布施行的，實施細則沒有做相應(yīng)的修改。按照立法法第八十七條關(guān)于“下位法不能違反上位法”的規(guī)定，實施細則的關(guān)于“三年”的處罰時效是無效的，在實踐中應(yīng)以行政處罰法規(guī)定的“二年”為執(zhí)法依據(jù)。 再如，中華人民共和國海關(guān)關(guān)于違法內(nèi)銷或者轉(zhuǎn)讓加工貿(mào)易保稅貨物處罰辦法（下稱辦法）以總署令第76號規(guī)定下發(fā)，署法636號文規(guī)定：“各海關(guān)在依據(jù)辦法實施處罰，制發(fā)處罰決定書時，應(yīng)同時引用海關(guān)法行政處罰實施細則和辦法或意見和辦法的相關(guān)條款?！焙ｊP(guān)總

7、署關(guān)于執(zhí)行關(guān)于違法內(nèi)銷或者轉(zhuǎn)讓加工貿(mào)易保稅貨物處罰辦法有關(guān)問題的通知（署法11號）也規(guī)定：“辦法是為了進一步明確對加工貿(mào)易是違法內(nèi)銷或轉(zhuǎn)讓加工貿(mào)易保稅貨物行為的行政處罰而制定的，其中有關(guān)行政處罰的主要規(guī)定（處罰辦法第六條的規(guī)定除外），均屬于對實施細則有關(guān)條文具體適用的規(guī)定和立法解釋，不是新設(shè)立的處罰，其適用的時間效力與實施細則相同?！睆纳鲜鲆?guī)定看，部門規(guī)章可以直接在處罰決定書中引用。但隨著時間的推移和認識的深化，這種立場已發(fā)生了轉(zhuǎn)變。海關(guān)總署關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)廣東省高級人民法院司法建議書的通知（署法發(fā)167號）第四條規(guī)定：總署發(fā)布的各類規(guī)章和規(guī)范性文件（如海關(guān)總署關(guān)于明確“合法證明”的含義的通知，署調(diào)字

8、第500號）是為了便于各關(guān)進一步統(tǒng)一理解法律、行政法規(guī)的規(guī)定，統(tǒng)一處罰尺度，原則上不宜作為海關(guān)行政處罰的依據(jù)，不得在行政處罰決定書中引用。因此，我們在行政處罰過程中的執(zhí)法依據(jù)還只能是海關(guān)法和實施細則，不能因為有個內(nèi)部規(guī)定就以為簡單地照搬規(guī)定處理案件。 三、重實體輕程序的觀念 中國立法的一個顯著特點是側(cè)重于實體，忽視程序，法律法規(guī)對實體方面的規(guī)定遠遠多于對程序的規(guī)定，這種不均衡的表現(xiàn)直接導(dǎo)致了不少執(zhí)法人員的頭腦中形成了一種根深蒂固的觀念，即只要實體正確、適用法律依據(jù)準確 【1】【2】【3】即可，行政機關(guān)作出的行政行為必須要有充分的、確鑿的事實根據(jù)和法律依據(jù)，不論程序是否符合法律規(guī)定，實則不然。行

9、政復(fù)議法第二十八條第一款（三）項第3目規(guī)定：違反法定程序的具體行政行為，應(yīng)予以撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；行政訴訟法第五十四條（二）項第3目也規(guī)定：違反法定程序的具體行政行為，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。 對行政機關(guān)來說，落實依法治國方略，最根本的是要依法行政。依法行政指行政機關(guān)不僅嚴格依據(jù)法律的規(guī)定進行行政管理，而且行政機關(guān)自身也受制于法律規(guī)定，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行活動。對行政機關(guān)的要求之一是：行政機關(guān)行使法定的行政職權(quán)時，必須嚴格依據(jù)法定程序。因此行政執(zhí)法應(yīng)既要重視實體又要重視程序。從另一層面上講，程序合法的重要性更甚于實體的合法。因為程序

10、合法是實體合法的保障，也即實體上權(quán)利義務(wù)得以依法實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。因為行政行為一旦程序不合法，則無論其實體內(nèi)容如何合法，都將因為失去了合法程序的保障而被視為違法。行政處罰法第三十七條規(guī)定：“行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不少于兩人，并應(yīng)當向當事人或者有關(guān)人員出示*?！边@是對行政執(zhí)法作業(yè)制度、公開身份等方面的法律規(guī)定。行政處罰法第三十一條規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利。第四十二條規(guī)定：作出行政處罰決定之前，符合條件的當事人可以要求聽證。如果沒有在告知單上明確當事人的申辯、陳述或要求聽證的權(quán)利，則屬程序違法

11、。如田某、某公司訴海關(guān)一案中，海關(guān)在送達法律文書時將行政處罰告知單與行政處罰決定書在同一日送達給兩個當事人，影響了某公司的陳述和申辯權(quán)利的行使，剝奪了田某要求聽證的權(quán)利，違反了行政執(zhí)法程序，最終必然導(dǎo)致行政處罰決定被撤銷的結(jié)果。 四、重筆錄說明輕其他證據(jù)的觀念 證據(jù)經(jīng)審查屬實，才能作為認定案件事實的根據(jù)。證據(jù)要客觀、真實、充分，要審查調(diào)查取證程序是否合法。調(diào)查取證必須遵循全面、客觀、公正、合法的原則。但“證據(jù)如不夠，筆錄來相湊”的觀念在不少人頭腦中存在，辦理案件主要依賴于筆錄，辦案重點放在要當事人承認違法行為上的做法也有一定市場。這種認識是極其危險的。 在案件調(diào)查取證過程中，對當事人做筆錄是必

12、要的，通過筆錄等材料可以尋找案件的突破口，了解案件的來龍去脈，確定辦案的思路方向。但僅僅依靠筆錄而無相關(guān)證據(jù)印證是不能作出行政處罰的。刑事證據(jù)上有個“米蘭達規(guī)則”，規(guī)則的含義是“只有其承認不能證其罪”。我國也確立了該項證據(jù)原則，刑事訴訟法第四十七條規(guī)定：“只有被告人供述，沒有其他證據(jù)的，不能認定被告人有罪和處以刑罰；沒有被告人供述，證據(jù)充分確實的，可以認定被告人有罪和處以刑罰?！毙姓?zhí)法也應(yīng)遵守這一原則，筆錄要做，但不能對筆錄有嚴重依賴性，關(guān)鍵是獲取相關(guān)證據(jù)，相互印證，形成完整穩(wěn)固的證據(jù)鏈條。 如，某公司以加工貿(mào)易方式出口皮包，實際藏匿許可證管理商品。在案件調(diào)查過程中，該公司經(jīng)理、業(yè)務(wù)員均稱，

13、此前，該公司以同樣手法出口過許可證管理商品，并提供了報關(guān)單、提單號，但兩人交代的貨物數(shù)量不一。由于該票貨物海關(guān)沒有驗貨，貨物順利出口，因此，僅有兩個當事人并不一致的查問筆錄，無法認定第一票是否確已構(gòu)成*行為。 辦理行政案件，當事人不承認，只要證據(jù)確鑿，既可定性處理，不一定非要求當事人 “親口承認故意違法”不可。但只有當事人的筆錄承認，而無其他證據(jù)相互印證，應(yīng)當按照行政處罰法第三十八條第一款（三）項的規(guī)定不得給予行政處罰。 五、重處罰輕教育的觀念 行政處罰法第五條規(guī)定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！?，這里明確了行政處罰必須遵循的處罰

14、與教育相結(jié)合的基本原則。該法第二十三條規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責令當事人改正或者限期改正違法行為?！毙姓幜P通過申誡罰、財產(chǎn)罰、資格罰、自由罰等方式使當事人對自己的違法行為承擔應(yīng)有的責任，從而達到教育當事人的目的。如果過份強調(diào)罰沒收入的數(shù)量，勢必造成行政處罰的教育目的和處罰手段的錯位，從而弱化了行政處罰教育目的的實現(xiàn)。 行政處罰不是重在增加罰沒收入，而是通過對違反行政法律規(guī)范所規(guī)定義務(wù)的行政管理相對人進行懲罰，造成違法者精神、自由和經(jīng)濟利益受到限制或損害的后果，達到吸取教訓(xùn)、杜絕重犯的直接目的（即特殊教育意義）；同時還可對其他行政管理相對人產(chǎn)生威懾作用，使他們同樣不敢違反法定的行政

15、法義務(wù)（即普遍教育意義）。但懲罰與威懾是否收到成效，是否能實現(xiàn)行政管理的目標，關(guān)鍵是要看行政管理相對人是否配合、協(xié)助。如果行政管理者、行政管理相對人均以對立的態(tài)度、抵觸的情緒來處理行政法律關(guān)系，則會引起關(guān)系緊張，案件多發(fā)，從而又增加執(zhí)法成本。而教育行政管理相對人守法，調(diào)動其積極性，引導(dǎo)自覺守法是行政管理秩序恢復(fù)和正常運轉(zhuǎn)的有效方法和途徑，在教育中灌輸海關(guān)法律知識，還可以將誤會消除、矛盾消化。因此，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)該從思想上高度重視處罰與教育的有機結(jié)合，避免出現(xiàn)行政機關(guān)與行政管理相對人之間的對立的局面。 六、抵觸復(fù)議應(yīng)訴的觀念 具體行政行為直接影響公民、法人或其他組織的權(quán)利，一旦出現(xiàn)偏差，即會給公

16、民、法人或其他組織的合法權(quán)益帶來損害。隨著行政處罰法、行政復(fù)議法、行政訴訟法等一系列法律的出臺實施，我國法律對于行政管理相對人合法權(quán)利的保護達到了一個前所未有的高度。對于案件被申請復(fù)議或被提起訴訟，有人敬而遠之，有人視為洪水猛獸，認為這是工作的失誤或者是丟臉的事。 案件下達行政處罰決定書后，對于當事人申請復(fù)議或提起訴訟應(yīng)該做正確理解。法律向公民、法人或其他組織提供了聽證、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)扔行У木葷贫?，正是法律公正、公開原則的最大體現(xiàn)，其立法主旨就是防止和糾正違 【1】【2】【3】法的或不當?shù)男姓袨椋Ｗo公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，同時保障和監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)依法行使職權(quán)、履行職責，完善行政機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督機制。隨著依法治國方針的貫徹和落實，公民、法人和其他組織的經(jīng)營者的法律意識從萌發(fā)到扎根發(fā)芽，已有了顯著的進步，且他們的法律素質(zhì)在不斷提高，已懂得利用法律來維護自己的權(quán)益，敢于對包括海關(guān)在內(nèi)的行政執(zhí)法機關(guān)的具體行政行為提出質(zhì)疑，甚至敢于說“不”。 因此，海關(guān)作出的具體行政行為被申請復(fù)議或被提起訴訟是正常的，關(guān)鍵是要保持一種正常的心態(tài)來對待，等閑視之、泰然處之，積極作好答復(fù)或應(yīng)訴工作，任何時候不要懼怕。如果因為怕被申請復(fù)議、被提起訴訟，勢必瞻前顧后，縮手縮腳，出現(xiàn)定性不準、量罰畸重畸輕的情形，也就根本談不上依法行政。只要遵循案件審理的事實清楚、證據(jù)確鑿