PPP改革發(fā)展實踐研究

1、    ppp改革發(fā)展實踐研究    周湘東摘 要：ppp改革發(fā)展是提升國家治理能力的重要內(nèi)容。ppp是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重大舉措，是穩(wěn)定經(jīng)濟增長的重要抓手，是建立現(xiàn)代財政制度的必須要求。ppp是一個大課題，每個階段、每個環(huán)節(jié)、每個步驟，都有很多個小文章可研究。重點從實踐的維度、微觀的層面研究四個方面的問題，一是ppp的基本內(nèi)涵，二是ppp的發(fā)展現(xiàn)狀，三是ppp的推進路徑，四是ppp的參與建議。這一實踐研究不僅具有較強的理論意義和實踐價值，而且對國內(nèi)ppp的推進工作有一定的參考價值。關(guān)鍵詞：ppp；政府；社會資本；模式：c93 文獻標(biāo)志碼：a ：167

2、3-291x（2017）07-0176-03一、ppp的基本內(nèi)涵ppp（public-private-partnership公司合作伙伴）。ppp是bot的“升級版”，并不是新事物，20世紀(jì)80年代在西方發(fā)達國家就開始興起。起源于英國的撒切爾時代，她上任的第一個戰(zhàn)略舉措，就是改進、改革英國政府的管理，引進企業(yè)現(xiàn)代理念和管理思路、原則和方法，大舉推行ppp改革發(fā)展模式。英國是倡導(dǎo)者與先行者，21世紀(jì)初，采用ppp模式的累計投資額占公共投資額的1/3，2008年金融危機后，比例依然達到15%左右。澳大利亞截至2013年末，120多個項目采用ppp模式，總投資700億澳元，占基礎(chǔ)設(shè)施項目總價值的15

3、%。加拿大已實施206個項目，總投資達到875.5億美元。特別是中國的香港，地鐵項目應(yīng)用ppp模式，已經(jīng)成為國際上應(yīng)用ppp方式盈利的地鐵建設(shè)模式的典范。從我國來講，bot是ppp的低級版，國內(nèi)1985年在廣州電廠的bot項目就是ppp項目的開始。2014年按照國務(wù)院的要求由財政部牽頭新一輪的ppp改革，到目前為止成為國家戰(zhàn)略層面大的改革發(fā)展舉措。（一）ppp的基本定義財金201476號文定義為：在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立一種長期合作關(guān)系，由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管。國辦發(fā)201

4、542號文定義為：政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。（二）ppp的主要特征1.平等互信的公私伙伴關(guān)系。其一，“公私所指對象明晰”?！肮泵鞔_限定為政府部門，不包含社會團體、行業(yè)協(xié)會等其他非政府部門。“私”不單指私營經(jīng)濟主體，也包括國有企業(yè)、金融機構(gòu)等。符合條件的融資平臺公司也可以作為社會資本。符合條件的融資平臺公司是指轉(zhuǎn)型的融資平臺公司，才能夠作為社會資本方來參與ppp項目。具體而言，就是融資平臺公司已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，實行了市

5、場化的運營，特別是在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已經(jīng)納入了政府財政預(yù)算，得到了妥善處置，并明確了今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資的職責(zé)前提下。其二，“伙伴關(guān)系明晰”。通過合理的合同設(shè)計，將雙方利益捆綁在一起，形成激勵相容，使得雙方在提供公共服務(wù)的目標(biāo)上實現(xiàn)一致，spv公司是貫徹伙伴關(guān)系的具體體現(xiàn)。2.科學(xué)合理的風(fēng)險收益分配機制。其一，利益共享。既要讓社會資本“有錢可賺，有利可圖”也要“托底限高”，盈利而非暴利。其二，風(fēng)險共擔(dān)。社會資本承擔(dān)部分商業(yè)風(fēng)險，公共部門承擔(dān)法律、政策變動、利率變動等系統(tǒng)性風(fēng)險，不可抗力風(fēng)險由雙方合理共但。3.規(guī)范透明的項目實施模式。一是規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)化的合同模板，把ppp變成“流水線”

6、作業(yè)。二是透明。建立ppp綜合信息平臺，對ppp信息進行了披露，項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費和其他支付對價等納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大及其常委會報告。（三）ppp的興起背景ppp的興起首先源于中央政府的高位推動，然后是執(zhí)行部門的強力推進，李克強總理從2014年年初到今年的下半年先后有21次親自部署過ppp工作，其中有14次是在國務(wù)院的常務(wù)會議上專門研究和指導(dǎo)全國如何開展ppp改革工作，兩次在經(jīng)濟工作會議上聽取了ppp專家意見，包括新型城鎮(zhèn)化會議上專門講ppp。在中國推動ppp有其必然性和必要性。首先，ppp是提升國家治理能力的重要內(nèi)容，推動國家治理

7、體系和法制能力的現(xiàn)代化，重要的一個方面是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的法制化。ppp作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品服務(wù)供給和管理方式，一方面，ppp要求政府要尊重市場規(guī)律，依法行政，要誠信踐約，強調(diào)政府、市場、社會等多主體之間，通過合同契約明確界定責(zé)權(quán)利，整個過程應(yīng)該貫徹法制精神。另一個方面，ppp主要是通過市場放寬準(zhǔn)入，鼓勵私人資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，過去基本上公共服務(wù)領(lǐng)域主要是政府主導(dǎo)來建設(shè)，以政府資金來建設(shè)。現(xiàn)在放寬市場準(zhǔn)入，優(yōu)化資源配置，促進市場公平競爭，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，ppp是一項重大的體制、機制的變革。在依法治國的大框架下，把市場競爭合作機制充分地引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，充分調(diào)動市場、

8、政府、社會各方面的積極性。二、ppp的發(fā)展現(xiàn)狀（一）全國ppp項目情況截至2016年2月29日，全國各地共有7 110個ppp項目納入ppp財政部綜合信息平臺，項目總投資約8.3萬億元，涵蓋政府負(fù)有提供責(zé)任又適應(yīng)適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目、燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市場設(shè)施、公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等19個行業(yè)。特別是全國各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，優(yōu)先采用ppp模式建設(shè)。（二）政府政策體系逐步完善針對ppp工作怎么來規(guī)范、怎么來推動，國務(wù)院政府部門一共建立了2

9、1個法律制度體系，形成了“1+3+17”的制度框架?！?”是指全國人大的新預(yù)算法，新預(yù)算法是2015年1月1日開始執(zhí)行，在新預(yù)算法中主要是從地方債務(wù)管理六個方面做出限制性規(guī)定。限制舉債主體：地方政府舉借債務(wù)的主體只能是省、自治區(qū)、直轄市政府?？刂婆e債規(guī)模：地方政府在國務(wù)院下達的限額內(nèi)舉借的債務(wù)。明確舉債方式：舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。限定債務(wù)資金用途：只能用于公共預(yù)算中必需的部分建設(shè)投資，公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。列入預(yù)算并向社會公開：地方

10、政府舉借的債務(wù)列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)。政府舉借債務(wù)的情況要向社會公開并做出說明。嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險：地方政府舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)算機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。新預(yù)算法一方面對各級地方政府融資平臺做出了嚴(yán)格的規(guī)范，國務(wù)院政府部門在關(guān)閉了地方政府融資平臺這扇門的同時，又推開了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)采用ppp模式這扇窗。強調(diào)各級政府改進預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制。規(guī)定建立跨年度的預(yù)算平衡制度，做預(yù)算的中長期規(guī)劃。過去編制預(yù)算，按年度收支平衡，而財政收支包括收入制度和支出政策，都是中長期的政策

11、工具，需要財政中長期規(guī)劃、滾動預(yù)算、滾動規(guī)劃。這個規(guī)定為推行ppp模式鋪平了道路?！?”主要是指國務(wù)院出臺的ppp推行三個指導(dǎo)性文件。第一個是國發(fā)201443號文關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見。重點推廣“政府與社會資本”ppp模式。第二個是國發(fā)201460號文關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見重點是實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造公平的投資機會，擴大社會資本投資機會。涉及領(lǐng)域：生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等。市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等多種方式。第三個是國發(fā)201542號文關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見重點規(guī)

12、定了ppp項目適用范圍，ppp模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。“17”主要是指財政部及其他部委出臺的17個配套文件。 （三）ppp改革發(fā)展平臺搭建初步完成“第一個平臺”財政部在全國范圍內(nèi)已經(jīng)建立了聯(lián)通中央到縣四級政府ppp綜合信息平臺，綜合信息平臺分成兩個部分，一個是ppp項目信息的發(fā)布平臺，另一個是ppp項目信息管理平臺。全國所有的ppp項目都要通過綜合信息平臺發(fā)布，向社會公開?！叭龓臁笔侵竝pp的“項目庫”，“專家?guī)臁笔侵竝pp項目實施的各個領(lǐng)域的專家。“中介機構(gòu)庫”是指財務(wù)、法務(wù)、咨詢機構(gòu)。（四）ppp發(fā)展推進工作獎補機制不斷完善第一，已完成采購

13、，確定社會資本合作方的項目，中央財政部按投資規(guī)模進行獎勵：投資規(guī)模小于3億元的，獎勵300萬元；投資規(guī)模小于10億元的，獎勵800萬元；投資規(guī)模介于3億元和10億元之間的，獎勵500萬元。第二，對符合條件，規(guī)范實施的轉(zhuǎn)型為ppp項目的地方融資平臺公司存量項目，中央財政部按照項目轉(zhuǎn)型實際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎勵。第三，對全國試點的海綿城市、綜合管廊，中央財政部實行連續(xù)三年的建設(shè)資金補助。同時，如果采用ppp模式來進行建設(shè)的項目，還要另外安排10%的獎勵資金。第四，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由財政部聯(lián)合中國建設(shè)銀行、全國社保基金、理事會等10多家機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立總規(guī)模1 800億元的中國ppp融資

14、支持基金。李克強總理在今年的政府工作報告中強調(diào)，要運用好中國ppp融資支持基金，支持全國的ppp項目建設(shè)。三、ppp的推進路徑（一）問題與不足1.對ppp的思想認(rèn)識不夠到位。對ppp的認(rèn)識有三種表象：第一種表象是“萬能論”，認(rèn)為ppp是個框，什么都能往里裝，有些地方政府以ppp來代替地方建設(shè)項目的融資平臺，把ppp作為一種融資工具。第二種表象是“速勝論”，認(rèn)為ppp只要一上就能見到效果，ppp項目周期一般要求是十年以上，投資周期長，見效慢。第三種表象是“悲觀論”，以為ppp不能取得實際效果，部分央企對實施ppp工作存有觀望思想，民營企業(yè)作為社會資本方參與ppp項目對政府信心不足，認(rèn)為政府從法律

15、層面沒有對民營資本穩(wěn)定的回報率和收益設(shè)置一個保障。2.ppp部分項目實施不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)在異化ppp，名為ppp，實為bt等其他形式的項目，采取保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，使ppp項目變質(zhì)。3.民營資本進入不及預(yù)期。認(rèn)為收益雖然穩(wěn)定但總體不高，因為ppp項目周期長導(dǎo)致項目投資后的流動性不足，市場風(fēng)險、項目風(fēng)險、政策和法律、制度風(fēng)險等較多，顧慮“新官不理舊事”。4.ppp支撐體系不夠健全。頂層設(shè)計有待加強，ppp從法律層面如何立法，怎么規(guī)范，頂層設(shè)計如何與基層實踐相結(jié)合。2016年7月李克強總理主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，專門聽取了財政部和國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)推進ppp立法的專題匯

16、報，國家發(fā)改委側(cè)重匯報了ppp項目特許經(jīng)營的立法情況，財政部領(lǐng)導(dǎo)從ppp立法方面提出了一個工作方案。李克強總理明確要求，由國務(wù)院法制辦牽頭進行ppp的立法。因為頂層設(shè)計最大的問題是解決法律層面立法的問題。其中，土地政策有待完善、融資支持有待完善、財稅支持有待完善、部門合力有待加強。ppp推廣建設(shè)專業(yè)技術(shù)人才不足等問題。（二）“四個一”推進路徑關(guān)于ppp改革發(fā)展的推進工作，筆者認(rèn)為，要以ppp工作的問題為導(dǎo)向，來設(shè)計“四個一”的推進路徑。第一個路徑是健全ppp組織機構(gòu)，建議地方政府成立一個省級層面的高規(guī)格ppp領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管省級領(lǐng)導(dǎo)任組長來親自抓ppp改革推進工作。ppp涉及的政府相關(guān)職能部門

17、，包括ppp項目涉及的19個領(lǐng)域共同來參與ppp改革發(fā)展工作，要形成聯(lián)動，形成合力，共同來推動ppp項目落地實施。同時，建議所有ppp項目涉及法務(wù)層面的問題，如ppp項目合同范本合同的設(shè)計，必須由當(dāng)?shù)卣ㄖ妻k牽頭負(fù)責(zé)審查。第二個路徑是創(chuàng)新投融資機制。建議設(shè)計一支省級ppp融資扶持基金，發(fā)揮地方融資平臺作用。ppp融資扶持基金的組成包括省級財政預(yù)算認(rèn)繳金額、市縣財政預(yù)算認(rèn)繳金額、銀行、保險、金融機構(gòu)相關(guān)的社會資本。募集方式以股權(quán)投資為主進行管理，通過混合所有制和股份制等不同形式，實現(xiàn)ppp融資平臺實體化、多元化和規(guī)范化的改革?；鹜ㄟ^綜合信息平臺向全社會發(fā)布宣傳等多渠道的方式來支持ppp項目s

18、pv公司的融資建設(shè)、維護、運營。第三個路徑是構(gòu)建一套政策扶持體系。建議制定省級ppp工作實施意見及相關(guān)管理辦法，按ppp項目投資額規(guī)范分檔給予獎補。建立ppp工作推進獎勵制度，建立ppp項目全生命周期階段（機構(gòu)、決策、設(shè)計、建造、融資、運營、維護、移交）工作績效評價制度。同時，還要建立與國際金融組織，包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行開展合作的機制。借助世界銀行、國際金融組織的資金，對ppp示范項目前期費用給予支持，世界銀行資金的利率低于1%。第四個路徑是打造一個ppp理論研究平臺。建議與大學(xué)合作共建ppp研究中心，研究中心以理論探討理論研究為主體。ppp改革創(chuàng)新還要與實踐相結(jié)合，要把整個參與ppp各方的主體都要拉入ppp研究中心的團隊里面，通過立體的宣傳和分層的培訓(xùn)來提高全社會對ppp的理解度和認(rèn)識。打造一套ppp培訓(xùn)課程，加強ppp的宣傳推廣。四、ppp的參與建議第一，把握ppp改革發(fā)展的機遇。ppp模式是新的增長空間。ppp模式是社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的一把鑰匙，打破了壟斷行業(yè)的“彈簧門”和“玻璃門”，為社會資本開辟了新的增長空間。pp